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Aide au développement. Une aide au service de… la Belgique ?

Numéro 3 – 2019 - aide coopération nord-sud Développement par Antoinette van Haute

avril 2019

Cet article ana­lyse l’évolution des moda­li­tés de finan­ce­ment de la coopé­ra­tion au déve­lop­pe­ment de la Bel­gique depuis 2000. Il en res­sort que des inco­hé­rences existent entre les enga­ge­ments poli­tiques louables de la coopé­ra­tion belge et l’évolution de ses finan­ce­ments et ins­tru­ments finan­ciers. Ces der­niers mani­festent une ins­tru­men­ta­li­sa­tion crois­sante de l’aide de la Bel­gique au pro­fit de ses inté­rêts propres, plu­tôt qu’en faveur des popu­la­tions locales du Sud. Si la coopé­ra­tion belge conti­nue sur cette tra­jec­toire, elle n’en devien­dra que plus inef­fi­cace. « Mieux avec moins ? » L’interprétation des chiffres n’autorise pas ici cet adage…

Dossier

Évo­lu­tion déce­vante de la quantité
de l’aide belge au développement

Les ministres belges de la Coopé­ra­tion au déve­lop­pe­ment ont sou­vent com­mu­ni­qué que la Bel­gique était dans le « pelo­ton de tête » des dona­teurs au niveau mon­dial. En effet, selon les chiffres de l’OCDE1, l’aide publique au déve­lop­pe­ment (APD) de la Bel­gique est pas­sée de 1,28 mil­liard de dol­lars amé­ri­cains en 2000 à 2,1 mil­liards en 2017. Cette évo­lu­tion appa­rem­ment posi­tive s’est pour­tant faite de manière non linéaire : l’aide belge a d’abord aug­men­té jusqu’en 2010 pour ensuite dimi­nuer de 23% jusqu’en 2017, en dol­lars cou­rants. En outre, en pre­nant en compte l’inflation en Bel­gique qui sur la période s’élève à 42%, 1,28 mil­liard de dol­lars en 2000 équi­vau­drait à 1,82 mil­liard de dol­lars amé­ri­cains en 2017. En termes abso­lus, la crois­sance réelle de l’APD belge n’aurait donc été que de 15% sur une période de dix-sept ans.

En termes rela­tifs, c’est-à-dire lorsque l’on com­pare les mon­tants de l’aide au déve­lop­pe­ment par rap­port au reve­nu natio­nal brut (RNB) de la Bel­gique, l’évolution de la quan­ti­té de l’aide belge est tout aus­si déce­vante : en dix-sept ans, elle n’est pas­sée que de 0,35% à 0,45% du RNB. Après avoir aug­men­té jusqu’en 2010, l’aide en termes rela­tifs a en effet dimi­nué de 30% jusqu’en 2017. Ces chiffres sont d’autant plus déce­vants que, depuis les années 1970, donc près de cin­quante ans, les dona­teurs, y com­pris la Bel­gique, se sont enga­gés à allouer 0,7% de leurs RNB à l’aide au déve­lop­pe­ment. Cet enga­ge­ment fut répé­té et retar­dé à de nom­breuses reprises par la com­mu­nau­té inter­na­tio­nale, et donc aus­si par la Bel­gique qui l’avait pour­tant cou­lé dans une loi2 qu’elle n’a jamais appli­quée. D’autres pays euro­péens montrent pour­tant qu’il est pos­sible d’atteindre et même d’aller au-delà de cet objec­tif, tels le Luxem­bourg (1%), la Suède (1,01%), la Nor­vège (0,99%) ou le Dane­mark (0,72%).

Le plus inquié­tant, ce n’est pas tant que la Bel­gique soit tou­jours loin der­rière les objec­tifs qu’elle s’est enga­gée à atteindre à plu­sieurs reprises, mais sur­tout la régres­sion des volumes d’aide depuis 2010, année où l’APD n’était certes pas de la plus grande qua­li­té (com­pre­nant des mon­tants impor­tants d’annulation de dettes), mais sui­vait plu­sieurs années d’évolution posi­tive dans l’ensemble. Depuis, la Bel­gique ne fait que régres­ser dans les clas­se­ments mon­diaux en termes de quan­ti­té de l’aide : depuis 2010, elle a chu­té de la 13e à la 17e place des dona­teurs en termes abso­lus, et de la 6e à la 11e place en termes rela­tifs. En 2017, elle est même tom­bée sous la moyenne européenne.

Cette réa­li­té d’une aide instable et stag­nante est symp­to­ma­tique du fait que l’aug­men­ta­tion des finan­ce­ments pour la coopé­ra­tion au déve­lop­pe­ment — et l’importance d’honorer ses enga­ge­ments en la matière — n’a cer­tai­ne­ment pas été une prio­ri­té des ministres suc­ces­sifs de la Coopé­ra­tion belge depuis 2010.

Une aide de plus en plus « fourretout »

Cette stag­na­tion de l’aide publique belge au déve­lop­pe­ment va de pair avec une perte de qua­li­té. Au fil des années, elle a inclus de plus en plus de dépenses dont l’objectif pre­mier n’est pas de contri­buer au déve­lop­pe­ment des pays les plus pauvres. L’APD devient de plus en plus « four­re­tout » puisqu’une part gran­dis­sante de cette aide com­prend par exemple les frais d’accueil de réfu­giés en Bel­gique, les allè­ge­ments de dettes, les frais admi­nis­tra­tifs en Bel­gique ou les couts impu­tés des étu­diants étran­gers. De tels apports sont évi­dem­ment néces­saires et louables, mais ne consti­tuent pas des finan­ce­ments addi­tion­nels pour le déve­lop­pe­ment durable. En toute logique, ils ne devraient donc pas être comp­ta­bi­li­sés comme de l’aide au déve­lop­pe­ment. C’est pour­quoi toutes ces dépenses qui gonflent arti­fi­ciel­le­ment l’APD sont par­fois dénom­mées « aides fantôme ».

Cet élar­gis­se­ment de l’APD se reflète par ailleurs dans les chiffres de l’aide belge : la part de « l’aide fan­tôme » a plus que dou­blé, pas­sant de 9,5% de l’aide en 2000 à 21% en 2017. La pro­por­tion des frais d’accueil des réfu­giés en Bel­gique dans l’APD a par­ti­cu­liè­re­ment aug­men­té ces der­nières années. Les dépenses de Feda­sil en 2017 consti­tuaient 14% de l’aide totale de la Bel­gique, alors qu’elles étaient absentes de l’aide en 2000. Depuis trois ans, ces dépenses sont même plus éle­vées que l’ensemble de la coopé­ra­tion gou­ver­ne­men­tale de la DGD, ce qui fait de la Bel­gique la pre­mière béné­fi­ciaire de sa propre aide au déve­lop­pe­ment. Plus géné­ra­le­ment, la consé­quence de ce « gon­fle­ment » super­fi­ciel de l’aide est qu’une part de plus en plus grande de l’aide belge est dépen­sée non pas dans les pays les plus pauvres du monde, mais en Bel­gique.

Symp­tôme de cette réa­li­té : les mon­tants de l’aide gérés par les minis­tères et admi­nis­tra­tions autres que l’administration de la Coopé­ra­tion belge (DGD) ont for­te­ment aug­men­té en pro­por­tion, pas­sant de 32% en 2000 à 45% de l’aide totale en 2017. Inver­se­ment, la pro­por­tion des mon­tants de l’aide gérés par la DGD, qui est sous la res­pon­sa­bi­li­té directe du ministre de la Coopé­ra­tion, a dimi­nué, pas­sant de 68% à seule­ment 55% de 2000 à 2017. Or, c’est cette part de l’aide gérée par la DGD qui est la plus ample­ment et direc­te­ment des­ti­née aux pays en développement.

La Belgique championne de l’aide aux pays les moins avancés… ou pas ?

Le fait que la Bel­gique soit la pre­mière béné­fi­ciaire de sa propre aide au déve­lop­pe­ment parait sur­pre­nant, vu l’ambition affi­chée à plu­sieurs reprises par le ministre actuel de concen­trer l’aide belge dans les pays les moins avan­cés (PMA). Ambi­tion posi­tive, puisque ceux-ci ont à prio­ri le plus besoin de l’aide inter­na­tio­nale. Onze des qua­torze pays par­te­naires actuels de la coopé­ra­tion gou­ver­ne­men­tale de la Bel­gique appar­tiennent à la caté­go­rie des PMA, sui­vant les cri­tères défi­nis par les Nations unies. Cette ambi­tion a été saluée lors de la publi­ca­tion récente du rap­port du Over­seas Deve­lop­ment Ins­ti­tute, selon lequel la Bel­gique serait le deuxième dona­teur le plus effi­cace contre l’extrême pau­vre­té dans le monde3.

Néan­moins, qu’en est-il dans la réa­li­té, lorsqu’on regarde les chiffres depuis 2000 ? Les mon­tants de l’aide bila­té­rale nette (c’est-à-dire l’aide totale ne com­pre­nant pas l’aide mul­ti­la­té­rale) belge alloués aux PMA sont pas­sés de 241 mil­lions de dol­lars amé­ri­cains en 2000 à 398 mil­lions en 2016. Mais cette pro­gres­sion n’est pas linéaire : ces mon­tants ont gran­de­ment aug­men­té en 2003 et 2010, pour dimi­nuer de nou­veau entre 2010 et 2016.

Selon les chiffres de l’OCDE, la pro­por­tion de l’aide bila­té­rale nette allouée aux PMA cor­res­pon­dait à 28% en 2000, 38% en 2010, pour régres­ser à 27% en 2016. Une évo­lu­tion fina­le­ment peu réjouis­sante en seize ans. D’autant plus que la concen­tra­tion sur les PMA n’était pas une prio­ri­té affi­chée aus­si clai­re­ment par le gou­ver­ne­ment en 2000. C’est plus tard que la Bel­gique a déci­dé de concen­trer son aide dans les PMA. Or, contrai­re­ment aux attentes, cette réso­lu­tion n’a pas eu pour effet d’augmenter la pro­por­tion de l’APD bila­té­rale nette qui leur est des­ti­née : cette part d’APD dans ces pays a même légè­re­ment dimi­nué en seize ans.

Des objectifs migratoires cachés ?

Lorsqu’on ana­lyse l’évolution des dix pays qui reçoivent la plus grande part de l’aide belge depuis 2000, on constate, selon les Deve­lop­ment Coope­ra­tion Reports suc­ces­sifs de l’OCDE, l’arrivée de pays qui ne font pas par­tie de la caté­go­rie des PMA : Maroc, Tur­quie et Ter­ri­toires pales­ti­niens. En outre, l’analyse des régions pri­vi­lé­giées de la coopé­ra­tion belge montre que celles du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord sont deve­nues les deuxièmes béné­fi­ciaires de l’aide belge, alors qu’elles étaient qua­trièmes en 2000. Une telle évo­lu­tion sus­cite évi­dem­ment la ques­tion sui­vante : l’aide belge n’est-elle pas pro­gres­si­ve­ment uti­li­sée dans le but, avoué ou non, de lut­ter contre les causes de la migra­tion vers la Bel­gique ? En ce qui concerne l’immigration hors UE4, le Maroc et la Tur­quie sont en effet des pays d’où pro­vient une pro­por­tion rela­ti­ve­ment plus impor­tante de migrants vers la Bel­gique. Une telle orien­ta­tion ne serait pas sur­pre­nante : le pro­jet de loi sur la poli­tique de déve­lop­pe­ment pro­po­sé par le ministre De Croo dans le cou­rant de l’année 2018, et tout récem­ment aban­don­né, fai­sait de la lutte contre la migra­tion (irré­gu­lière, est-il par­fois pré­ci­sé) un cri­tère de sélec­tion des pays par­te­naires de la coopé­ra­tion gou­ver­ne­men­tale, un cri­tère d’évaluation de l’aide belge au déve­lop­pe­ment, une condi­tion de l’appui bud­gé­taire, et un objec­tif de la coopé­ra­tion belge.

Cette ten­dance est extrê­me­ment pré­sente au niveau euro­péen. On recourt à de nou­veaux ins­tru­ments de finan­ce­ment qui uti­lisent l’APD euro­péenne pour lut­ter contre les causes de la migra­tion irré­gu­lière, tels le Fonds fidu­ciaire d’urgence pour l’Afrique ou le Plan euro­péen d’investissement externe. Si la Bel­gique fai­sait pro­gres­si­ve­ment le même choix que l’UE, elle choi­si­rait éga­le­ment de ne plus allouer l’aide en prio­ri­té aux pays et aux per­sonnes qui en ont le plus besoin et dont le gou­ver­ne­ment actuel avait pour­tant fait sa prio­ri­té. De fait, dans le cadre du Fonds fidu­ciaire d’urgence pour l’Afrique, une aide contre la mal­nu­tri­tion au Niger a été allouée en prio­ri­té dans les zones de départ des migrants, au détri­ment des zones où règne une plus forte pré­va­lence de la faim5.

Allouer l’aide en fonc­tion d’objectifs migra­toires à court terme, cela pose un pro­blème éthique, mais c’est aus­si contre­pro­duc­tif. Plu­sieurs études ont déjà démon­tré que le déve­lop­pe­ment d’un pays aug­mente les flux d’émigration dans un pre­mier temps, jusqu’à ce qu’il atteigne le stade de pays à reve­nu inter­mé­diaire, c’est-à-dire un niveau de reve­nu moyen par habi­tant de plus de 10.000 dol­lars amé­ri­cains. Ce n’est qu’au-delà de ce seuil que la cor­ré­la­tion s’inverse6. En d’autres termes, jusqu’à un cer­tain niveau de déve­lop­pe­ment, celui-ci ne réduit pas, mais favo­rise les migra­tions dans un pre­mier temps. Éva­luer l’efficacité de la poli­tique belge de déve­lop­pe­ment à l’aune de la réduc­tion des flux migra­toires à court terme dans les pays par­te­naires est donc inco­hé­rent. Si la Bel­gique veut per­mettre à cha­cun d’avoir le choix de vivre digne­ment dans son pays d’origine, la vraie solu­tion est qu’elle redouble d’efforts pour mobi­li­ser davan­tage de moyens pour la coopé­ra­tion au déve­lop­pe­ment à beau­coup plus long terme, en réponse aux besoins des popu­la­tions les plus pauvres.

Financer l’éducation et la santé dans le Sud ou utiliser l’aide pour subsidier les entreprises belges ?

Dans cette pers­pec­tive, on peut éga­le­ment s’inquiéter de voir dimi­nuer la part de l’aide attri­buée à la san­té, l’éducation et autres infra­struc­tures sociales, laquelle a régres­sé de 42% à 27% entre 2000 et 2016. En termes abso­lus, ces finan­ce­ments sont d’abord pas­sés de 342 mil­lions de dol­lars amé­ri­cains en 2000 à 693 mil­lions en 2008, pour ensuite chu­ter à 361 mil­lions en 2016.

Inver­se­ment, l’appui au sec­teur pri­vé via la socié­té belge d’investissement BIO a débu­té en 2001 avec 6 mil­lions d’euros pour aug­men­ter à 44 mil­lions d’euros en 2017. Si les finan­ce­ments en APD alloués à BIO ont for­te­ment fluc­tué au fil des années (pas­sant, par exemple, de 120 à 6 mil­lions d’euros entre 2011 et 2012), ceci est notam­ment dû aux dérives de cette socié­té d’investissement. En 2012, il a été démon­tré qu’elle avait pla­cé plus de 150 mil­lions d’euros dans des fonds d’investissement situés dans des para­dis fis­caux.

Le retour à une aug­men­ta­tion et à une sta­bi­li­sa­tion pro­gres­sive des finan­ce­ments pour BIO depuis lors n’est pas une sur­prise : les coopé­ra­tions inter­na­tio­nale, euro­péenne et belge encou­ragent ouver­te­ment depuis plu­sieurs années l’utilisation de l’APD pour mobi­li­ser des finan­ce­ments pri­vés addi­tion­nels pour le déve­lop­pe­ment durable. Au niveau de l’UE, le nou­veau Consen­sus euro­péen pour le déve­lop­pe­ment est clair : la com­bi­nai­son de sub­ven­tions et de prêts, en vue de mobi­li­ser des finan­ce­ments pri­vés sup­plé­men­taires, consti­tue un moyen impor­tant de mise en œuvre du pro­gramme à l’horizon 2030.

La coopé­ra­tion belge va dans le même sens depuis plu­sieurs années : l’utilisation de l’aide pour mobi­li­ser le sec­teur pri­vé dans les pays en déve­lop­pe­ment. Il s’agit d’un objec­tif prio­ri­taire men­tion­né dans la Décla­ra­tion de poli­tique géné­rale du gou­ver­ne­ment fédé­ral et dans les récentes notes de poli­tique géné­rale du ministre de la Coopé­ra­tion. De nou­velles moda­li­tés de finan­ce­ment de l’aide sont donc appa­rues prô­nant des par­te­na­riats avec le sec­teur pri­vé belge en tant qu’acteur de la coopé­ra­tion au déve­lop­pe­ment, comme les huma­ni­ta­rian impact bonds qui ont été créés récem­ment et qui consti­tuent un par­te­na­riat entre les inves­tis­seurs pri­vés, l’État belge et la Croix-Rouge. Il en va de même pour la pro­mo­tion du blen­ding. En décembre 2018, cette uti­li­sa­tion de l’APD comme levier pour atti­rer les inves­tis­se­ments pri­vés dans les pays en déve­lop­pe­ment a mené à la créa­tion du « Busi­ness Part­ner­ship Faci­li­ty ». Ce nou­vel ins­tru­ment finan­cier per­met de sub­si­dier des entre­prises belges ou inter­na­tio­nales en par­te­na­riat avec des orga­ni­sa­tions de la socié­té civile, le sec­teur aca­dé­mique ou le sec­teur public, pour inves­tir dans des pays en déve­lop­pe­ment. D’ailleurs, l’exposé des motifs du pro­jet de loi pro­po­sé par le cabi­net du ministre De Croo dans le cou­rant de l’année 2018 sti­pu­lait clai­re­ment que « des sub­sides peuvent ain­si être ver­sés aux entre­prises qui mettent en œuvre des inter­ven­tions de déve­lop­pe­ment durable, par exemple lorsque les entre­prises sont dési­reuses d’investir dans les pays en déve­lop­pe­ment et d’importer depuis ces pays ».

Cette ten­dance à pri­vi­lé­gier les sub­sides des­ti­nés au sec­teur pri­vé belge ou inter­na­tio­nal est-elle sou­hai­table, quand on sait que l’APD belge, pour­tant de plus en plus rare, est uti­li­sée à cet effet au lieu d’être inves­tie dans la san­té ou l’éducation des pays les plus pauvres ? Au mini­mum, ne serait-il pas plus cohé­rent de choi­sir de sou­te­nir direc­te­ment le sec­teur pri­vé local des pays en déve­lop­pe­ment, plu­tôt que le sec­teur pri­vé belge ou inter­na­tio­nal ? D’autant plus que le sou­tien au sec­teur pri­vé local, notam­ment les micros, petites et moyennes entre­prises des pays en déve­lop­pe­ment, a sou­vent été affi­ché comme une prio­ri­té de la coopé­ra­tion belge.

En conclusion

Réca­pi­tu­lons les conclu­sions que l’on peut déga­ger sur la qua­li­té de l’aide à par­tir de cette étude des chiffres.

On nous dit que la Bel­gique est une cham­pionne de la coopé­ra­tion au déve­lop­pe­ment, qu’elle est dans le pelo­ton de tête des dona­teurs au niveau mon­dial. On nous dit que la Bel­gique fait le choix louable et cou­ra­geux de concen­trer son aide dans les pays les moins avan­cés et les États fra­giles. On nous dit que l’appui au sec­teur pri­vé doit aller prin­ci­pa­le­ment au sec­teur pri­vé local et aux micros, petites et moyennes entre­prises (MPME) des pays en déve­lop­pe­ment. On nous rap­pelle conti­nuel­le­ment que la Bel­gique a sous­crit à l’Agenda 2030 et aux objec­tifs de déve­lop­pe­ment durable (ODD), aux enga­ge­ments inter­na­tio­naux concer­nant l’objectif des 0,7%, aux prin­cipes inter­na­tio­naux de l’efficacité de l’aide et du déve­lop­pe­ment, etc.

De tels enga­ge­ments poli­tiques sont impor­tants, louables et posi­tifs. Mais l’analyse des chiffres de l’aide belge sur une période de dix-sept ans montre une réa­li­té dif­fé­rente. Elle met en lumière une inco­hé­rence entre ces objec­tifs et l’évolution des mon­tants et ins­tru­ments finan­ciers mis à dis­po­si­tion d’une véri­table coopé­ra­tion au développement.

Son finan­ce­ment est loin d’être une prio­ri­té pour la Bel­gique. Notre pays n’alloue que 0,45% de son RNB à l’aide au déve­lop­pe­ment, en baisse depuis 2010 et « gon­flée » arti­fi­ciel­le­ment par d’importants mon­tants qui sont dépen­sés en Bel­gique sans consti­tuer des finan­ce­ments addi­tion­nels pour le déve­lop­pe­ment des pays les plus pauvres. Le pre­mier pays béné­fi­ciaire de l’aide belge, c’est aujourd’hui… la Bel­gique elle-même.

Contrai­re­ment aux enga­ge­ments de la Bel­gique, la pro­por­tion de l’aide qu’elle des­tine aux PMA a dimi­nué depuis 2000. Des objec­tifs migra­toires à court terme semblent aus­si avoir éloi­gné l’aide belge des PMA. Il s’agit d’une pra­tique contre­pro­duc­tive, dou­blée de graves pro­blèmes éthiques.

Les chiffres montrent fina­le­ment que la pro­por­tion de l’aide belge attri­buée à la san­té et l’éducation dans les pays en déve­lop­pe­ment a aus­si dimi­nué. Para­doxa­le­ment, on a assis­té ces der­nières années à la mul­ti­pli­ca­tion d’instruments finan­ciers qui uti­lisent l’aide, pour­tant de plus en plus rare, pour sub­si­dier les entre­prises belges ou inter­na­tio­nales afin de les encou­ra­ger à inves­tir dans les pays en déve­lop­pe­ment. Or, la coopé­ra­tion belge a sti­pu­lé à de nom­breuses reprises que l’appui au sec­teur pri­vé devait sou­te­nir le sec­teur pri­vé local et les MPME des pays en déve­lop­pe­ment. Autant d’incohérences.

Celles-ci sont d’autant plus inquié­tantes qu’elles semblent sug­gé­rer que la Bel­gique évo­lue vers une ins­tru­men­ta­li­sa­tion crois­sante de l’aide au déve­lop­pe­ment pour ses inté­rêts propres, que ce soit pour enrayer les flux migra­toires vers la Bel­gique ou pour sou­te­nir les entre­prises belges, plu­tôt qu’en réponse aux besoins des popu­la­tions les plus vulnérables.

Le cœur de l’efficacité de l’aide au déve­lop­pe­ment est pour­tant qu’elle serve à amé­lio­rer la capa­ci­té de col­lec­ti­vi­tés de col­la­bo­rer, entre elles et avec les autres, pour résoudre les grands pro­blèmes vitaux que leur pose leur vie com­mune, dans un contexte éco­no­mique, poli­tique et cultu­rel don­né. En s’engageant dans une tra­jec­toire tout autre, la coopé­ra­tion belge ne sera non seule­ment pas en mesure de répondre aux besoins des popu­la­tions locales, mais elle s’empêchera ain­si de lut­ter contre les causes pro­fondes des inéga­li­tés mon­diales, elles-mêmes source de l’insécurité et des migra­tions for­cées que la Bel­gique vou­drait aujourd’hui limiter.

  1. Les chiffres pré­sen­tés dans cet article viennent de la base de don­nées de l’OCDE ; des pages « Bel­gium » des Deve­lop­ment Coope­ra­tion Reports de l’OCDE 2001, 2011 et 2018 ; des rap­ports de la DGD 2003, 2011 et 2017 ; des rap­ports sur l’aide belge au déve­lop­pe­ment du CNCD-11.11.11 des années 2011 et 2018.
  2. Loi-pro­gramme de décembre 2002, article 458.
  3. Over­seas Deve­lop­ment Ins­ti­tute, « Finan­cing the end of extreme pover­ty », sep­tembre 2018.
  4. Myria (centre fédé­ral sur les migra­tions), Myria­tics, n°8, novembre 2017.
  5. La Cimade, « Coopé­ra­tion UE-Afrique sur les migra­tions. Chro­nique d’un chan­tage. Décryp­tage des ins­tru­ments finan­ciers et poli­tiques de l’Union européenne ».
  6. Cle­mens M., « Does Deve­lop­ment Reduce Migra­tion ? », CGDEV, Wor­king Paper, n°359, mars 2014.

Antoinette van Haute


Auteur

chargée de recherche au CNCD-11.11.11