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Les promesses oubliées de la flexicurité

Numéro 1 Janvier 2012 par Bernard Conter

janvier 2012

Les débats sur les poli­tiques publiques s’appuient sou­vent sur des notions mobi­li­sa­trices simples dans leur énon­cé et sus­cep­tibles de don­ner sens aux réformes. Il suf­fit de tour­ner les pages récentes de l’histoire de nos poli­tiques sociales pour s’en convaincre. Les « concepts révo­lu­tion­naires » qui ont struc­tu­ré — ou bri­dé — les réflexions col­lec­tives dans nos pays ne manquent pas. L’État […]

Les débats sur les poli­tiques publiques s’appuient sou­vent sur des notions mobi­li­sa­trices simples dans leur énon­cé et sus­cep­tibles de don­ner sens aux réformes. Il suf­fit de tour­ner les pages récentes de l’histoire de nos poli­tiques sociales pour s’en convaincre. Les « concepts révo­lu­tion­naires » qui ont struc­tu­ré — ou bri­dé — les réflexions col­lec­tives dans nos pays ne manquent pas. L’État et les admi­nis­tra­tions ont ain­si évo­lué au tem­po de la moder­ni­sa­tion, de la décen­tra­li­sa­tion, de la décon­cen­tra­tion, de la sim­pli­fi­ca­tion, du nou­veau mana­ge­ment. La pro­tec­tion sociale s’est parée des ver­tus de l’activation, de l’État social actif. Les diverses poli­tiques ont cou­ru après la contrac­tua­li­sa­tion, l’individualisation, l’employabilité, l’adaptabilité, la for­ma­tion tout au long de la vie, la socié­té de la connais­sance. Ces notions ont connu des for­tunes diverses. Elles ont tan­tôt agi­té les experts et les acteurs, et induit des chan­ge­ments impor­tants, tan­tôt som­bré dans un oubli profond.

Voi­ci cinq ans — c’était avant l’apparition de la crise finan­cière — une nou­velle approche de la sécu­ri­té sociale, du droit du tra­vail et des poli­tiques de l’emploi nous pro­met­tait un ave­nir radieux : la flexi­cu­ri­té1. Celle-ci allait nous per­mettre de créer plus d’emplois, de meilleure qua­li­té, et per­mettre aux entre­prises d’être plus com­pé­ti­tives et adap­tables dans un mar­ché glo­ba­li­sé. La recette ? Com­bi­ner, de façon négo­ciée et équi­li­brée, les besoins de flexi­bi­li­té des entre­prises et les besoins de sécu­ri­té des travailleurs.

Cette flexi­cu­ri­té pos­sé­dait tous les attri­buts sus­cep­tibles de convaincre jusqu’aux plus scep­tiques : ses théo­ries, ses modèles, des experts, des pro­phètes. Une his­toire magnifique.

Il y avait d’abord ces suc­cess sto­ries que les spé­cia­listes de la socia­li­sa­tion poli­tique appellent « struc­tures de plau­si­bi­li­té » : l’extraordinaire suc­cès des modèles néer­lan­dais et danois. Au sor­tir de la réces­sion de 2001, la plu­part des pays euro­péens ne pou­vaient se réjouir d’une crois­sance trop faible et de créa­tions d’emplois trop peu nom­breuses. Les deux pays pré­ci­tés avaient pour­tant, depuis le milieu des années nonante, réus­si l’exploit de dimi­nuer signi­fi­ca­ti­ve­ment leur taux de chô­mage et de doper leur taux d’emploi. Aux Pays-Bas, la loi accor­dait quelques pro­tec­tions aux contrats les plus pré­caires et le temps par­tiel s’imposait en norme de l’emploi. Au Dane­mark, la sou­plesse du droit du tra­vail était com­pen­sée par une forte pro­tec­tion sociale (d’importantes allo­ca­tions de chô­mage) et d’ambitieuses poli­tiques actives (un accom­pa­gne­ment rapide et effi­cace des deman­deurs d’emploi et la créa­tion d’emplois publics).

Bien sûr, les récits de ces suc­cès, lar­ge­ment relayés par les ins­ti­tu­tions inter­na­tio­nales, ont pris une forme net­te­ment sim­pli­fiée. Quand on pré­sen­tait la réus­site du Dane­mark, on évo­quait peu les syn­di­cats puis­sants, la fis­ca­li­té éle­vée ou la faible ten­sion sala­riale ! Pas plus que l’on ne fai­sait allu­sion à la sor­tie vers l’inactivité ou l’invalidité des sala­riés les moins employables dans ces pays. Qui pou­vait croire alors que ces para­dis étaient aus­si peu­plés de quelques ser­pents2 ? Peu de monde, mais là n’était pas l’essentiel. Les poli­tiques euro­péens étaient à la recherche d’un idéal mobi­li­sa­teur et la flexi­cu­ri­té était oppor­tune à cet égard.

Consensus apparent mais fragile

Selon ses pro­mo­teurs, l’équilibre entre flexi­bi­li­té et sécu­ri­té se concré­tise dans quatre com­po­santes : des « dis­po­si­tions contrac­tuelles souples et sûres » dans le droit du tra­vail, des « poli­tiques actives de l’emploi effi­caces », des « stra­té­gies de for­ma­tion tout au long de la vie » et des « sys­tèmes de sécu­ri­té sociale modernes3 ».

Ces orien­ta­tions, déjà pré­sentes dans la Stra­té­gie euro­péenne pour l’emploi, ont sus­ci­té un accueil tan­tôt posi­tif, tan­tôt dubi­ta­tif des acteurs euro­péens. Comme à l’auberge espa­gnole, cha­cun appor­tait à la flexi­cu­ri­té le conte­nu qui avait ses pré­fé­rences. Ain­si, la Confé­dé­ra­tion euro­péenne des syn­di­cats (CES) voyait dans la flexi­cu­ri­té la confir­ma­tion que la flexi­bi­li­té du tra­vail déve­lop­pée sans modé­ra­tion depuis vingt ans devait être com­pen­sée par plus de sécu­ri­té des emplois, alors que les patrons euro­péens se réjouis­saient de voir dans la flexi­bi­li­té un moyen d’accroitre la com­pé­ti­ti­vi­té des entre­prises. Les États, pour la plu­part, trou­vaient dans la flexi­cu­ri­té la confir­ma­tion du bien-fon­dé de leurs poli­tiques natio­nales. Cer­tains acteurs, au sein des­quels les repré­sen­tants belges n’étaient pas les moins actifs, ten­taient d’orienter les défi­ni­tions de la flexi­cu­ri­té dans un sens plus social, en insis­tant par exemple sur l’importance de la pro­tec­tion sociale4.

Le brouillard se dissipe

Des inter­pré­ta­tions trop diver­gentes ne per­mettent tou­te­fois pas de sou­te­nir des réformes. La Com­mis­sion a dès lors pris diverses ini­tia­tives pour pré­ci­ser le conte­nu de la flexi­cu­ri­té. On a ain­si pu entendre le com­mis­saire euro­péen à l’Emploi s’exprimer en para­bole, expli­quant que lorsqu’un bateau coule, l’essentiel n’est pas de sau­ver le bateau, mais bien les pas­sa­gers. Les plus pers­pi­caces de ses dis­ciples com­prirent vite que le bateau sym­bo­li­sait l’entreprise ou l’emploi, alors qu’aux pas­sa­gers, il conve­nait d’offrir des gilets de sau­ve­tage sous la forme de recy­clages, de bilans de com­pé­tences, d’aide à la for­mu­la­tion d’un pro­jet pro­fes­sion­nel, de for­ma­tion ou de vali­da­tion des compétences.

Des écrits plus savants vien­dront confir­mer cette vision. La Com­mis­sion lan­ce­ra ain­si, sans consul­ter préa­la­ble­ment les inter­lo­cu­teurs sociaux, un Livre vert sur la moder­ni­sa­tion du droit du tra­vail et met­tra sur pied un groupe d’experts char­gés d’identifier des prin­cipes com­muns de flexicurité.

Dans ces docu­ments, la pré­fé­rence pour la flexi­bi­li­té externe, c’est-à-dire la faci­li­té de licen­cier, est clai­re­ment expri­mée. Mais sur­tout, la notion de « sécu­ri­té » prend un sens nou­veau. Il ne s’agit plus d’une pro­tec­tion col­lec­tive, par le droit, contre le licen­cie­ment, mais de l’offre de ser­vices indi­vi­dua­li­sés per­met­tant d’augmenter les chances de mobi­li­té vers un nou­vel emploi. C’est ce que l’on appelle « sécu­ri­ser les tran­si­tions pro­fes­sion­nelles ». L’emploi à vie, dit la Com­mis­sion, appar­tient au pas­sé. Il faut apprendre à vivre avec les chan­ge­ments d’emploi et à les gérer.

Une notion au purgatoire

Le brouillard ain­si dis­si­pé, des voix cri­tiques se sont fait entendre. La CES a reje­té le Livre vert. Au sein du groupe d’experts, la repré­sen­tante syn­di­cale a fait part de son malaise et n’a pas signé le rap­port final5. Les États n’ont pas été en reste et ont jugé trop pres­crip­tifs, au point de les reje­ter, les « par­cours de flexi­cu­ri­té » iden­ti­fiés par la Com­mis­sion et ses experts. Le Par­le­ment euro­péen a émis un rap­port consen­suel, mais pas exempt de cri­tiques. Il a notam­ment insis­té sur la néces­si­té de garan­tir des emplois stables aux tra­vailleurs les plus fra­giles. C’est-à-dire l’exact contraire du pres­crit de la flexicurité.

Bref, à chaque ten­ta­tive d’imposer sa concep­tion de la flexi­cu­ri­té, la Com­mis­sion a tré­bu­ché sur les marches glis­santes de la défi­ni­tion de cette notion. Une com­mu­ni­ca­tion sur la relance de la flexi­cu­ri­té dans le cadre de la stra­té­gie EU 2020 était atten­due pour le début de l’année 2011. Elle semble oubliée.

La descente aux enfers

Enfin arri­va la crise finan­cière et ses consé­quences sur l’emploi et le chô­mage. Dans cer­tains pays, telle la Bel­gique, les « vieilles recettes » de la pro­tec­tion de l’emploi (asso­ciées à des poli­tiques de cré­dit temps, de chô­mage éco­no­mique et de pré­pen­sion) ont limi­té les effets de la réces­sion éco­no­mique. À l’opposé, les pays qui avaient récem­ment « assou­pli » leur droit du tra­vail ont vu leur taux de chô­mage mon­ter en flèche. Au Dane­mark, le chô­mage a atteint de tels pla­fonds que le gou­ver­ne­ment a choi­si de réduire de moi­tié la durée maxi­male d’indemnisation.

Mis sous pres­sion par la Com­mis­sion qui leur impose de réduire les défi­cits et par les citoyens mécon­tents de sup­por­ter les consé­quences de la crise, les gou­ver­ne­ments peuvent dif­fi­ci­le­ment aujourd’hui pro­po­ser à leurs opi­nions d’échanger plus de flexi­bi­li­té contre des poli­tiques visant à aug­men­ter l’employabilité des per­sonnes licen­ciées. La flexi­cu­ri­té a per­du ses lettres de noblesse.

Mais les défen­seurs de la flexi­cu­ri­té n’ont pas encore tota­le­ment bais­sé les bras. Ils argu­mentent que la flexi­cu­ri­té n’a pas pour objec­tif de pro­té­ger contre les retour­ne­ments conjonc­tu­rels, mais reste une poli­tique adé­quate en période de crois­sance. La flexi­cu­ri­té ne serait donc qu’un para­pluie pour beau temps, que l’on ten­te­ra de nous revendre quand la tem­pête de la crise sera passée ?

  1. B. Conter, « Ori­gines et impacts de la flexi­cu­ri­té », Cour­rier heb­do­ma­daire, Crisp, n° 2095 – 2096, 2011.
  2. Cer­tains cher­cheurs ont atti­ré l’attention sur la cohé­sion socié­tale glo­bale du Dane­mark et sur la limite à la trans­fé­ra­bi­li­té des modèles natio­naux. Voir par exemple P. K. Mad­sen, « Le modèle danois de la flexi­cu­ri­té : un para­dis non sans quelques ser­pents », dans H. Sar­fa­ti, G. Bono­li (éd.), Muta­tions du mar­ché du tra­vail et pro­tec­tion sociale dans une pers­pec­tive inter­na­tio­nale. Voies paral­lèles ou conver­gentes ?, Peter Lang, 2002, p. 313 – 341.
  3. Com­mis­sion euro­péenne, 2007, Com­mu­ni­ca­tion de la Com­mis­sion. Vers des prin­cipes com­muns de flexi­cu­ri­té : des emplois plus nom­breux et de meilleure qua­li­té en com­bi­nant flexi­bi­li­té et sécu­ri­té, COM (2007) 359 final.
  4. B. Conter, « La flexi­cu­ri­té en chiffres et en débat », Cour­rier heb­do­ma­daire, Crisp, n° 2106 – 2107, 2011.
  5. Le groupe d’experts est par­ve­nu à bou­cler son rap­port grâce à une pirouette admi­nis­tra­tive : les repré­sen­tants des « par­te­naires sociaux » ont été requa­li­fiés « membres obser­va­teurs », ce qui leur a évi­té de signer le rap­port et d’engager leur organisation.

Bernard Conter


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