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Un dollar une voix ? Limites de l’internalisation des couts environnementaux

Numéro 3 Mars 2012 par Bruno Kestemont

février 2012

L’in­ter­na­li­sa­tion des couts envi­ron­ne­men­taux via des outils éco­no­miques (éco­taxes, sub­sides) jouit d’une grande faveur auprès des déci­deurs poli­tiques occi­den­taux. Ce concept à la mode per­met de limi­ter le recours à la contrainte règle­men­taire. Cepen­dant, ces outils ne semblent pas repo­ser sur une base théo­rique cohé­rente. Ils sont pra­ti­que­ment impos­sibles à mettre en œuvre en rai­son de l’ab­sence de méthode de mesure satis­fai­sante. Ils posent sur­tout divers pro­blèmes éthiques en pos­sible contra­dic­tion avec la notion de déve­lop­pe­ment durable qui repose sur l’é­qui­té et la res­pon­sa­bi­li­té civique. Leur effi­ca­ci­té struc­tu­relle (glo­bale et sur le long terme) doit en outre être démontrée.

Le terme « exter­na­li­té » désigne à l’origine tout impact d’une déci­sion éco­no­mique mar­chande sur d’autres sphères « sans valeur mar­chande », par exemple, la qua­li­té de l’air. Ce sont des impacts exté­rieurs à l’échange mar­chand, car « d’une nature telle qu’un paie­ment ne puisse être impo­sé à ceux qui en béné­fi­cient ni une com­pen­sa­tion pré­le­vée au pro­fit de ceux qui en souffrent » (Pigou, 1920). L’internalisation consiste à créer un mar­ché arti­fi­ciel pour ces impacts, en les taxant ou en créant des droits d’usage ou de pol­lu­tion échan­geables de style cer­ti­fi­cats verts.

« L’internalisation des couts envi­ron­ne­men­taux et les ins­tru­ments d’action fon­dés sur les lois du mar­ché consti­tuent les meilleurs moyens d’atteindre les objec­tifs envi­ron­ne­men­taux. Elle contri­bue à la véri­té des prix » (CE, 2000).

Cette affir­ma­tion tient le haut du pavé poli­tique jusque dans les grandes orga­ni­sa­tions inter­na­tio­nales (NU, OCDE, UE). Elle s’est concré­ti­sée dans l’Encadrement com­mu­nau­taire des aides d’État pour la pro­tec­tion de l’environnement (2001/C 37/03) qui balise les aides d’État dans le res­pect du mar­ché com­mun. Elle jouit d’un large consen­sus chez les experts. Elle s’est notam­ment illus­trée dans l’imaginaire col­lec­tif par l’apparition des primes et des déduc­tions fis­cales pour des inves­tis­se­ments éco­no­mi­seurs d’énergie. Leur effet visible est, par exemple, l’apparition de pan­neaux pho­to­vol­taïques sur les toits et de voi­tures « propres » dans les rues.

Pour­tant, l’internalisation des exter­na­li­tés se heurte à des pro­blèmes théo­riques et éthiques, à un pro­blème de mesure et à la fai­blesse des résultats.

Problème théorique

1

Il y a cinq contra­dic­tions théo­riques dans l’affirmation mise en exergue.

Pre­miè­re­ment, les « lois du mar­ché » ne pou­vant par défi­ni­tion pas s’appliquer à ses exter­na­li­tés, elles ne peuvent pas « fon­der » leur inter­na­li­sa­tion. Bien au contraire, une poli­tique néo­li­bé­rale qui veut tirer pro­fit des « lois du mar­ché » devrait réduire l’intervention de l’État par la pri­va­ti­sa­tion, les réduc­tions d’impôt et l’élimination des sub­sides2. On se trouve face à une contra­dic­tion théo­rique interne que vont cri­ti­quer, à juste titre, les éco­no­mistes les plus orthodoxes.

Deuxiè­me­ment, une poli­tique « fon­dée sur les lois du mar­ché » sup­pose que le mar­ché fonc­tionne sur lui-même de manière opti­male en res­pect de toutes ses hypo­thèses (le prix reflète l’utilité, l’homme est ration­nel, etc.). Dans ces condi­tions de « mar­ché par­fait », l’optimum social et envi­ron­ne­men­tal est atteint auto­ma­ti­que­ment. Or aucune hypo­thèse de la théo­rie néo­clas­sique n’est véri­fiée dans la réa­li­té humaine ou maté­rielle (Kes­te­mont, 2011b). Le modèle néo­clas­sique ne s’applique, de l’avis même de ses fon­da­teurs, qu’à un monde fic­tif. Peut-on ima­gi­ner une « véri­té des prix » dans un monde fictif ?

Troi­siè­me­ment, les outils éco­no­miques ne sont pas per­ti­nents pour les pol­lu­tions décou­lant d’activités se dérou­lant en dehors du mar­ché libre, telles que les ser­vices publics, les guerres et conflits, les ser­vices et cala­mi­tés natu­relles, la dégra­da­tion et l’obsolescence des infra­struc­tures, le tra­vail domes­tique, les loi­sirs auto­nomes, le tra­vail béné­vole, le tra­vail au noir et les acti­vi­tés illé­gales. Ces acti­vi­tés « hors mar­ché » repré­sentent de loin la plus grande par­tie de la pro­duc­tion de biens et ser­vices avec leur coro­laire d’impacts sur l’environnement (Kes­te­mont, 2011a).

Qua­triè­me­ment, l’efficacité des taxes est inver­se­ment pro­por­tion­nelle au pou­voir d’achat car elles touchent cha­cun (pour une même uni­té de consom­ma­tion) indé­pen­dam­ment de son reve­nu. Pro­por­tion­nel­le­ment, leur impact sera moindre sur le bud­get des ménages à haut reve­nu, ceux-là même qui pol­luent sou­vent le plus (Wal­len­born et Doz­zi, 2007). Les outils éco­no­miques peuvent en fait être effi­caces sur les popu­la­tions les plus pauvres et pour des pro­duits sub­sti­tuables de faible néces­si­té, là où l’élasticité des prix est la plus forte.

Cin­quiè­me­ment, les outils éco­no­miques étant spé­ci­fiques, ils risquent de cou­ter plus cher à mettre en œuvre que, par exemple, une simple taxa­tion pro­gres­sive des reve­nus ou une norme légale : il faut iden­ti­fier les impacts un à un, pré­voir des outils éco­no­miques adap­tés à chaque cas par­ti­cu­lier (déchets, CO2, etc.), tout mesu­rer, déter­mi­ner autant de contraintes éco­no­miques, voire pro­duire de la mon­naie vir­tuelle (par exemple des cer­ti­fi­cats verts) et orga­ni­ser des mar­chés par­fois étroits.

On l’aura com­pris, l’internalisation règle­men­taire des couts sociaux ne s’accommode pas sans ambigüi­té de la vision domi­nante (néo­clas­sique) de l’économie. Il faut au mini­mum faire appel à un modèle3 capable de conce­voir l’intervention plus ou moins mas­sive de l’État dans l’économie. Le mon­tant des taxes et sub­sides y est alors au mieux construit socia­le­ment, après mure déli­bé­ra­tion démo­cra­tique, et sans inter­ven­tion libre du mar­ché ou d’études du « consen­te­ment à payer ». Dans le monde réel, dif­fé­rents moyens (pas seule­ment les taxes et sub­sides) peuvent s’avérer plus effi­cients pour (en)cadrer un mar­ché assu­mé impar­fait. De plus, une poli­tique faite de conscien­ti­sa­tion, d’autorisations, d’interdictions, de normes volon­taires ou règle­men­taires et d’interventions directes de l’État semble néces­saire pour tou­cher les acti­vi­tés hors marché.

Problème éthique

L’internalisation des couts pose des dif­fi­cul­tés éthiques qui risquent de mettre à mal leur accep­ta­bi­li­té, voire leur effi­ca­ci­té. J’en relève deux.

Pre­miè­re­ment, peut-on froi­de­ment décré­ter la dis­pa­ri­tion « auto­ma­tique » d’une espèce, ou d’un être humain vic­time de pro­blèmes envi­ron­ne­men­taux sous pré­texte que le cout de sa dis­pa­ri­tion est pris en compte dans les prix ? Le carac­tère éthique de ce choix peut s’illustrer par l’exemple de la valeur de la vie humaine. La valeur de la vie humaine inter­vient dans l’internalisation des couts de pol­lu­tion, au même titre que la dégra­da­tion des bâti­ments et les atteintes à l’environnement.

L’estimation moné­taire de la vie humaine est glo­ba­le­ment pro­por­tion­nelle au reve­nu par habi­tant, ce qui ne manque pas de poser en soi un pro­blème éthique majeur (Dreze, 1999). Le pro­gramme ExternE retient pour l’Europe une « valeur sta­tis­tique » de 3.100.000 euros par vie humaine, mais tend à consi­dé­rer plu­tôt les années de vie per­dues par rap­port à l’espérance de vie (Fie­rens et al., 1998), au taux de 98.000 euros par année de vie per­due. La valeur offi­cielle de la vie humaine dans les dif­fé­rents pays euro­péens varie de 1 à 10. Dans un cadre amé­ri­cain, on trouve dans la lit­té­ra­ture des valeurs com­prises entre 83.000 et 300.000.000 dol­lars de 1990 (Dreze, 2003).

Au Séné­gal, le dédom­ma­ge­ment des familles des vic­times du nau­frage du Joo­la par le gou­ver­ne­ment séné­ga­lais, début des années 2000, se serait éle­vé à l’équivalent de 15.000 euros. Que vau­drait la vie d’un Bochi­man autar­cique du Kala­ha­ri, vivant en marge de l’économie mar­chande et de reve­nu moné­taire nul ? Serait-elle égale à zéro par défi­ni­tion ? Si l’on se base sur l’espérance de vie, la vie d’un nou­veau-né vaut-elle plus que celle d’un enfant de dix ans ? La vie d’un vieillard au seuil d’une mort natu­relle aurait-elle éga­le­ment une valeur nulle ? Cer­tains déduisent d’enquêtes sur le consen­te­ment à payer que sau­ver un jeune de vingt ans équi­vau­drait à sau­ver sept ainés de soixante ans. Bill Gates aurait-il la valeur de son reve­nu ? Que vaut la vie d’un condam­né à mort amé­ri­cain quand on sait que la socié­té est prête à payer pour l’exécuter : a‑t-elle une valeur néga­tive ? Un sol­dat ira­kien pen­dant la guerre du Golfe vaut-il, en néga­tif, le prix que les États-Unis ont dû dépen­ser pour le tuer ? ou en posi­tif le prix que l’Irak a dépen­sé pour le défendre ? Une nou­velle nais­sance aurait-elle une valeur néga­tive dans un pays confron­té à la crois­sance démo­gra­phique et posi­tive dans un pays confron­té au pro­blème de vieillissement ?

L’exemple de la vie humaine fait res­sor­tir de manière contras­tée le pro­blème qui peut se poser pour la valeur d’une espèce comme le blé ou le pan­da ver­sus le virus de la grippe. Une espèce plus direc­te­ment utile (pour qui?) vaut-elle plus qu’une espèce sup­po­sée nui­sible ? Les études sur le consen­te­ment à payer donnent des valeurs très dif­fé­rentes sui­vant les hypo­thèses de départ ou sui­vant que l’espèce inté­resse des per­sonnes à faible ou à fort pou­voir d’achat. Quel mon­tant une poi­gnée de chas­seurs-cueilleurs sans reve­nu seraient-ils « prêts à payer » pour pré­ser­ver leur ter­ri­toire de chasse ?

Le deuxième pro­blème éthique vient de la répar­ti­tion des droits. Pre­nons le cas de patri­moines et ser­vices encore consi­dé­rés cultu­rel­le­ment ou juri­di­que­ment comme inalié­nables (droit de l’homme, réserves natu­relles exclu­sives, océans, Antarc­tique, droit à une vie décente, droit à un envi­ron­ne­ment sain…). Lors de l’instauration du ser­vice mili­taire obli­ga­toire après la Révo­lu­tion fran­çaise, un riche pou­vait payer un sup­pléant pour faire le ser­vice mili­taire à sa place. Aujourd’hui, l’internalisation des couts a pour effet de mettre en vente au plus offrant un cer­tain droit de pol­lu­tion. Les riches peuvent en pra­tique « ache­ter » du droit de pol­lu­tion à des plus pauvres qui, en com­pen­sa­tion, se privent de cer­tains droits d’usage du bien commun.

Les outils éco­no­miques sont sou­vent per­çus comme socia­le­ment injustes. De ce fait, ils peuvent saper la part de moti­va­tion civique. On a en effet obser­vé empi­ri­que­ment que la moti­va­tion civique s’ajustait aux outils poli­tiques mis en œuvre. Le don de sang dimi­nue si l’on offre la pos­si­bi­li­té d’achat de sang, l’interdiction de fumer tend à chan­ger la per­cep­tion morale de l’acte de fumer dans un lieu public, les gens aisés et conscien­ti­sés trie­raient peut-être moins leurs déchets s’ils étaient payés pour le faire…

Problème de mesure

La lit­té­ra­ture montre de nom­breux exemples de l’impossibilité de trou­ver une valeur fiable des couts ou des béné­fices envi­ron­ne­men­taux qui dépendent du contexte spa­tio­tem­po­rel. Par exemple, l’utilité des insectes pol­li­ni­sa­teurs dépend de la culture en place, de la conjonc­ture cli­ma­tique et de la dyna­mique de popu­la­tion de diverses espèces. Les ser­vices four­nis par les éco­sys­tèmes ont une dyna­mique com­plexe : ils ne s’additionnent pas, mais agissent sou­vent en syner­gie, en paral­lèle ou en concur­rence ce qui crée des doubles comptes, des omis­sions, des sur- ou sous-éva­lua­tions. La valeur de la vie humaine a elle-même une grande influence sur les résul­tats des esti­ma­tions des couts sociaux des atteintes à l’environnement.

La moné­ta­ri­sa­tion des couts envi­ron­ne­men­taux pro­pre­ment dits n’est pas plus aisée, en par­ti­cu­lier pour ce qui concerne les domaines rele­vant du futur, ou plus géné­ra­le­ment de l’incertitude et de l’irréversibilité : effet de serre, risque nucléaire, biodiversité.

Le paie­ment de ser­vices natu­rels pose lui aus­si des pro­blèmes pra­tiques, théo­riques et éthiques.

Il est en pra­tique impos­sible de pri­va­ti­ser cer­tains biens com­muns (air, bio­di­ver­si­té, rayon­ne­ment solaire) et la com­plexi­té des inter­ac­tions éco­sys­té­miques ne per­met pas de savoir à quel niveau il fau­drait appli­quer les taxes et sub­sides. Le four­nis­seur n’est pas une per­sonne (par exemple le pro­prié­taire), mais la nature hors du champ du mar­ché. Le deman­deur est sou­vent le même que le pro­prié­taire (l’État). On crée de la valeur ex nihi­lo sans tra­vail incor­po­ré ni inves­tis­se­ment. La théo­rie ne dit pas quels inter­lo­cu­teurs peuvent négo­cier un prix dans ces conditions

Les exter­na­li­tés sociales ne sont pas nulles, et le pro­prié­taire pri­vé qui aurait obte­nu la ges­tion du bien rece­vrait ensuite une « rente d’oisiveté » en plus du fait de béné­fi­cier d’une inéga­li­té d’accès aux res­sources com­munes. La juris­pru­dence concer­nant les dédom­ma­ge­ments de couts sociaux externes (par exemple, le dédom­ma­ge­ment d’une pol­lu­tion ayant pro­vo­qué la baisse d’un ren­de­ment agri­cole) montre des dif­fi­cul­tés éthiques liées aux droits de pro­prié­té : les dédom­ma­ge­ments vont dif­fé­rer sui­vant que le pro­prié­taire est l’industriel, un culti­va­teur ou un éle­veur, et sui­vant la per­cep­tion de l’intentionnalité sup­po­sée de l’acte de pol­luer, déli­bé­rée ou non.

Il n’est pas pos­sible actuel­le­ment de mesu­rer le capi­tal humain ou social. Le pro­blème de mesure ne découle pas uni­que­ment de l’utilisation de l’unité moné­taire et des défi­ni­tions (uti­li­ta­ristes ou non) de la valeur qui y sont asso­ciées. Le pas­sage à une autre uni­té que l’unité moné­taire a déjà été pro­po­sé. Cela sou­lève d’autres pro­blèmes pra­tiques de mesure et théo­riques que je n’approfondirai pas ici (voir Kes­te­mont, 2010). Par exemple, il serait dif­fi­cile de don­ner une valeur d’énergie utile (exer­gie) ou d’hectares glo­baux aux ser­vices sociaux. Ces uni­tés alter­na­tives s’appliqueront par contre uti­le­ment à des domaines du déve­lop­pe­ment durable (par exemple, la frac­tion des res­sources natu­relles) que le prix du mar­ché est inca­pable d’appréhender. D’autres uni­tés de mesure apportent d’autres points de vue. Le rôle de ces dif­fé­rents points de vue est selon moi d’identifier des fac­teurs limi­tants du déve­lop­pe­ment durable. Inter­na­li­ser tous ces couts dans une uni­té unique revient à effa­cer l’essentiel — les limites envi­ron­ne­men­tales, éco­no­miques, éthiques, sociales, etc. — pour ne rete­nir qu’une fade moyenne somme toute assez acces­soire. Plus fon­da­men­ta­le­ment, le choix d’une uni­té unique sup­pose que dif­fé­rentes dimen­sions peuvent se sub­sti­tuer les unes aux autres dans une seule dimen­sion, ce qui néces­site une norme de cor­res­pon­dance et de pon­dé­ra­tion impos­sible à déter­mi­ner objec­ti­ve­ment : quelle est l’importance de la socié­té, de l’économie et de l’environnement (Zac­caï, Goor et Kes­te­mont, 2003), et au sein de celui-ci, quelle est l’importance de l’air, de l’eau ou du sol ?

Une efficacité qui reste à démontrer

L’efficacité des « outils éco­no­miques » sur le com­por­te­ment de ceux qui pol­luent le plus reste à démon­trer. Les taxes et accises très éle­vées sur les car­bu­rants (45% pour le dié­sel et 55% pour l’essence4) n’ont pas empê­ché l’explosion des voi­tures indi­vi­duelles tout ter­rain très éner­gi­vores en Bel­gique (dou­ble­ment tous les cinq ans), ni la pour­suite de l’augmentation (1% par an) du total des kilo­mètres par­cou­rus en voi­ture indi­vi­duelle. La consom­ma­tion de car­bu­rant est en effet peu sen­sible à la varia­tion des prix dans les pays déve­lop­pés. Sans l’introduction de nou­veaux stan­dards d’émissions pour les auto­mo­biles en Europe, il n’y aurait pas eu d’amélioration sen­sible de l’efficacité éner­gé­tique des véhi­cules, et une aug­men­ta­tion sup­plé­men­taire de 50% des taxes serait néces­saire pour atteindre des objec­tifs plus éle­vés sans nou­velle norme (Cle­rides et Zacha­ria­dis, 2008).

Je remer­cie Géral­dine Thi­ry pour sa relec­ture cri­tique d’une pre­mière ver­sion de ce texte.

  1. Le lec­teur aller­gique aux théo­ries peut direc­te­ment pas­ser au cha­pitre sui­vant sans encombre.
  2. Les mêmes orga­ni­sa­tions pro­posent par ailleurs, en confor­mi­té avec la théo­rie néo­clas­sique, d’éliminer les sub­sides « per­vers » pour l’environnement, comme les sub­sides agri­coles ou à la consom­ma­tion éner­gé­tique mini­male. Le texte euro­péen cité pré­voit logi­que­ment des excep­tions pour ces autres types d’aides.
  3. Qu’il soit d’inspiration key­né­sienne, mar­xiste, ins­ti­tu­tion­na­liste, « mixte », etc.
  4. www.petrolfed.be/french/chiffres/decomposition.htm

Bruno Kestemont


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