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Territoires et citoyenneté active

Numéro 05/6 Mai-Juin 2012 par Bernard Van Asbrouck

juin 2012

La construc­tion pro­gres­sive de l’É­tat social actif pose un enjeu de plus en plus vif à nos socié­tés déve­lop­pées. La pos­si­bi­li­té effec­tive du citoyen à être acteur de la cité est une condi­tion de la réus­site démo­cra­tique de l’É­tat social actif. C’est au cœur des ter­ri­toires que cet enjeu se vit au quo­ti­dien, c’est là aus­si que se pose la ques­tion du capi­tal orga­ni­sa­tion­nel per­met­tant au citoyen d’être citoyen dans la cité.

Dossier

De plus en plus, le poli­tique fait appel au rôle d’acteur du citoyen. Une ratio­na­li­té a chan­gé : de pro­tec­teur, l’État se fait mobi­li­sa­teur. Nous quit­tons donc l’État pro­vi­dence dont la carac­té­ris­tique pre­mière est de prendre en charge col­lec­ti­ve­ment le risque indi­vi­duel via un sys­tème de redis­tri­bu­tion. Les sys­tèmes de l’État pro­vi­dence se foca­lisent sur la situa­tion sociale d’un indi­vi­du qui enclenche s’il est néces­saire les méca­nismes de solidarité.

À cet État suc­cède pro­gres­si­ve­ment l’État social actif dont la carac­té­ris­tique est de mobi­li­ser l’individu sur le risque col­lec­tif. Cet État enclenche les méca­nismes de soli­da­ri­té sous condi­tion de contre­par­tie de l’individu. Le com­por­te­ment, l’action menée par l’individu, sup­plante pro­gres­si­ve­ment comme réfé­rence d’octroi la situa­tion sociale vécue.

On peut ain­si voir des CPAS refu­ser l’aide sociale à un chô­meur exclu des allo­ca­tions à cause de cette exclu­sion, signe d’un com­por­te­ment inadéquat.

C’est dans le champ de l’emploi et de l’aide sociale que cette trans­for­ma­tion des ratio­na­li­tés poli­tiques est la plus avan­cée et conflictuelle.

Une question de démocratie

Mais tous les domaines du vivre ensemble sont concer­nés par cette muta­tion, l’enseignement, les soins de san­té, la for­ma­tion, etc. Une ques­tion peu abor­dée concerne les condi­tions de réus­site de l’État social actif et les risques que cette nou­velle forme de régu­la­tion sociale fait cou­rir à la socié­té. En effet, la ques­tion de l’État social actif est celle de l’acteur, celle du « chô­meur-acteur », de « l’étudiant-acteur », du « parent-acteur », bref du citoyen-acteur.

Ain­si si on part de l’hypothèse qu’un État cherche le meilleur moyen de don­ner à l’ensemble de sa popu­la­tion la digni­té humaine qui lui échoit, en ce qui concerne l’État social actif, c’est la posi­tion d’acteur du citoyen qui devient un élé­ment clef de la réus­site du sys­tème. Il y a lieu donc d’en inter­ro­ger les conditions.

De manière sché­ma­tique, elles sont au nombre de quatre : pre­miè­re­ment la pers­pec­tive : l’acteur a besoin d’un but et/ou d’issue ; un chô­meur ne peut être acteur dans le chô­mage, mais dans la pers­pec­tive de l’emploi ; deuxiè­me­ment, la recon­nais­sance : il s’agit de rece­voir une iden­ti­té sociale qui est consti­tuée d’un sta­tut recon­nu ; ensuite, un équi­pe­ment cog­ni­tif : être acteur dans la cité demande de mai­tri­ser un ensemble de codes et de connais­sances. Il y a là un capi­tal cog­ni­tif néces­saire qui per­met au citoyen de déve­lop­per les com­pé­tences socio­re­la­tion­nelles requises et sur­tout de com­prendre les jeux dans les­quels il est impli­qué. C’est le point le plus pré­oc­cu­pant aujourd’hui, quo­ti­dien­ne­ment les tra­vailleurs sociaux sou­lignent le nombre gran­dis­sant de citoyens qui ne com­prennent plus la com­plexi­té de la cité. Et enfin, un équi­pe­ment orga­ni­sa­tion­nel : il s’agit de ce que l’État met comme moyens humains et ins­ti­tu­tion­nels à dis­po­si­tion du citoyen pour être citoyen dans la cité. En effet, un acteur ne peut l’être qu’avec les moyens d’action à sa dis­po­si­tion. C’est là que la ques­tion du capi­tal orga­ni­sa­tion­nel d’un ter­ri­toire se pose ; elle se pose donc en fonc­tion d’une poli­tique géné­rale, elle ne se pose pas dans l’abstrait.

Pour les ins­ti­tu­tions publiques, ces condi­tions posent bien des ques­tions. Une pre­mière est leur capa­ci­té struc­tu­relle à accueillir l’acteur alors que sou­vent, elles ont été conçues pour enca­drer l’administré. Leurs mis­sions, fina­li­té, tech­nique, méthode et orga­ni­sa­tion sont construites sur l’encadrement social et com­por­te­men­tal, et non sur le sou­tien de l’acteur.

Une deuxième est la capa­bi­li­té des citoyens à être acteurs avec le risque de voir, comme cela semble être le cas, un décro­chage de masse d’une popu­la­tion qui ne peut pas répondre aux attentes de l’État social actif. Ain­si la socié­té conti­nue son che­min de déve­lop­pe­ment avec ceux qui peuvent la suivre.

Une ques­tion pour l’État social actif, qui par nature aug­mente les exi­gences com­por­te­men­tales envers la popu­la­tion, émerge : y a‑t-il un seuil mini­mum de com­pé­tences sociales exi­gibles pour avoir le droit d’être citoyen dans la cité ? Posée autre­ment : l’État social actif peut-il être démo­cra­tique ? La ques­tion revient à poser les condi­tions d’une démo­cra­tie réelle de l’État social actif.

Une question de cadre de vie

Cette longue intro­duc­tion en appa­rence éloi­gnée de la ques­tion des ter­ri­toires per­met de voir que le sens d’un capi­tal orga­ni­sa­tion­nel ter­ri­to­rial est pen­sable comme un cadre de vie pour un cer­tain type de vivre ensemble. On ne pen­se­ra pas le capi­tal orga­ni­sa­tion­nel de la même manière si nous abor­dons la ques­tion en regard du sujet du roi, de l’administré de la répu­blique ou du citoyen acteur.

La citoyen­ne­té se vit au niveau local. Ce local peut être l’horizon du vivre, ou bien il peut être inté­gré dans des ensembles plus vastes qui influent les condi­tions du vivre local. C’est aujourd’hui tout l’enjeu de la glo­ba­li­sa­tion qui, via l’intégration des mar­chés, exige dans le local d’agir en fonc­tion du glo­bal, et c’est ce qui pro­duit une com­plexi­té large en termes d’information et de dyna­mique des pouvoirs.

La ques­tion du capi­tal orga­ni­sa­tion­nel se situe donc dans la dyna­mique « glo­cale » d’un ter­ri­toire. Dans les condi­tions d’aujourd’hui, les ter­ri­toires ne peuvent être pen­sés qu’ouverts et interdépendants.

Le citoyen-acteur de l’État social actif doit pou­voir mani­pu­ler cette com­plexi­té dans sa vie quo­ti­dienne et le capi­tal orga­ni­sa­tion­nel est alors l’ensemble des struc­tures humaines et phy­siques à sa dis­po­si­tion pour être acteur de sa vie dans un monde glo­ba­li­sé. Cela apporte une exi­gence nou­velle aux orga­ni­sa­tions publiques, c’est d’être elles-mêmes ins­crites dans une logique glo­cale, c’est-à-dire proches du vivant et inté­grées dans un ensemble qui dépasse les fron­tières de son ter­ri­toire et de son État.

Ces contin­gences ont un impact lourd pour les orga­ni­sa­tions publiques et para­pu­bliques qui consti­tuent un maillon essen­tiel du capi­tal orga­ni­sa­tion­nel d’un territoire.

Une question de gouvernance

L’ensemble des élé­ments jusqu’ici abor­dés per­mettent de com­prendre que la ques­tion qui émerge concerne en fait la gou­ver­nance d’un ter­ri­toire. Ce terme se réfère à l’exercice du pou­voir. Le pre­mier capi­tal orga­ni­sa­tion­nel d’un ter­ri­toire est bien l’architecture et la dyna­mique du pou­voir qui le gou­verne. Le terme gou­ver­nance, notion plu­ri­sé­man­tique et omni-com­pré­hen­sive, est l’objet de nom­breux débats, ce qui signe la mul­ti­pli­ci­té des approches d’exercice du pou­voir que les régimes démo­cra­tiques produisent.

Le poli­to­logue Pode­rick Rhodes a loca­li­sé les dif­fé­rents usages du terme qui vont de l’État mini­mal aux réseaux autoor­ga­ni­sés en pas­sant par la nou­velle ges­tion publique. Nous pour­rions syn­thé­ti­ser ses pro­pos en énon­çant que la gou­ver­nance est l’art d’harmoniser dif­fé­rents pou­voirs qui s’exercent sur un ter­ri­toire en sorte qu’ils par­ti­cipent col­lé­gia­le­ment au déve­lop­pe­ment du bien-être commun.

Un ter­ri­toire qui par­vient à assem­bler l’exercice de ses dif­fé­rents pou­voirs pour construire un pro­jet col­lé­gial ne peut y par­ve­nir qu’en déve­lop­pant un ensemble d’espace-temps orga­ni­sa­tion­nel où l’interaction créa­trice des pou­voirs est ren­due pos­sible. C’est un capi­tal orga­ni­sa­tion­nel. Mais, reve­nant à la ques­tion ini­tiale du citoyen-acteur, nous devons consi­dé­rer ce der­nier comme un pou­voir à part entière. Donc, dans l’organisation de la gou­ver­nance ter­ri­to­riale, le citoyen doit pou­voir être par­tie pre­nante et non sujet ou objet de la gouvernance.

La ques­tion du capi­tal orga­ni­sa­tion­nel d’un ter­ri­toire pose la ques­tion des relais com­mu­ni­ca­tion­nels et opé­ra­tion­nels à dis­po­si­tion du citoyen pour être acteur du pou­voir ain­si que la dyna­mique d’ensemble citoyen-pou­voir-acteur public. Com­ment har­mo­ni­ser tout cela dans d’inévitables diver­gences d’intérêts indi­vi­duels, ins­ti­tu­tion­nels et dans un contexte de concur­rence géné­ra­li­sée du sys­tème socioéconomique ?

C’est là que le concept de régie per­met d’apporter une pierre orga­ni­sa­tion­nelle à l’édifice. Mais pas n’importe quelle régie. Il s’agit de ce que je nomme une régie média­tion­nelle qui se dif­fé­ren­cie sur un point majeur avec les régies habi­tuelles qui sont des régies nor­ma­tives. Le point de dif­fé­rence clé est que la régie média­tion­nelle n’exerce pas de pou­voir, elle sou­tient les pou­voirs dans leur exer­cice pour qu’ils addi­tionnent leurs forces en place de les neutraliser.

La régie média­tion­nelle est actuel­le­ment un concept orga­ni­sa­tion­nel que l’on ren­contre dans cer­taines ong inter­na­tio­nales aux prises avec des pou­voirs de natures et de forces très dif­fé­rentes, mais qu’il s’agit de faire tra­vailler ensemble pour répondre aux besoins vitaux de popu­la­tions importantes.

Une question d’organisation

Un ter­ri­toire qui est un espace de vie en com­mun, c’est-à-dire iden­ti­fiable non pas en fonc­tion d’une fron­tière arbi­trai­re­ment posée, mais en fonc­tion d’une dyna­mique du vivant (ce que cer­tains nomment un bas­sin de vie) a donc besoin de pou­voir s’organiser pour pou­voir se gou­ver­ner et cela sans sub­sti­tuer sa gou­ver­nance à celle d’un gou­ver­ne­ment régio­nal ou natio­nal. Ce qui fait que les pou­voirs orga­ni­sés d’un ter­ri­toire com­plètent les pou­voirs plus larges ou entrent là dans les modèles orga­ni­sa­tion­nels qui ne concernent donc pas uni­que­ment un ter­ri­toire déter­mi­né, mais bien l’ensemble des struc­tures d’un État ou d’une région. Pour faire bref, l’ensemble des sys­tèmes de gou­ver­nance doivent pas­ser d’une logique linéaire exé­cu­tive à une logique réti­cu­laire média­trice pour répondre à l’enjeu démo­cra­tique de l’État social actif.

Cette muta­tion fon­da­men­tale est une tâche et un défi consi­dé­rables pour les ins­ti­tu­tions de la fonc­tion publique car elles ont été ini­tia­le­ment pen­sées et construites dans la logique linéaire exé­cu­tive. C’est pour cette rai­son que les orga­ni­sa­tions publiques et para­pu­bliques ont de grandes dif­fi­cul­tés à déve­lop­per des fonc­tions stra­té­giques et adap­ta­tives car leur logique ins­ti­tu­tion­nelle et juri­dique les situe dans un cadre d’exécutant de la stra­té­gie poli­tique et que le poli­tique a ten­dance à les sou­mettre à l’enjeu poli­tique plus que leur per­mettre de ren­con­trer l’enjeu socié­tal. C’est pour cette rai­son que la mise en œuvre de l’État social actif, poli­tique cor­recte en regard de l’intégration des mar­chés et de l’Union euro­péenne, butte sur les contin­gences de vie locale où les condi­tions de l’acteur ne sont pas rencontrées.

La force publique n’a pu anti­ci­per ces pro­blé­ma­tiques car elle n’est pas struc­tu­rée pour cela. C’est une ques­tion d’organisation du management.

Dans une logique exé­cu­tive linéaire exé­cu­tive, la struc­ture usuelle est la pyra­mide et le mana­ge­ment est construit sur une logique hié­rar­chique peu pro­pice au tra­vail collégial.

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Or une stra­té­gie d’action dans un monde com­plexe au pou­voir mul­ti­po­laire demande non plus un mana­ge­ment de l’exécution avec un contrôle de confor­mi­té exé­cu­tive (sens réduc­teur de la bonne gou­ver­nance), mais bien un mana­ge­ment de la com­plexi­té dans une logique d’imputabilité, ce qui exige d’ouvrir des zones d’autonomie stra­té­gique per­met­tant de déve­lop­per la fonc­tion adaptative.

Les struc­tures orga­ni­sa­tion­nelles d’une fonc­tion adap­ta­tive n’ont de sens que ter­ri­to­ria­li­sées car elles doivent s’incarner dans des réa­li­tés concrètes par nature imprévisibles.

On entre là dans une logique média­trice réti­cu­laire. La force publique est là consti­tuée de cel­lules inter­re­liées car interdépendantes.

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On peut voir dans les sché­mas orga­ni­sa­tion­nels que nous sommes face à des réa­li­tés pro­fon­dé­ment dif­fé­rentes en termes de pro­ces­sus d’action, de métier, de tech­nique opé­ra­toire et d’architecture organisationnelle.

Le plan Mar­shall en Région wal­lonne est une pre­mière ten­ta­tive de grande ampleur pour avan­cer vers ce type de struc­ture publique et parapublique.

Mais force est de consta­ter l’énorme iner­tie ins­ti­tu­tion­nelle à laquelle il doit faire face. Elle est liée à la ques­tion de la mai­trise des opé­ra­tions par les orga­ni­sa­tions, au défaut de confiance inter­ins­ti­tu­tion­nelle et last but least au manque d’instances régu­la­trices res­pec­tées n’exerçant par un pou­voir en plus, mais assem­blant les pou­voirs en vue de la déci­sion collégiale.

Les condi­tions d’efficacité de ces ins­tances d’une régie média­tion­nelle col­lé­giale apte à sou­te­nir les acteurs et à inté­grer les citoyens dans les pro­ces­sus déci­sion­nels sont : être ter­ri­to­ria­li­sée pour être au plus près du réel vivant ; ne pas exer­cer un pou­voir en propre, mais per­mettre aux pou­voirs de s’harmoniser dans la déci­sion1 ; ne pas être un comi­té d’avis en plus de ceux exis­tant, mais bien une ins­tance qui met de la déci­sion au monde ; dis­po­ser d’une auto­no­mie stra­té­gique dans un cadre de cohé­rence glo­bal ; être ani­mé par des pro­fes­sion­nels mai­tri­sant les méthodes et tech­niques adé­quates (mana­ge­ment de la com­plexi­té); pou­voir prendre des formes diver­si­fiées en fonc­tion des res­sources locales.

Ce capi­tal orga­ni­sa­tion­nel, dont des embryons existent en dif­fé­rents domaines et lieux de la Région wal­lonne, consti­tue alors un capi­tal de base d’un ter­ri­toire qui lui confère une force adap­ta­tive et l’aide à sou­te­nir le local, dans ses inter­ac­tions avec les enjeux glo­baux, en lui per­met­tant d’être acteur dans la glo­ba­li­sa­tion et l’intégration des marchés.

Pour une fonction publique territoriale

La fonc­tion publique s’est struc­tu­rée de manière forte dans l’Europe de l’ouest autour d’une valeur fon­da­men­tale qu’est la démo­cra­tie. Celle-ci tire tout un ensemble d’autres valeurs : la soli­da­ri­té, l’égalité, la jus­tice, la digni­té. La ques­tion des ter­ri­toires ne change pas ce cadre de valeur, mais en repose les moda­li­tés de mise en œuvre. Le besoin de trans­for­ma­tion émerge par l’intégration euro­péenne des mar­chés (glo­ba­li­sa­tion), la diver­si­fi­ca­tion et la com­plexi­fi­ca­tion des par­cours de vie ain­si que le métis­sage des populations.

La fonc­tion publique pen­sée cen­tra­li­sa­trice et nor­ma­tive doit pou­voir deve­nir adho­cra­tique et orga­ni­sa­trice. Nous devons donc pas­ser d’une orga­ni­sa­tion publique ter­ri­to­ria­li­sée, c’est-à-dire dis­tri­buée sur des ter­ri­toires dans l’application de normes glo­bales cen­tra­li­sées, à une orga­ni­sa­tion publique ter­ri­to­riale, c’est-à-dire inté­gra­tive des forces et pou­voirs en pré­sence dans les ter­ri­toires pour per­mettre la construc­tion col­lé­giale du bien-être commun.

Dans ce pro­ces­sus de trans­for­ma­tion, le citoyen doit pou­voir trou­ver les relais et sou­tiens néces­saires pour être acteur dans la cité. Le capi­tal orga­ni­sa­tion­nel d’un ter­ri­toire devient là l’élément clef d’une forme nou­velle de notre démocratie.

  1. Voir le concept d’agir com­mu­ni­ca­tion­nel de J. Habernas.

Bernard Van Asbrouck


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