Recomposition régionale à l’heure du tournant à droite et de « L’Amérique d’abord »

Un phénomène résilient et en changement constant

Le système international se distingue par un foisonnement d’organisations régionales. Ces ensembles sont politiquement structurés et ouverts à l’action publique des États, mais aussi à celle d’autres acteurs tels que les entités fédérées, les entreprises, les syndicats, les ONG ou les organisations internationales¹. Les initiatives collectives émergent souvent pour permettre aux acteurs locaux de faire converger leurs intérêts respectifs et d’accroitre leur marge d’action dans la perspective de mieux peser au niveau local et sur les affaires mondiales. Il existe une grande variété d’organisations régionales et ce phénomène touche l’ensemble des continents de la planète.

L’Amérique latine (AL) est l’un des endroits au monde le plus créatif et prolifique en matière de coopération régionale. L’intérêt latino-américain pour le phénomène est séculaire et remonte au début du XIX^e siècle qui correspond à la période des indépendances et de la création de l’État. Depuis lors, le continent a vu se succéder plusieurs vagues d’organisations régionales. Les ambitions collectives restent, à travers l’histoire, au cœur du débat politique des décideurs latino-américains. Cela dit, malgré leur pérennité, les organisations régionales sont en perpétuel changement et peuvent connaitre des avancées, des ralentissements, des retours en arrière voir de nouvelles relances. La nature des ambitions collectives change en fonction de l’évolution du contexte politique et économique interne et international, mais aussi de la concurrence que ces projets se livrent entre eux².

En comparaison avec les autres périodes, celle de l’après-guerre froide est sans aucun doute la plus faste en termes d’initiatives régionales. On peut facilement identifier une douzaine d’organisations dont les plus connues sont la Communauté andine (Can, 1996), le Marché commun du sud (Mercosur, 1991), l’Union des nations sud-américaines (Unasur, 2008), le Système d’intégration centraméricain (Sica, 1991), l’Alliance bolivarienne pour les peuples de notre Amérique (Alba, 2004) ou la Communauté d’États latino-américains et Caraïbes (Celac, 2010). L’Alliance du Pacifique (AP), instituée officiellement en 2012 par le Chili, la Colombie, le Mexique et le Pérou, et entrée en vigueur en 2015, constitue la dernière des organisations issues de l’imaginaire institutionnel particulièrement fertile du continent.

Certains de ces projets visent à promouvoir la coopération régionale à l’échelle continentale à l’instar de la Celac. Cette démarche pan-latino-américaine est pensée comme un espace de rencontre, de dialogue et de concertation sur des thématiques touchant l’ensemble des acteurs du continent ainsi que comme un moyen de soutenir les organisations sous-régionales existantes et de porter, autant que faire se peut, la voix aussi bien de l’AL que des Caraïbes à l’extérieur du continent. D’autres sont géographiquement limités et visent à systématiser la concertation politique, et si possible l’action commune, par rapport à des enjeux et des défis impliquant plus particulièrement les acteurs de l’espace en question, à l’instar du Mercosur, de la Sica ou de l’Unasur. La grande majorité de ces initiatives constitue bien plus qu’une simple zone de libre-échange et cherche, dans la mesure du possible, à développer une coopération multidimentionnelle³ qui peut être fondée sur des institutions et des stratégies communes soutenues parfois par des budgets collectifs, à se doter de clauses politiques visant à sauvegarder les régimes démocratiques ou à s’ériger en porte-drapeau des intérêts de leur région respective dans l’arène mondiale.

Lors de cette période d’après guerre froide, les accords régionaux d’AL sont parvenus à engranger un certain nombre de succès en matière de coopération et notamment dans le domaine économique, commercial, politique ou des infrastructures. Toutefois, ces quelques concrétisations et les discours officiels habituels encensant « l’intégration » ne doivent pas cacher les limites voire les fragilités dont souffrent ces organisations régionales. Il arrive, en effet, qu’elles peinent à finaliser certains de leurs objectifs, que les positions communes soient à la merci des intérêts nationaux ou que les États se sentent parfois libres de s’écarter des règles régionales du fait de l’absence d’une hiérarchie claire entre le droit communautaire et le droit interne aux États. Ces multiples difficultés alourdissent la coopération régionale et peuvent amener certains États soit à passer d’une organisation à une autre⁴, soit à s’associer avec des pays tiers pour créer un nouveau groupement régional⁵, soit à adopter une stratégie d’allégeance multiple ce qui crée des chevauchements et rend moins lisible la carte du régionalisme latino-américain⁶.

Accélération des changements et des reconfigurations régionales

Lors de ces quinze dernières années, l’AL a été confrontée à d’importants changements politiques qui n’ont eu de cesse de complexifier les relations au sein des blocs régionaux. Les forces progressistes arrivées au pouvoir à partir des années 2000 dans une majorité de pays d’Amérique centrale, andine et du Sud ont contribué à transformer la scène politique du continent. Ce tournant dit à « gauche », qui survient dans un contexte de crise socioéconomique et de la représentation politique, a eu pour effet de susciter une nouvelle légitimité pour l’État dans les affaires économiques, un intérêt renouvelé pour le marché national, un refus de la croissance sans un minimum de solidarité sociale, une nouvelle stratégie en matière de politique extérieure exaltant l’autonomie nationale et une contestation de la prééminence des grandes puissances ainsi qu’une distanciation par rapport aux politiques monétaires libérales de la décennie précédente qui avaient prévalu dans le régionalisme « ouvert »⁷.

Ces changements politiques vont contribuer à restructurer les alliances stratégiques et à reconfigurer les accords régionaux. Le continent va voir émerger des initiatives collectives dont la variable fédérative dominante ne sera plus le libéralisme économique et commercial. Ce sera, notamment, le cas de l’Alliance bolivarienne. Cet état de fait poussera certains à annoncer le passage du régionalisme ouvert à une dynamique régionale de type postlibéral⁸.

Toutefois, certains acteurs latino-américains ne se retrouvent pas dans les fondements conceptuels de ces projets et décident de s’organiser pour donner naissance à des blocs régionaux alternatifs comme en témoigne la création de l’Alliance du Pacifique. Celle-ci résulte donc de divergences politico-idéologiques qui traversent le continent entre les tenants de la « gauche continentale » et ceux qui s’en distancient, comme en témoignent les divisions au sein de la Communauté andine (Can), écartelée entre l’Alba et l’AP. Ainsi, contrairement à la Bolivie et à l’Équateur, la Colombie et le Pérou — tous membres de la Can — préconisent un modèle de développement économique libéral tourné vers la compétition mondiale. Leur administration est idéologiquement proche de celle des gouvernements du Chili et du Mexique, ce qui les amène à instituer l’AP. Ce projet collectif constitue une tentative de retour aux principes du « régionalisme ouvert » dans le sens où le projet de société de ses membres encourage leur insertion compétitive dans la mondialisation.

Tensions et rivalités entre projets idéologiquement opposés

L’AL se trouve ainsi face à une rivalité entre acteurs qui envisagent différemment le développement économique et les assises théoriques du régionalisme. Pour certains, il faut privilégier les logiques d’échanges de type trocs et de donations entre les membres des organisations régionales et le développement de projets industriels animés par des politiques protectionnistes et le principe de souveraineté économique territoriale. Alors que pour d’autres, le développement, la croissance et la prospérité socioéconomique ne peuvent passer que par la revalorisation de l’initiative privée, des politiques de libéralisation des biens, services et investissements ainsi que par l’insertion des économies nationales dans les chaines de valeur mondiales et notamment celles de l’Asie Pacifique.

Le continent se voit confronté à un bras de fer pour le façonnement de sa scène politique et de ses organisations régionales, qui s’incarne, notamment, dans l’opposition qui met aux prises les membres de l’AP et ceux tant de l’Alba que du Mercosur. Les pays fondateurs de l’AP ont dès le départ veillé à lui construire une image de building bloc « ouvert sur le monde» ; une manière de se dissocier des autres organisations. Bien que ses membres se défendent d’avoir créé l’AP « contre quelqu’un », ils insistent pour dire qu’elle « n’est pas rhétorique⁹ » et qu’elle « ne constitue pas une intégration romantique ou poétique [mais] une intégration réaliste face au monde et envers le monde¹⁰ ». Il s’agit là d’un message adressé aux membres de l’Alba et surtout à son principal instigateur, le Venezuela, qui a longtemps mobilisé ses pétrodollars pour coopter des gouvernements idéologiquement proches dans le but de freiner le rôle des États-Unis sur le continent et promouvoir un modèle de développement qui ne limite pas l’action régulatrice de l’État dans les affaires économiques.

Les membres de l’AP se sont également engagés dans un bras de fer avec ceux du Mercosur. L’objectif étant d’ériger l’AP en contrepoids au Mercosur, qui a longtemps accaparé l’attention et l’intérêt des acteurs publics et privés internationaux, et in fine de prendre sa place comme nouveau fer de lance du régionalisme en AL. L’AP a cherché à capitaliser sur la perte d’attractivité accusée par le Mercosur durant cette dernière décennie à la suite, notamment, des conflits intrablocs et aux mesures protectionnistes (tarifs douaniers, taxes, restrictions commerciales) que les membres, en particulier l’Argentine et le Brésil, se sont appliqués entre eux.

Pour attirer l’attention internationale sur l’AP, ses membres ont cherché à déployer une stratégie de communication qui vise à faire son éloge au travers de la glorification d’une série de chiffres. Cette stratégie a permis à l’Alliance de se faire connaitre comme une initiative collective qui intègre un tiers des habitants du continent (209 millions), accapare 26% de la totalité des investissements directs étrangers destinés à l’AL et représente 50% des exportations latino-américaines et 35% du PIB de la région. Ces données chiffrées sont accompagnées d’un discours qui présente l’AP comme le plus « dynamique » des blocs du continent et le « nouveau moteur de l’économie régionale ».

Crises des gauches, ascension de gouvernements de droite

Dans cette concurrence entre accords régionaux, l’AP est rapidement parvenue à susciter l’intérêt d’une cinquantaine de pays à travers le monde qui ont obtenu le statut de membre observateur de l’Alliance. Elle a également exercé un pouvoir d’attraction auprès de pays d’AL appartenant à d’autres blocs tels que la Sica, le Mercosur et même l’Alba. Alors que certains de ces pays négocient actuellement leur intégration à l’organisation (Costa Rica, Panama), d’autres deviennent membres observateurs (Argentine, Équateur, El Salvador, Guatemala, Honduras, Paraguay, Uruguay).

L’AP commence à poser un réel défi aux États latino-américains gouvernés par des forces politiques de gauche opposées aux politiques d’ouverture économique, de dérégulation, de privatisation et de compétition internationale. D’autant que la gauche continentale est aujourd’hui confrontée à l’usure du pouvoir, à des affaires de corruption et au retour des inégalités ainsi qu’à la contraction de l’économie régionale due, notamment, à la fin du supercycle de hausse des prix des matières premières (soja, minerais, hydrocarbures) et au ralentissement de la demande chinoise. Les oppositions de droite ont d’ailleurs cherché à s’organiser en évinçant dans un premier temps les gouvernements de gauche du Honduras (2009) ou du Paraguay (2012). Depuis trois ans le continent semble assister à un retour du balancier plus prononcé¹¹. Cela se manifeste soit avec l’arrivée au pouvoir de gouvernements probusiness en Argentine (2015), au Brésil (2016), au Pérou (2016) ou au Chili (2018), soit avec le glissement vers le centre droit de chefs d’État qui s’étaient initialement prononcés en faveur de l’héritage progressiste du gouvernement sortant à l’instar de Lenín Moreno en Équateur.

Le reflux des gauches modifie les rapports de force sur le continent, affecte les relations entre les acteurs et transforme la dynamique des organisations régionales comme en témoigne la fracture de l’axe Buenos Aires-Caracas-Brasilia, le gel de l’intégration de la Bolivie au sein du Mercosur, l’isolement croissant des membres de l’Alba et plus particulièrement du Venezuela, longtemps perçu comme l’un des porte-drapeaux de la gauche continentale. Le gouvernement vénézuélien de Nicolas Maduro, accusé de dérive autoritaire, perd progressivement ses alliés et pas des moindres puisque son pays a été suspendu du Mercosur (2017) à l’initiative de Mauricio Macri et de Michel Temer respectivement présidents argentin et brésilien de centre droit. Sans compter que le groupe de Lima composé de quatorze pays des Amériques¹² a manœuvré pour exclure le Venezuela du huitième sommet des chefs d’État des Amériques qui s’est tenu dans la capitale péruvienne les 14 et 15 avril 2018.

Vers un rapprochement entre le Mercosur et l’Alliance du Pacifique

Parmi les projets portés par les gouvernements de centre droit d’Amérique du Sud, il y a la volonté de promouvoir un agenda socioéconomique de type libéral davantage basé sur l’austérité, les privatisations, l’initiative privée, la dérèglementation, l’intégration aux chaines de valeurs internationales ou la réinsertion dans la mondialisation via la participation à des méga-accords de libre-échange et surtout au travers du déploiement d’un régionalisme ouvert du type AP. Par le passé, certains membres du Mercosur regardaient avec dédain l’AP. C’était surtout le cas du Brésil de Rousseff dont les conseillers stratégiques appréciaient peu les fondements théoriques de l’AP et éprouvaient des difficultés à accepter que des propositions de coopération régionale n’émanent pas de l’initiative de Brasilia. Mais depuis le basculement du pouvoir aux mains de Temer et de Macri, les autorités brésiliennes et argentines œuvrent, avec l’appui du Paraguay et de l’Uruguay, pour que le Mercosur prenne un virage libéral peu ou prou similaire à celui de l’AP et s’en rapproche.

Plusieurs actions ont été entreprises dans ce sens et plus particulièrement par le président Macri qui a certainement été l’un des plus proactifs dans ce domaine. Dès son arrivée au pouvoir, il s’est réuni séparément avec plusieurs présidents de l’AP, a rencontré la présidence pro tempore de cette organisation et participé à son sommet de chefs d’État de juin 2016. Il a également consacré l’énergie de sa présidence tournante du Mercosur à l’organisation d’un sommet ministériel entre les deux blocs régionaux. Ce sommet qui s’est tenu à Buenos Aires en avril 2017 a eu pour objet de signifier au monde que l’AL est de « retour » dans le jeu de l’économie mondialisée grâce à une convergence du Mercosur et de l’AP autour des principes du régionalisme ouvert, de la logique des chaines de valeurs mondiales et du respect des règles du système de libre-échange international.

Pour poursuivre sur cette voie et consolider le rapprochement entre les deux blocs, un groupe de haut niveau (GAN) interrégional a été mis en place. Celui-ci doit permettre aux acteurs concernés de se réunir régulièrement afin de faire avancer la feuille de route¹³ établie lors du sommet d’avril. Pour ce faire, les parties ont organisé à Mendoza (Argentine) en juillet 2017 un séminaire de réflexion sur « Mercosur-Alliance du Pacifique : un agenda positif pour l’intégration » réunissant des officiels et des représentants du monde des affaires appuyé par une communauté épistémique composée d’académiques experts en régionalisme commercial.

Une convergence accélérée sous l’effet Trump ?

La création de l’AP, le virage à droite dans la plupart des pays du Mercosur et le rapprochement de ces deux organisations contribuent, d’une certaine manière, à ressusciter l’esprit du projet de Zone de libre-échange des Amériques dont l’initiative (proposée au début des années 1990 par Washington, mais enterrée en 2005 dans le contexte des nationalismes économiques et des radicalismes politiques latino-américains des années 2000) visait à créer un ensemble économique et commercial de l’Alaska à la Terre de Feu fondé sur la normative régissant l’Alena.

En quelque sorte, les gouvernements latino-américains de centre droit arrivent au pouvoir à partir de 2015 dans un contexte de concurrence accélérée entre les grandes puissances commerciales (États-Unis, Union européenne et Chine) pour le remodelage de l’économie politique mondiale et dans le cadre des négociations de mégablocs commerciaux, tels que le TPP¹⁴, le TTIP¹⁵ ou le RCEP¹⁶. Craignant d’être exclues de cette reconfiguration du commerce international, les nouvelles administrations du continent cherchent, par leurs différentes réformes et initiatives régionales favorables aux affaires, à ressusciter l’intérêt de Washington pour une coopération économique avec l’AL. Depuis la fin des années 1990, le continent latino-américain n’a jamais compté autant de gouvernements propices aux rapports avec les États-Unis.

C’était sans compter sur l’arrivée de l’administration Trump dont l’agenda, basé sur la devise « l’Amérique d’abord », ne favorise pas le rapprochement avec l’AL. L’action extérieure de D. Trump est fortement animée par des priorités de politique interne et par une représentation des relations internationales fondée sur la logique du jeu à somme nulle qui considère qu’il ne peut y avoir de vainqueur sans vaincu. Dès lors, pour faire valoir les intérêts américains, le gouvernement Trump privilégie la confrontation et le conflit, et les actions unilatérales. Cette approche se traduit par l’adoption de politiques protectionnistes, la remise à plat (la renégociation de l’Alena) ou la remise en cause d’accords commerciaux signés par les administrations précédentes (le retrait des États-Unis du TPP), le désengagement de traités internationaux (l’accord de Vienne sur le nucléaire iranien ou l’accord de Paris sur le climat) ou la contestation des règles et des organisations multilatérales telles que l’Organisation mondiale du commerce (le refus de nommer les juges au sein de l’Organe des règlements des différends de l’OMC).

Les mesures ou les discours hostiles adoptés par l’administration Trump à l’égard de l’AL n’ont eu de cesse de s’accumuler depuis son accession au pouvoir. Outre les décisions prises pour défaire l’héritage d’Obama en matière de normalisation des relations avec Cuba, une position radicale a été adoptée à l’encontre du Venezuela amenant le président Trump à proposer une intervention militaire pour déloger le gouvernement Maduro, chose qui a été rejetée par les pays d’AL qui ne souhaitent plus que les États-Unis s’immiscent dans leurs affaires intérieures. Les propos polémiques à l’égard du Mexique ou El Salvador, l’adoption de mesures protectionnistes sur l’acier et l’aluminium ainsi que les menaces proférées par Trump de construire un mur à la frontière mexicano-américaine ou de mettre un terme au Temporary Protective Status qui permet, notamment, à la population d’Amérique centrale (El Salvador, Honduras, Nicaragua) de vivre et travailler pour une période limitée aux États-Unis, alimentent davantage les craintes et les mécontentements du continent.

Cette animosité de l’administration Trump contribue à faire bouger les lignes en Amérique latine qui d’ailleurs ne souhaite pas entrer dans une confrontation directe avec celle-ci comme en témoigne l’obtempération argentine et brésilienne face aux nouveaux droits de douane américains sur l’acier et l’aluminium. Le gouvernement américain n’est ni le déclencheur de la transformation des blocs régionaux sur le continent (relance du régionalisme ouvert) ni le détonateur de leur rapprochement. Par contre, son hostilité fait de Trump un facteur accélérateur de la coopération régionale et interrégionale en AL. Le Mexique qui est une des cibles récurrentes de Washington cherche à se rapprocher du Mercosur tout comme le Canada qui a conclu en mars 2018 des discussions exploratoires pour un accord de libre commerce avec la région sud-américaine. Sans compter que, à la suite du retrait des États-Unis de l’accord transpacifique (TPP), le Chili, le Mexique et le Pérou ont activement participé aux côtés des huit autres pays à la mise en place de la nouvelle version de cet accord connu sous nom de Partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP)¹⁷.

Par ailleurs, le Mercosur et l’AP accélèrent davantage leur collaboration et espèrent profiter de l’intérêt que la Chine leur porte pour renforcer leurs relations économiques et commerciales avec elle. Lors de ces quinze dernières années, les relations de la Chine avec l’AL n’ont cessé de croitre au point qu’elle est devenue son deuxième partenaire commercial (derrière les États-Unis, mais devant l’UE) et le premier pour des pays comme le Brésil, le Chili et le Pérou. Mais l’AL compte également sur le regain d’intérêt qu’elle suscite du côté européen. Face à la présence chinoise en AL et aux politiques unilatéralistes et protectionnistes des États-Unis, l’UE et ses États membres cherchent à se redéployer en AL comme en témoigne, notamment, la réactivation des négociations commerciales entre le Mercosur et l’Europe.

Les politiques nationalistes, unilatéralistes et de confrontation de l’administration Trump participent à la création d’un ordre international davantage imprévisible et fragmenté. Elles contribuent à saper les fondements de l’ordre multilatéral construit à partir de l’après-guerre dans le but de privilégier, autant que faire se peut, la négociation et le respect de la règle au détriment de relations basées uniquement sur le rapport de force. Cette approche préoccupe les pays d’AL. Ils sont conscients que face à une telle logique ils partent perdants, ce qui les encourage à poursuivre sur la voie de la coopération régionale et multilatérale tout en continuant à s’appuyer sur leurs relations avec des acteurs extraterritoriaux tels que la Chine ou l’Union européenne.

1. |Santander S. (coord.), Relations internationales et régionalisme, Liège, Presses universitaires de Liège, 2012.
2. Santander S., « Prolifération de régionalismes en Amérique latine : convergence ou concurrence ? », dans Sebastian Santander (coord.), Concurrences régionales dans un monde multipolaire émergent, Bruxelles, P.I.E. Peter Lang, 2016, p. 83 – 99.
3. Cette coopération peut porter sur le commerce, l’économie, les infrastructures, la sécurité, la défense, l’enseignement, le développement scientifique et technologique, le tourisme, l’intégration des frontières ou le développement durable.
4. Le cas du Venezuela peut être cité à titre d’exemple qui en 2012 quitte la Can pour rejoindre le Mercosur.
5. C’est le cas de la Colombie et du Pérou qui se sont associés au Chili et Mexique pour créer l’Alliance du Pacifique, alors qu’ils sont liés à la Bolivie et à l’Équateur par leur appartenance respective à la Can.
6. De très nombreux exemples peuvent ici être cités : Chili/AP/Unasur/Celac ; Colombie et Pérou/AP/Can/Unasur/Celac ; Équateur/Can/Alba/Unasur/Celac…
7. Santander S., « El “giro a la izquierda” en América Latina : Fragmentación y recomposición de la geopolítica regional », Cuadernos sobre Relaciones Internacionales, Regionalismo y Desarrollo, 4, 7, 2009, p. 17 – 38.
8. Sanahuja J. A., « Del “regionalismo abierto” al “regionalismo post-liberal”. Crisis y cambio en la integración regional en América Latina », dans Anuario de la Integración Regional de América Latina y el Gran Caribe, 7, 2009 ; Riggirozzi P. et TussiD., The Rise of Post-hegemonic Regionalism. The Case of Latin America, Dordrecht, Springer, 2012.
9. Santos J. M., « Declaración del Presidente Juan Manuel Santos al término de la VII Cumbre de la Alianza del Pacífico », Presidencia de la República, 23 mai 2013.
10. Ambassade mexicaine à Belize, Pacific Alliance.
11. Mouterde P., « Le retour en force de la droite en Amérique latine », Relations, n° 787, novembre-décembre 2016, p. 34 – 36 ; Labarthe S. et Saint-Upéry M., « Amérique latine : le retour du balancier », dans B. Badie, L’État du monde 2018, Paris, La Découverte, 2017, p. 138 – 144.
12. Argentine, Brésil, Canada, Chili, Colombie, Costa Rica, Guatemala, Guyana, Honduras, Mexique, Panama, Paraguay, Pérou et Sainte-Lucie.
13. Chaine de valeur régionale, facilitation de commerce, coopération douanière, barrières non tarifaires, favoriser les initiatives privées au sein des deux régions et entre elles.
14. Transpacific Partnership : Australie, Brunei, Canada, Chili, États-Unis, Japon, Malaisie, Mexique, Nouvelle-Zélande, Pérou, Singapour, Viêt Nam.
15. Transatlantic Trade and Investment Partnership : États-Unis, Union européenne.
16. Australie, Birmanie, Brunei, Cambodge, Chine, Inde, Japon, Laos, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Philippines, Singapour, Corée du Sud, Thailande.
17. Il ne s’agit pas que d’un simple accord permettant la libéralisation des biens et des services. Celui-ci porte également sur l’accès aux marchés publics, la protection des investissements, la propriété intellectuelle ainsi que sur le droit de l’environnement ou le droit du travail.

Sebastian Santander

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