Quand l’autisme institutionnel ignore les réalités européennes

À l’exception du roi qui, le 3 février, deman­dait au gou­ver­ne­ment en affaires cou­rantes de « prendre les dis­po­si­tions néces­saires pour répondre dans un proche ave­nir aux exi­gences euro­péennes en matière de poli­tique bud­gé­taire et de réformes struc­tu­relles pour les pro­chaines années », aucun des négo­cia­teurs, conci­lia­teur, for­ma­teur, etc. ne semble avoir pris la peine de lever la tête du gui­don pour prendre la mesure des déve­lop­pe­ments récents dans l’UE et des nou­velles règles contrai­gnantes en matière de poli­tique éco­no­mique. Cela est d’autant plus sur­pre­nant que, d’une part, la Bel­gique a assu­mé la pré­si­dence de l’UE au cours du second semestre 2010 et ne pou­vait donc ne pas être au cou­rant de ces évo­lu­tions et, d’autre part, M. Reyn­ders était pro­mu « infor­ma­teur royal » au moment même où il négo­ciait pour la Bel­gique ces mêmes règles… Quant à la note du for­ma­teur, M. Di Rupo, qui fut accep­tée comme base de négo­cia­tion par huit par­tis, elle cadre l’«assainissement rigou­reux des finances publiques de l’ordre de 22 mil­liards d’euros pour l’ensemble des pou­voirs publics du pays à l’horizon 2015 » dans les « exi­gences de l’Union européenne ».

Il importe de sou­li­gner, à pro­pos des « exi­gences euro­péennes » en matière de « réformes struc­tu­relles » évo­quées par le sou­ve­rain, qu’entre le moment du mes­sage de celui-ci et la pré­sen­ta­tion de la note Di Rupo, l’Union euro­péenne adres­sait à la Bel­gique une série de six recom­man­da­tions. Celles-ci por­taient, en dehors de la conso­li­da­tion bud­gé­taire, sur la réforme des pen­sions, l’assainissement du sec­teur ban­caire, le méca­nisme d’indexation des salaires, la fis­ca­li­té du tra­vail et la dégres­si­vi­té des allo­ca­tions de chô­mage et enfin, la concur­rence dans le com­merce de détail et dans le sec­teur éner­gé­tique. Ces recom­man­da­tions, abor­dées sans lien expli­cite avec l’Union euro­péenne dans la note, font par­tie inté­grante des nou­velles règles s’appliquant à l’Union éco­no­mique et moné­taire (UEM). Outre le « conte­nu », le sujet même de ces recom­man­da­tions, cette nou­velle gou­ver­nance éco­no­mique euro­péenne consiste en un cadre glo­bal struc­tu­rant les poli­tiques éco­no­miques des États membres, les met­tant en rela­tion et arrê­tant un pro­ces­sus pour que celles-ci tendent vers un même objec­tif. Et c’est là que le bât blesse car cet aspect a été sous-esti­mé dans les négo­cia­tions jusqu’à présent.

Les origines de la gouvernance économique européenne

Cette réforme s’enracine dans la prise de conscience que la crise éco­no­mique dont l’épicentre était le mar­ché des sub­primes immo­bi­liers amé­ri­cains avait affec­té de manière dis­pro­por­tion­née l’union euro­péenne parce que cer­tains États membres avaient dis­si­mu­lé leurs « dés­équi­libres éco­no­miques » pen­dant trop long­temps. Ce camou­flage fut ren­du pos­sible parce que le sacro­saint indi­ca­teur à l’aune duquel toute éco­no­mie, toute socié­té est éva­luée, à savoir le taux de crois­sance du PIB, pro­gres­sait à un rythme jugé hono­rable, même si la dyna­mique por­tant cette crois­sance repo­sait sur des ten­dances insou­te­nables (des bulles finan­cières et immo­bi­lières cap­tant les res­sources de ces pays et géné­rant des recettes fis­cales pré­caires). Il fal­lut alors se résoudre à la conclu­sion que le peu d’instruments exis­tants pour ame­ner les Vingt-Sept à consi­dé­rer leur poli­tique comme une ques­tion d’intérêt com­mun (art. 121 du Trai­té) avaient échoué à four­nir les inci­tants néces­saires à les dis­ci­pli­ner. C’est pour­quoi la Com­mis­sion (et, quelques jours plus tard, une « task force » pré­si­dée par Her­man Van Rom­puy) pré­sen­ta un paquet de six pro­po­si­tions légis­la­tives visant à ren­for­cer la « gou­ver­nance éco­no­mique » de l’Union et, en par­ti­cu­lier, de la zone euro. Qu’on ne s’y trompe pas, ces textes ne consti­tuent rien de moins que la plus grande réforme depuis la créa­tion de l’euro et l’UEM à la fin des années nonante et en l’espèce, bornent le champ d’action des par­tis belges dans leurs dis­cus­sions sur la réforme de l’État pour plu­sieurs raisons.

Une gou­ver­nance incon­tour­nable et contraignante,
mais sous-estimée

Tout d’abord, cinq des six pro­po­si­tions légis­la­tives en ques­tion sont des règle­ments. Cela signi­fie qu’à comp­ter du moment où sur­vien­dra un accord entre le Par­le­ment euro­péen et le Conseil (fin de l’été, début de l’automne), il n’y aura pas de trans­po­si­tion par le Par­le­ment fédé­ral (ou même les par­le­ments des enti­tés fédé­rées) dans le droit natio­nal. Autre­ment dit, il n’y aura aucune marge d’ajustement au contexte éco­no­mique ou admi­nis­tra­tif belge : les dis­po­si­tions s’appliqueront dans leur inté­gra­li­té et immé­dia­te­ment. Par­tant, les débats gauche-droite, régio­na­liste-com­mu­nau­ta­riste-bel­gi­ciste, etc. perdent toute per­ti­nence dans ce cadre et du même coup, c’est l’importance de la LSF qui est for­te­ment rela­ti­vi­sée. Dans la même veine, le futur accord gou­ver­ne­men­tal devra s’inscrire dans le cadre fixé par la Stra­té­gie UE2020 (adop­tée en mars et juin 2010) qui est sou­te­nue par ces règles de gou­ver­nance économique.

S’il en fal­lait davan­tage pour convaincre les scep­tiques et dis­sua­der les plus rétifs d’ignorer plus long­temps encore ce nou­veau dis­po­si­tif, sou­li­gnons que celui-ci est assor­ti d’une série de sanc­tions, de type répu­ta­tion­nel (et on sait depuis que les agences de nota­tion ont com­men­cé à se réin­té­res­ser à la Bel­gique et à sa popote interne à quel point ces sanc­tions peuvent être pré­ju­di­ciables à un pays) dans un pre­mier temps, et finan­cier (maxi­mum 1,8 mil­liard d’euros pour la Bel­gique, soit quand même un dixième de l’effort finan­cier requis d’ici 2015) dans un second temps. À cet égard, la note Di Rupo se borne à rele­ver que « la Bel­gique s’est enga­gée, à l’égard de l’Union euro­péenne, à atteindre pour 2020 des objec­tifs pré­cis en matière de taux d’emploi, de lutte contre la pau­vre­té, de recherche et déve­lop­pe­ment scien­ti­fique, et d’efficacité éner­gé­tique » et que « le gou­ver­ne­ment pren­dra toutes les mesures utiles pour res­pec­ter ces enga­ge­ments », fai­sant fi du fait que l’accomplissement de ces objec­tifs dépend des actions des gou­ver­ne­ments des enti­tés fédé­rées et que cela sera encore plus le cas avec les trans­ferts de com­pé­tences en vue. Mais, le for­ma­teur ne semble pas avoir conscience que si cer­tains indi­ca­teurs macroé­co­no­miques fai­sant l’objet d’un sui­vi minu­tieux virent à l’orange (comme ce fut le cas ces der­nières années pour les taux d’endettement public et pri­vé, et l’indicateur lié aux couts sala­riaux), la cou­leur peut pas­ser au rouge s’il res­sort que, de sur­croit, les recom­man­da­tions telles que les six évo­quées ci-des­sus sont consi­dé­rées comme insuf­fi­sam­ment sui­vies d’effet par les ser­vices de la Com­mis­sion. Celle-ci enclen­che­ra alors une pro­cé­dure don­nant lieu à des sanc­tions de plus en plus dissuasives.

Une régionalisation qui brouille les responsabilités

La ten­dance à une régio­na­li­sa­tion accrue des com­pé­tences, mais aus­si des moyens bud­gé­taires en Bel­gique n’est pas sans poser quelques ques­tions. Avant d’aller plus loin, rap­pe­lons que la note Di Rupo envi­sage un trans­fert de com­pé­tences en matière d’emploi, de soins de san­té, de poli­tique fis­cale, etc. de l’ordre de 17,3 mil­liards d’euros de l’État fédé­ral vers les Com­mu­nau­tés et Régions, le bud­get de ces enti­tés aug­men­tant du même coup de 40%; et cela sans même comp­ter les 10 mil­liards d’autonomie fis­cale octroyée aux Régions.

Dans la mesure où les seuls inter­lo­cu­teurs de l’UE sont les États membres, c’est-à-dire le gou­ver­ne­ment fédé­ral, si la Bel­gique ne res­pecte pas un de ses enga­ge­ments euro­péens (trans­po­si­tion de direc­tives, mai­trise des finances publiques, réponse satis­fai­sante aux recom­man­da­tions, etc.) en rai­son du com­por­te­ment d’une enti­té fédé­rée, c’est l’entité « Bel­gique » qui se ver­ra poin­tée du doigt par l’UE et non le véri­table cou­pable. Il y a donc un pro­blème d’incitants car le fédé­ral est pris en otage de la bonne volon­té de coopé­ra­tion des enti­tés fédé­rées et n’allez pas expli­quer les détails de la méca­nique ins­ti­tu­tion­nelle belge aux mar­chés finan­ciers qui ne font pas dans le détail ou à l’UE qui — à rai­son — refuse de s’ingérer dans l’architecture de ses membres. Par ailleurs, si la Bel­gique devait être sanc­tion­née finan­ciè­re­ment parce qu’elle réci­di­ve­rait à ne pas atteindre les objec­tifs agréés, il fau­drait encore iden­ti­fier qui est à la source du pro­blème et si plu­sieurs enti­tés sont concer­nées, s’accorder sur une répar­ti­tion du paie­ment de l’amende entre elles¹-². Ce qui risque de ne pas être sans dif­fi­cul­tés. Ce scé­na­rio est loin d’être fic­tif car les règles euro­péennes obli­ge­ront notre pays à réduire sa dette de 2% par an, soit 7 mil­liards d’euros. Si un tel rythme de dégon­fle­ment de la dette a pu être régu­liè­re­ment réa­li­sé depuis l’enclenchement de l’effet « boule de neige inver­sé » en 1993 grâce à une crois­sance éco­no­mique rela­ti­ve­ment éle­vée et une baisse des charges d’intérêts, ces deux condi­tions risquent d’appartenir au pas­sé car, d’une part, la ten­dance bais­sière des gains de pro­duc­ti­vi­té (qui sont pas­sés de 4,7% par an dans les années sep­tante à 1,1% depuis 2000) ne devrait pas s’inverser à cause de la ter­tia­ri­sa­tion accrue et le vieillis­se­ment ; d’autre part, les taux d’intérêts (donc, les charges d’intérêt) ne seront plus aus­si bas à l’avenir du fait notam­ment du relè­ve­ment des primes de risque et de la concur­rence crois­sante entre les éco­no­mies occi­den­tales et les mar­chés émer­gents pour atti­rer des capitaux.

La seule direc­tive du paquet impose aux États membres d’élaborer une pro­gram­ma­tion bud­gé­taire plu­ri­an­nuelle. À cette fin, ils devront four­nir des don­nées détaillées sur le taux de crois­sance atten­du des recettes et dépenses publiques, du taux d’endettement et du défi­cit, et cela, au niveau du gou­ver­ne­ment fédé­ral, de la sécu­ri­té sociale et des enti­tés fédé­rées (et même les admi­nis­tra­tions locales!). En d’autres mots, cela revient à éta­blir une per­pé­tuelle (étant don­né que des fac­teurs exo­gènes ou non peuvent trou­bler la réa­li­sa­tion des pré­vi­sions) répar­ti­tion des efforts sur la manière dont la Bel­gique dans son ensemble attein­dra son objec­tif bud­gé­taire de moyen terme qui garan­ti­ra l’assainissement de ses finances publiques.

En outre, étant don­né que le paquet favo­rise les pays qui mettent en œuvre des réformes struc­tu­relles (afin de les encou­ra­ger à libé­ra­li­ser le mar­ché du tra­vail, le sec­teur de la san­té et les heures d’ouverture des maga­sins, de pri­va­ti­ser le régime de pen­sions, etc.), on peut se deman­der com­ment l’une ou l’autre de nos Régions qui pro­cède à une telle réforme pour­ra s’accaparer la tota­li­té de ce béné­fice puisque, à nou­veau, c’est l’entité « Bel­gique » qui en tire­ra pro­fit et, par rico­chet, les deux autres Régions qui n’auront rien entre­pris en ce sens. Si l’on accepte l’idée que la Flandre est plus « à droite » que la Wal­lo­nie et Bruxelles, alors on ne peut que venir à la conclu­sion que tôt ou tard, nous serons confron­tés assez rapi­de­ment à un tel cas de figure.

« Quel numéro de téléphone pour joindre la Belgique ? »

La régio­na­li­sa­tion des com­pé­tences appelle éga­le­ment des ques­tions d’ordre pra­tique et diplo­ma­tique en ce qui concerne la repré­sen­ta­tion au sein des for­ma­tions du Conseil. Est-il encore légi­time que le ministre fédé­ral de l’Économie siège au Conseil com­pé­ti­ti­vi­té quand qua­si tous les leviers de poli­tique éco­no­mique sont aux mains des Régions ? À contra­rio, est-il appro­prié que ce soit un ministre régio­nal de l’Économie qui y repré­sente la Bel­gique (même avec un sys­tème de rota­tion entre les trois Régions et de coor­di­na­tion entre elles) quand, comme nous le disions, ce sera en défi­ni­tive l’État fédé­ral qui se fera taper sur les doigts si l’entité « Bel­gique » ne res­pecte pas ses enga­ge­ments ? Un tel sys­tème de rota­tion et coor­di­na­tion ex ante est déjà en vigueur actuel­le­ment pour quelques matières, mais sus­cite soit des posi­tions molles de la Bel­gique parce que les repré­sen­tants des gou­ver­ne­ments qui négo­cient en amont de celle-ci ne peuvent s’entendre que sur le plus petit com­mun déno­mi­na­teur (à l’image de l’Europe des Vingt-Sept); soit des cris­pa­tions lorsqu’un ministre cen­sé s’exprimer au nom de la Bel­gique joue la carte de sa Région parce que les dif­fé­rences sec­to­rielles, poli­tiques, voire cultu­relles sont à ce point dif­fé­rentes (comme ce fut le cas lorsque, en 2009, un ancien ministre wal­lon de l’Agriculture s’opposa à l’introduction des OGM alors que la posi­tion négo­ciée en « inter­ca­bi­nets » était l’abstention).

Si l’un des maitres mots des réformes en Bel­gique est « res­pon­sa­bi­li­sa­tion », on pour­rait plus pré­ci­sé­ment par­ler de « res­pon­sa­bi­li­sa­tion fuyante » lorsque l’on réa­lise plei­ne­ment les consé­quences de l’appartenance de la Bel­gique à l’UE du point de vue du res­pect des règles euro­péennes. Tout ceci n’est pas sans rap­pe­ler la moque­rie du secré­taire d’État, Hen­ry Kis­sin­ger, qui s’interrogeait sur le numé­ro de télé­phone com­po­sé lorsqu’il vou­lait joindre « l’Europe », étant don­né le nombre de res­pon­sables poli­tiques pou­vant pré­tendre à ce rôle de porte-parole et leur rem­pla­ce­ment rapide (en ver­tu de la rota­tion semes­trielle de la pré­si­dence de l’UE). La note Di Rupo évo­quant « le besoin d’une coor­di­na­tion [ren­for­cée] entre le fédé­ral et les fédé­rées » et «[la pré­ci­sion au plan légal] du rôle et du fonc­tion­ne­ment du Comi­té de concer­ta­tion en tant que point cen­tral de la concer­ta­tion et de coopé­ra­tion […] avec une atten­tion par­ti­cu­lière […] pour les pro­grammes inter­na­tio­naux qui relèvent de la res­pon­sa­bi­li­té de plu­sieurs niveaux de pou­voirs » offre à cet égard un maigre réconfort.

Ain­si, les forces cen­tri­fuges à l’œuvre en Bel­gique s’opposent aux forces cen­tri­pètes à l’échelle euro­péenne, et les défaillances dans la coor­di­na­tion des enti­tés fédé­rées entre elles et avec l’État fédé­ral pour­raient conduire la Bel­gique à suivre la même voie que le Bene­lux. Ce der­nier pesait au même titre que n’importe quel grand État membre³ sur les ques­tions euro­péennes lorsque les trois pays réus­sis­saient à par­ler à l’unisson. Le rêve de cer­tains natio­na­listes du Nord du pays qui veulent une Flandre libé­rée et puis­sante en Europe ne peut se réa­li­ser que si la séré­ni­té est dura­ble­ment de retour dans le Royaume et que celui-ci rede­vient un modèle de coha­bi­ta­tion. Mal­gré les pous­sées régio­na­listes et les inté­rêts à prio­ri diver­gents, le des­tin de chaque Com­mu­nau­té est noué à celui de l’autre.

juillet 2011

1. En juin 2010, la Com­mis­sion a déci­dé d’assigner une seconde fois la Bel­gique devant la Cour de jus­tice de l’Union euro­péenne (CJUE) parce que les trois Régions ne res­pectent pas la direc­tive de 1991 (!) sur le trai­te­ment des eaux urbaines usées mal­gré un pre­mier arrêt en 2004. La Cour devrait infli­ger une amende que l’État fédé­ral paie­ra avant de se retour­ner vers les Régions !
2. Un autre cas inté­res­sant se pré­sente lorsque toutes les Régions ne sont pas en défaut et que la trans­po­si­tion de la direc­tive en ques­tion est jugée lacu­naire. Ain­si, la Cour de jus­tice a condam­né la Bel­gique en 2008 parce que la Région de Bruxelles-Capi­tale et la Région wal­lonne avaient mal trans­po­sé la direc­tive de 1996 rela­tive à la pré­ven­tion et à la réduc­tion inté­grée de la pollution.
3. Ce n’est peut-être pas un hasard si, au Conseil, les voix cumu­lées des pays du Bene­lux sont égales à celles de l’Allemagne, la France, l’Italie ou le Royaume-Uni alors que le poids démo­gra­phique du Bene­lux est deux à trois plus faible.

Olivier Derruine

Auteur

économiste, conseiller au Parlement européen

Article(s) de l'auteur