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Protections sur mesure

Numéro 01/2 Janvier-Février 2013 par Youri Caels Damien Dupuis Christine Guillain

février 2013

Alors que la lutte contre les inci­vi­li­tés abou­tit à des mesures met­tant dan­ge­reu­se­ment à mal la logique pro­tec­tion­nelle des mineurs, la future légis­la­tion rela­tive à l’ad­mi­nis­tra­tion pro­vi­soire des biens semble envi­sa­ger la per­sonne admi­nis­trée moins comme un sujet de droit que comme un objet de pro­tec­tion. Para­doxales mesures.

La mobilisation des sanctions administratives pour lutter contre les incivilités

Chris­tine Guillain

Depuis le début des années 1990, la lutte contre les nui­sances ou les inci­vi­li­tés, par­ti­cu­liè­re­ment lorsqu’elles sont le fait de jeunes et s’inscrivent dans l’espace public, est régu­liè­re­ment ins­crite à l’agenda poli­tique. Le gou­ver­ne­ment actuel n’entend pas se dépar­tir de cette approche. Sa loi rela­tive « aux sanc­tions admi­nis­tra­tives com­mu­nales et aux mesures de police admi­nis­tra­tive et visant à lut­ter contre les inci­vi­li­tés et à ren­for­cer les com­pé­tences de police admi­nis­tra­tive des auto­ri­tés com­mu­nales » témoigne de sa volon­té d’étendre le champ d’application des sanc­tions admi­nis­tra­tives afin de lut­ter plus effi­ca­ce­ment contre les inci­vi­li­tés. Comme d’autres, la Ligue des droits de l’Homme s’interroge sur la per­ti­nence des modi­fi­ca­tions envi­sa­gées, en l’absence de toute éva­lua­tion des sanc­tions com­mu­nales déjà existantes.

De l’incivilité communale à l’insécurité juridique

Le gou­ver­ne­ment pro­jette de don­ner la com­pé­tence aux conseils com­mu­naux d’établir des sanc­tions admi­nis­tra­tives à l’encontre des inci­vi­li­tés, défi­nies comme « tout com­por­te­ment indi­vi­duel ou col­lec­tif […] de nature à trou­bler le dérou­le­ment har­mo­nieux des acti­vi­tés et rela­tions humaines et à réduire la qua­li­té de vie des habi­tants d’une com­mune, d’une manière qui dépasse les contraintes nor­males de la vie sociale ». Le fait de lais­ser à la com­mune le soin de déter­mi­ner les contours d’une infrac­tion est de nature à engen­drer une grave insé­cu­ri­té juri­dique. En effet, tel que libel­lé, le terme « inci­vi­li­té » est sus­cep­tible d’englober nombre de com­por­te­ments ne per­met­tant pas aux citoyens de déter­mi­ner de manière pré­cise les com­por­te­ments pou­vant don­ner lieu à des sanc­tions admi­nis­tra­tives. Sans comp­ter que l’interprétation de ces com­por­te­ments risque de diver­ger d’une com­mune à l’autre, selon la manière dont elles appré­hendent les inci­vi­li­tés ou selon les pro­fits qu’elles entendent géné­rer en encais­sant le mon­tant des amendes, de nature à por­ter atteinte au prin­cipe d’égalité des citoyens devant la loi1.

Si la com­mune peut éta­blir des sanc­tions admi­nis­tra­tives à l’encontre d’infractions admi­nis­tra­tives (uri­ner dans un parc public, cau­ser des nui­sances sonores), elle peut éga­le­ment éta­blir de telles sanc­tions à l’encontre de cer­taines infrac­tions pénales telles que les coups et bles­sures volon­taires ou le vol simple. On parle alors d’infractions mixtes dans la mesure où elles peuvent faire l’objet soit de sanc­tions pénales, soit de sanc­tions admi­nis­tra­tives lorsque le pro­cu­reur du Roi décide de ne pas les pour­suivre. Le sou­hait d’étendre leur champ d’application est éga­le­ment source de pro­blèmes. En effet, d’une part, ce n’est plus un magis­trat du par­quet, mais un fonc­tion­naire com­mu­nal qui déci­de­ra de la suite à réser­ver à une infrac­tion pénale. Certes, la loi garan­tit l’indépendance de ce fonc­tion­naire, mais on peut ques­tion­ner l’autonomie dont il dis­po­se­ra face aux injonc­tions poli­tiques de son bourg­mestre. D’autre part, l’auteur d’une infrac­tion mixte se voit pri­vé d’un pro­cès équi­table au terme duquel un juge décide, en toute indé­pen­dance et impar­tia­li­té, de sa culpa­bi­li­té ou de son inno­cence. Le gou­ver­ne­ment pré­voit en outre qu’un pro­to­cole d’accord pour­ra être signé entre le par­quet et le conseil com­mu­nal pour pré­ci­ser les moda­li­tés concrètes en cas d’infractions mixtes. Émerge ain­si un droit pénal admi­nis­tra­tif qui fait l’impasse sur un cer­tain nombre de garan­ties judi­ciaires et trans­forme le fonc­tion­naire com­mu­nal en un magistrat.

Agents et amendes en hausse

Tout aus­si pro­blé­ma­tique, la qua­li­té des agents char­gés de consta­ter les infrac­tions admi­nis­tra­tives. Il peut s’agir d’agents de police, mais éga­le­ment de gar­diens de la paix ou d’agents de gar­dien­nage. La loi pré­voit que ces agents, qui peuvent exi­ger du contre­ve­nant la pré­sen­ta­tion d’une pièce d’identité, pour­ront doré­na­vant être dési­gnés par­mi les fonc­tion­naires pro­vin­ciaux ou régio­naux, les agents des struc­tures de coopé­ra­tion inter­com­mu­nale, les agents des régies com­mu­nales auto­nomes ou encore, les gardes cham­pêtres. Cette mul­ti­pli­ca­tion des agents consta­ta­teurs ne risque-t-elle pas de débou­cher sur la consti­tu­tion d’une « super-police admi­nis­tra­tive » dont les com­pé­tences ne cessent de s’étendre ?

Dans ce contexte hau­te­ment sanc­tion­nel, la loi aug­mente sen­si­ble­ment le mon­tant maxi­mal des amendes admi­nis­tra­tives (350 euros contre 250 euros actuel­le­ment) qui pour­ront faire l’objet d’une per­cep­tion immé­diate. La com­mune pour­ra éga­le­ment pré­voir l’interdiction tem­po­raire de péné­trer ou d’accéder à un lieu en cas de « trouble à l’ordre public cau­sé par des com­por­te­ments indi­vi­duels ou col­lec­tifs ou en cas d’infractions répé­tées » ou la pres­ta­tion citoyenne dans le but « de faire prendre conscience au contre­ve­nant de l’incivilité com­mise ». En outre, afin de mener « une véri­table poli­tique de pré­ven­tion de la cri­mi­na­li­té », les com­munes seront auto­ri­sées à tenir un registre des sanc­tions admi­nis­tra­tives. Aucun élé­ment objec­tif ne vient sou­te­nir l’augmentation du mon­tant de ces amendes, ni l’extension des sanc­tions appli­cables qui s’apparentent à de véri­tables peines pour les jus­ti­ciables sans tou­te­fois, à nou­veau, pré­sen­ter les garan­ties appli­cables en matière pénale.

Toujours plus fort, jamais trop jeune !

Si l’extension du champ d’application des sanc­tions admi­nis­tra­tives inter­pelle, son appli­ca­tion aux mineurs d’âge en est d’autant plus contes­table. La loi pré­voit que les mineurs pour­ront doré­na­vant se voir infli­ger, par un fonc­tion­naire com­mu­nal, des sanc­tions admi­nis­tra­tives dès l’âge de qua­torze ans (seize ans anté­rieu­re­ment), consis­tant notam­ment en l’imposition d’une amende admi­nis­tra­tive de 175 euros maxi­mum (125 euros anté­rieu­re­ment) ou d’une pres­ta­tion citoyenne. Dans la mesure où ces sanc­tions admi­nis­tra­tives peuvent venir sanc­tion­ner des infrac­tions pénales, le pro­jet revient à dimi­nuer l’âge de la majo­ri­té pénale à qua­torze ans, fai­sant fi de toutes les pro­tec­tions juri­diques accor­dées aux mineurs aux plans natio­nal et inter­na­tio­nal. Certes, le gou­ver­ne­ment a revu sa copie en pré­voyant l’obligation d’informer les res­pon­sables du mineur et en ins­tau­rant une nou­velle pro­cé­dure d’implication paren­tale, préa­la­ble­ment à l’offre de média­tion obli­ga­toire pour les mineurs. Il n’empêche que le juge de la jeu­nesse se voit ain­si dépos­sé­dé de ses com­pé­tences lui per­met­tant d’imposer des mesures de pro­tec­tion plus appro­priées à la situa­tion des mineurs. À l’instar d’autres dis­po­si­tifs, le pro­jet n’est plus pen­sé en fonc­tion de l’intérêt du mineur, mais uni­que­ment en réponse à des impé­ra­tifs sécuritaires.

La crise éco­no­mique actuelle inci­te­ra-t-elle nos gou­ver­ne­ments à lut­ter aus­si contre d’autres formes d’insécurité qu’elles soient fami­liale, sociale ou envi­ron­ne­men­tale ? Il est sans doute un peu naïf de l’espérer. Pour­tant, il est urgent qu’ils donnent nais­sance à d’autres pro­jets met­tant cette fois la pro­tec­tion et l’épanouissement des citoyens, et par­ti­cu­liè­re­ment ceux des jeunes, au centre de leurs préoccupations.

Statuts d’incapacité : un texte préoccupant

La com­mis­sion psy­chia­trie et droits humains de la Ligue des droits de l’Homme a été inter­pe­lée par la pro­po­si­tion de loi modi­fiant la légis­la­tion rela­tive aux sta­tuts d’incapacité en vue d’instaurer un sta­tut glo­bal (appe­lée ini­tia­le­ment pro­po­si­tion de loi Gou­try) dépo­sée le 9 juillet 2008 à la Chambre des représentants.

Cette pro­po­si­tion de loi avait pour objet de modi­fier les dif­fé­rents sta­tuts d’incapacité concer­nant les matières rela­tives aux droits fon­da­men­taux de la per­sonne et celles rela­tives à la ges­tion des biens.

L’auteur de cette pro­po­si­tion de loi consi­dé­rait en effet qu’une har­mo­ni­sa­tion des divers sta­tuts d’incapacité était néces­saire afin que toutes les per­sonnes juri­di­que­ment inca­pables puissent béné­fi­cier d’une même protection.

Actuel­le­ment, le Code civil connait en effet dif­fé­rents sta­tuts d’incapacité : l’interdiction, la mise sous conseil judi­ciaire, la mino­ri­té pro­lon­gée et l’administration pro­vi­soire de biens.

La LDH rele­va rapi­de­ment les risques de débor­de­ment que pou­vait engen­drer cette nou­velle légis­la­tion et le fit savoir via un com­mu­ni­qué de presse inti­tu­lé « Pro­po­si­tion de loi Gou­try : une infan­ti­li­sa­tion dom­ma­geable des per­sonnes en incapacité ».

À la suite de la der­nière crise poli­tique, les tra­vaux par­le­men­taires sur cette pro­po­si­tion de loi furent inter­rom­pus. Ils reprirent après les élec­tions et, sur la base d’une nou­velle pro­po­si­tion de loi s’inspirant gran­de­ment de la pro­po­si­tion ini­tiale, le tra­vail par­le­men­taire s’est accé­lé­ré. La pro­po­si­tion de loi a été adop­tée à la chambre le 19 juillet 2012 et trans­mise au Sénat.

Ce texte pré­oc­cupe cepen­dant tou­jours la commission.

Un texte flou

Octroyant au seul juge de paix la com­pé­tence de sta­tuer sur la capa­ci­té d’une per­sonne, cette pro­po­si­tion sup­prime une garan­tie pro­cé­du­rale impor­tante actuelle en matière d’état des per­sonnes, à savoir la pré­sence du pro­cu­reur du Roi, char­gé de rendre un avis préa­lable dans ce type d’affaires qui est actuel­le­ment de la com­pé­tence du tri­bu­nal de pre­mière instance.

Tant le carac­tère pro­vi­soire de la mesure que la dis­tinc­tion entre les soins à la per­sonne et la ges­tion des biens n’est pas suf­fi­sam­ment mar­quée, en ce sens que les pro­cé­dures d’entrée et de révi­sion, et donc les ordon­nances y affé­rentes, ne sont pas clai­re­ment sépa­rées. Le risque est donc d’assister à la mise en place d’une mesure de pro­tec­tion qui s’apparenterait à une tutelle déguisée.

Par ailleurs, le terme même d’administrateur pro­vi­soire de la per­sonne contre­vient aux prin­cipes des droits de l’homme tels que repris notam­ment dans la Conven­tion des Nations unies rela­tive aux droits des per­sonnes han­di­ca­pées (adop­tée le 13 décembre 2006), qui défend le res­pect de la digni­té intrin­sèque, de l’autonomie indi­vi­duelle et de l’indépendance de per­sonnes han­di­ca­pées, et dans la loi rela­tive aux droits du patient du 22 aout 2002, qui a mis en évi­dence le droit à l’autonomie des patients. Admi­nis­trer une per­sonne sous-entend qu’elle ne serait plus sujet de droit, mais objet de la pro­tec­tion qui la concernerait.

Par ailleurs, le champ d’application de cette nou­velle légis­la­tion n’est pas suf­fi­sam­ment expli­cite quant à la notion d’état de san­té. L’exposé des motifs a en effet indi­qué que « il suf­fit de pré­ci­ser que la pro­tec­tion est néces­saire en rai­son de l’état de san­té ; cette notion est suf­fi­sam­ment connue et ne doit pas être davan­tage expli­ci­tée ». Un très large pou­voir d’appréciation est ain­si lais­sé au juge de paix.

Ce flou ne per­met pas de garan­tir les droits fon­da­men­taux de la per­sonne à protéger.

État de prodigalité

Il convient éga­le­ment de rele­ver les risques de cette pro­po­si­tion pré­voyant que la mesure de pro­tec­tion des biens peut éga­le­ment être ordon­née à l’égard des per­sonnes qui se trouvent en état de pro­di­ga­li­té (à savoir la ten­dance cer­taine et habi­tuelle à dila­pi­der son patri­moine par des dépenses exces­sives excé­dant les reve­nus habi­tuels), alors qu’actuellement la mise sous admi­nis­tra­tion pro­vi­soire de biens doit se jus­ti­fier médi­ca­le­ment. Dans une socié­té où la (sur)consommation est nor­male, voire encou­ra­gée, il nous semble dif­fi­cile de cer­ner pré­ci­sé­ment la notion de « pro­di­ga­li­té ». Dans un pays qui connait un nombre crois­sant de per­sonnes sur­en­det­tées, une telle dis­po­si­tion ris­que­rait d’être uti­li­sée de manière exces­sive. Il est sur­pre­nant qu’aucune éva­lua­tion de la loi sur le règle­ment col­lec­tif de dettes n’ait été mise en œuvre au préalable.

Enfin, la dési­gna­tion pos­sible, pour tout mineur âgé de plus de dix-sept ans, d’un admi­nis­tra­teur pro­vi­soire s’il est éta­bli qu’il sera dans un état d’incapacité à sa majo­ri­té, inquiète la com­mis­sion. Pré­voir ou pro­nos­ti­quer un état d’incapacité futur est pour le moins hasardeux.

La com­mis­sion res­te­ra donc vigi­lante quant aux tra­vaux par­le­men­taires futurs et au vote de cette nou­velle légis­la­tion. Garan­tir et pro­té­ger le droit des per­sonnes les plus faibles est en effet une res­pon­sa­bi­li­té essen­tielle de la démocratie.

  1. Le gou­ver­ne­ment a néan­moins pré­vu la pos­si­bi­li­té d’adopter un règle­ment com­mun par zone de police.

Youri Caels


Auteur

Damien Dupuis


Auteur

Christine Guillain


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