Peut-on tirer des leçons du « modèle nordique » des pensions ?

Dans le cadre d’une sécu­ri­té sociale basée sur le sta­tut pro­fes­sion­nel, on ne se crée pas de droit si on n’a pas de sta­tut pro­fes­sion­nel propre. Dans le cas des pen­sions, il faut avoir eu un sta­tut pro­fes­sion­nel propre pen­dant toute la durée de sa vie active pour avoir un droit satis­fai­sant. Si ce n’est pas le cas, on dépend pour sa pro­tec­tion sociale, soit de l’assistance, soit de « droits déri­vés », c’est-à-dire de droits basés sur le sta­tut pro­fes­sion­nel d’un membre de la famille ; en ce qui concerne les pen­sions, il s’agit en pra­tique du conjoint.

Sécurité sociale et « nouveaux risques sociaux »

L’absence de sta­tut pro­fes­sion­nel peut résul­ter de fac­teurs cata­lo­gables comme risques sociaux : c’est la pro­blé­ma­tique de l’exclusion, de la « désaf­fi­lia­tion », du « quart-monde ». Elle peut pro­ve­nir aus­si du fait que l’intéressé n’a pas été pré­sent dans le pays pen­dant toute sa vie active, comme dans le cas d’une immi­gra­tion à l’âge adulte. La cou­ver­ture de ces situa­tions par l’assistance n’est pas néces­sai­re­ment satis­fai­sante en soi, mais est à tout le moins cohé­rente avec la situa­tion des per­sonnes concer­nées pen­dant leur vie active.

L’absence de sta­tut social propre peut aus­si résul­ter de situa­tions vécues dans un cadre fami­lial. Si on vit en couple, et sur­tout si on a des enfants, il est logique de rai­son­ner dans le cadre du couple son « pro­jet de vie ». En tout cas, le désir de faire car­rière doit se com­bi­ner avec les enga­ge­ments que l’on prend, vis-à-vis du par­te­naire comme vis-à-vis des enfants.

Évolution des modèles familiaux

Naguère, le modèle domi­nant était que les reve­nus du ménage sont appor­tés par l’homme, la femme assu­mant le tra­vail ména­ger et les res­pon­sa­bi­li­tés fami­liales. Aujourd’hui, l’idéal est plu­tôt que cha­cun puisse déve­lop­per plei­ne­ment ses poten­tia­li­tés propres, et que les tâches ména­gères soient par­ta­gées sur une base stric­te­ment éga­li­taire. Il faut cepen­dant bien consta­ter que, pour de mul­tiples rai­sons, cet idéal est rare­ment atteint. S’en écar­ter n’est d’ailleurs pas tou­jours et néces­sai­re­ment irra­tion­nel, si on rai­sonne bien dans le cadre d’un couple. La ques­tion est de savoir com­ment veiller à ce que le par­te­naire qui s’efface pro­fes­sion­nel­le­ment ne soit pas dupe de la situa­tion, si le couple vient à se dissoudre.

Indé­pen­dam­ment du par­tage des tâches fami­liales et des choix de car­rière, les salaires fémi­nins, et donc les droits sociaux qui en résultent, res­tent sta­tis­ti­que­ment infé­rieurs aux salaires mas­cu­lins. Dans ce contexte, la stricte indi­vi­dua­li­sa­tion des droits n’est pas néces­sai­re­ment à l’avantage des femmes. On peut donc élar­gir la ques­tion : le membre d’un couple peut-il pré­tendre au main­tien du niveau de vie acquis dans le cadre du couple ?

Jusqu’à il y a peu, la réponse à cette ques­tion rele­vait du droit fami­lial. Le « contrat » était que, si l’un des époux assure les res­sources moné­taires du ménage pen­dant que l’autre assume des tâches non moné­ti­sées, ce der­nier peut nour­rir une « attente légi­time » que cela se pour­sui­vra pen­dant toute sa vie, le cas échéant sous forme d’usufruit des biens accu­mu­lés (en cas de décès) ou de pen­sion ali­men­taire (en cas de divorce ou de séparation).

Au cours des der­nières années, le droit fami­lial a dans une large mesure ces­sé de consa­crer cette « attente légitime ».

D’une part, une vie de couple peut se mener hors mariage. La coha­bi­ta­tion de fait n’entraine comme telle, pour les par­te­naires, aucun enga­ge­ment juri­di­que­ment sanc­tion­né. Le sys­tème dit de la « coha­bi­ta­tion légale » offre un cadre pour régler un embryon de « régime matri­mo­nial », et entraine une cer­taine obli­ga­tion d’entraide tant que dure la coha­bi­ta­tion, mais n’entraine aucun enga­ge­ment de coha­bi­ter (cha­cun des par­te­naires peut tou­jours mettre fin à la coha­bi­ta­tion), ni aucun enga­ge­ment d’entraide après la fin de la cohabitation.

D’autre part, les obli­ga­tions entre époux se sont assou­plies : les condi­tions du divorce se sont allé­gées, le devoir d’entraide après divorce a été limité.

L’assistance n’est pas néces­sai­re­ment une réponse à cette pro­blé­ma­tique. Elle assure certes un « mini­mum vital », mais elle ne laisse au « conjoint délais­sé » aucun élé­ment du niveau de vie acquis pen­dant la vie com­mune, le cas échéant grâce au « sacri­fice » de sa car­rière, au contraire du conjoint qui s’est créé des droits à des reve­nus de rem­pla­ce­ment cal­cu­lés sur son salaire.

L’insuffisance des droits dérivés

Dans le cadre de la sécu­ri­té sociale belge, une réponse par­tielle est appor­tée par des « droits déri­vés ». Ceux-ci couvrent l’absence ou l’insuffisance de reve­nus propres dans trois situa­tions : en cas de décès, par l’octroi au conjoint sur­vi­vant d’une « pen­sion de sur­vie» ; en cas de sépa­ra­tion de fait d’un couple de retrai­tés, par la ces­sion au conjoint béné­fi­ciaire de la pen­sion la moins éle­vée d’une par­tie de la pen­sion de l’autre ; en cas de divorce, par l’octroi d’une pen­sion basée sur la car­rière de l’ex-conjoint, si on ne s’est pas créé des droits à une pen­sion de retraite per­son­nelle suf­fi­sante pen­dant les années de mariage.

Même pour ceux qui en béné­fi­cient, le régime actuel des « droits déri­vés » pré­sente des insuf­fi­sances, tant du point de vue du béné­fi­ciaire que du régime.

Le par­tage de la pen­sion en cas de sépa­ra­tion peut être consi­dé­ré comme une moda­li­té du devoir d’entraide qui sub­siste entre époux. Il per­met au conjoint sans droit propre suf­fi­sant d’avoir un reve­nu sans devoir deman­der une pen­sion ali­men­taire en bonne et due forme ; on peut pen­ser que, dans la majo­ri­té des cas, le mon­tant attri­bué cor­res­pon­dra plus ou moins à la pen­sion ali­men­taire qu’aurait attri­buée un juge. Il reste que le sys­tème se tra­duit en fait par l’appauvrissement des deux conjoints, en rap­port avec des pen­sions légales dont on cri­tique par­fois l’insuffisance !

Le sys­tème connu sous le nom de « pen­sion du conjoint divor­cé » pré­sente pour le régime le para­doxe que deux pen­sions sont attri­buées sur la base d’une seule coti­sa­tion, et que le mon­tant total de ces pen­sions est supé­rieur à ce qui serait payé s’il n’y avait pas eu de divorce : cela va encore plus loin que le sys­tème de la pen­sion de sur­vie, dans le cadre duquel le conjoint sur­vi­vant « pro­longe » sim­ple­ment le conjoint décé­dé. Mais du point de vue du béné­fi­ciaire, on ne peut pas dire qu’il s’agisse vrai­ment d’une « prime au divorce » : le « taux de rem­pla­ce­ment » offert par le sys­tème est assez médiocre. Finan­ciè­re­ment, les époux vivraient sans doute aus­si bien, ou même mieux, sur la base d’une seule pen­sion au taux ménage.

Par ailleurs, cer­tains risques sociaux ne sont tout sim­ple­ment pas ren­con­trés par cette technique.

Le plus évident est la rup­ture du lien fami­lial à la suite du décès d’un par­te­naire non marié. Le débat sur l’assimilation au mariage de cer­taines formes de coha­bi­ta­tion de fait, bute sur la ques­tion de savoir à quelles condi­tions on peut consi­dé­rer qu’un coha­bi­tant de fait se trouve dans une situa­tion com­pa­rable à celle d’un conjoint marié. Cette ques­tion ne pose pas de dif­fi­cul­té s’il s’agit, comme en matière d’impôt, de chô­mage ou d’assurance-maladie, de savoir si une per­sonne est à charge d’une autre à un moment déter­mi­né. En matière de pen­sion de sur­vie, il s’agit de savoir si le par­te­naire sur­vi­vant pou­vait rai­son­na­ble­ment espé­rer comp­ter pen­dant toute sa vie sur le sou­tien du par­te­naire décé­dé. On peut déjà se deman­der si cette espé­rance relève encore vrai­ment des « attentes légi­times » entre époux, vu le taux de divorce, les condi­tions de celui-ci, et l’étendue limi­tée du devoir d’entraide entre ex-époux. La même ques­tion se pose à for­tio­ri si, comme dans le cas de la coha­bi­ta­tion de fait (et même de la coha­bi­ta­tion dite légale), les par­te­naires ne prennent en réa­li­té aucun enga­ge­ment de coha­bi­ta­tion, ni aucun enga­ge­ment d’entraide après la fin de la coha­bi­ta­tion. La « coha­bi­ta­tion légale », à laquelle on songe sou­vent dans le débat sur l’assimilation, ne concerne d’ailleurs même pas seule­ment des « couples » au sens habi­tuel du terme. Cet enga­ge­ment d’entraide pen­dant la durée de la coha­bi­ta­tion peut aus­si être sous­crit entre membres d’une famille (par exemple des frères et sœurs), voire des per­sonnes tota­le­ment étran­gères l’une à l’autre qui décident pen­dant un temps de par­ta­ger leurs res­sources ; il n’y a pas de jus­ti­fi­ca­tion de payer des pen­sions de sur­vie dans de tels cas !

Hor­mis le fait qu’actuellement la pen­sion ménage n’est attri­buée qu’aux couples mariés, le par­tage de cette pen­sion en cas de sépa­ra­tion n’est pas trans­po­sable à des couples non mariés, même dans le cadre de la coha­bi­ta­tion légale, puisqu’il ne cor­res­pond à aucune obli­ga­tion civile d’entraide.

La tech­nique mise en œuvre dans le cadre de la « pen­sion de conjoint divor­cé » pour­rait, concep­tuel­le­ment, être éten­due à des couples non mariés, avec cepen­dant la dif­fi­cul­té de prou­ver la coha­bi­ta­tion, mais, sur­tout, de dis­tin­guer la coha­bi­ta­tion en tant que moda­li­té de « vie mari­tale » du simple fait maté­riel de rési­der à la même adresse et de mettre une par­tie de ses res­sources en com­mun. Par ailleurs, les cri­tiques aux­quelles s’expose le sys­tème dans le cas de couples mariés s’appliquent aus­si pour les couples non mariés.

La pension nationale de base, une réponse ?

Les pays qui peuvent se pré­va­loir d’avoir appor­té une réponse plus ou moins satis­fai­sante à cette pro­blé­ma­tique — essen­tiel­le­ment les pays nor­diques — pré­sentent deux carac­té­ris­tiques communes.

D’une part, ils offrent aux femmes, sans doute plus qu’en Bel­gique, la pos­si­bi­li­té de se créer des droits propres grâce à l’emploi (moins de chô­mage, moins de dis­cri­mi­na­tions) ou à des assi­mi­la­tions (meilleure assi­mi­la­tion de périodes d’inactivité « fémi­ni­ne­ment conno­tées », comme le congé paren­tal). D’autre part, ils dis­posent d’une « pen­sion natio­nale de base », c’est-à-dire d’une pen­sion en droit propre d’un mon­tant satis­fai­sant, mais indé­pen­dant d’une condi­tion de car­rière ou de sta­tut professionnel.

Un tel sys­tème est-il trans­po­sable en Belgique ?

Pour y répondre, cet article com­mence par expli­quer glo­ba­le­ment le sys­tème sué­dois des pen­sions. Il décor­tique ensuite un des élé­ments de ce sys­tème, la « pen­sion natio­nale de base », en essayant de voir si la pres­ta­tion belge connue sous le nom de garan­tie de reve­nu aux per­sonnes âgées (Gra­pa) pré­sente les carac­té­ris­tiques d’une telle pen­sion de base, ou moyen­nant quelles adap­ta­tions elle pour­rait rem­plir ce rôle.

Au détour de cet exa­men, on décou­vri­ra que cer­taines moda­li­tés de la pen­sion de base sué­doise ne répondent pas seule­ment à la pro­blé­ma­tique de l’insuffisance de droits consti­tués sur une base pro­fes­sion­nelle. Elles offrent éga­le­ment des exemples inté­res­sants de com­bi­nai­son cohé­rente entre le « prin­cipe de soli­da­ri­té » (garan­tie d’un reve­nu mini­mum satis­fai­sant) et le « prin­cipe d’assurance » (valo­ri­sa­tion des coti­sa­tions ; garan­tie d’un « taux de rem­pla­ce­ment » satis­fai­sant par rap­port aux reve­nus durant la vie active).

Caractéristiques principales du système suédois

Hor­mis la pen­sion de base, inti­tu­lée « pen­sion garan­tie » (garan­ti­pen­sion), le régime sué­dois des pen­sions légales com­porte une « pen­sion [sur le] reve­nu » (inkom­st­pen­sion) et une « pen­sion [en] capi­tal » (kapi­tal­pen­sion).

La pen­sion sur le reve­nu peut se com­pa­rer à nos pen­sions légales. Comme les pen­sions belges de tra­vailleurs sala­riés ou indé­pen­dants, elle sup­pose une assu­rance dans le cadre du régime, donc un sta­tut pro­fes­sion­nel ; les droits peuvent être ouverts sur la base d’un tra­vail assu­jet­ti à la sécu­ri­té sociale, de périodes assi­mi­lées (par exemple le chô­mage ou l’invalidité), et aus­si de périodes de « cré­dit » (pour l’éducation des enfants, pour les études). La pen­sion en capi­tal peut se com­pa­rer à une épargne-pen­sion dont le prin­cipe et le taux de coti­sa­tion seraient obligatoires.

La dif­fé­rence la plus sub­stan­tielle avec le sys­tème belge est que le régime sué­dois des pen­sions couvre à la fois les tra­vailleurs sala­riés et les tra­vailleurs indé­pen­dants, qui y dis­posent des mêmes droits… et de la même obli­ga­tion de coti­sa­tion. Hor­mis le finan­ce­ment de la pen­sion garan­tie, les Sué­dois consacrent à leur pen­sion 18,5% de l’ensemble des reve­nus nets imposables.

Pour les sala­riés, cette contri­bu­tion n’est pas d’un ordre de gran­deur très dif­fé­rent de ce qui existe en Bel­gique. En ce qui concerne les indé­pen­dants, par contre, la coti­sa­tion est très lar­ge­ment infé­rieure en Belgique.

La pen­sion sur le reve­nu a par ailleurs l’originalité d’être « à contri­bu­tion défi­nie », comme la plu­part des régimes pri­vés de pen­sion, et non « à pres­ta­tions défi­nies », comme la plu­part des régimes légaux. Les coti­sa­tions ver­sées sont ins­crites sur un compte au nom de l’assuré social, et reva­lo­ri­sées en fonc­tion d’un indice légal, qui tient compte de la crois­sance moyenne des reve­nus d’activité. Cet indice reflète donc à la fois l’évolution des prix et celle du niveau de vie. Il sert d’ailleurs à la fois pour la reva­lo­ri­sa­tion des coti­sa­tions et pour la péréqua­tion des pen­sions elles-mêmes. Les comptes des assu­rés sont des « comptes notion­nels » : il ne s’agit pas de réserves, comme dans un régime de capi­ta­li­sa­tion. Le régime sué­dois des pen­sions a des réserves (héri­tées d’avant les réformes), mais celles-ci ne sont pas inhé­rentes au sys­tème lui-même. La pen­sion se cal­cule en divi­sant le « capi­tal » accu­mu­lé par un coef­fi­cient, déter­mi­né par la règle­men­ta­tion, qui tient compte de l’espérance de vie de la géné­ra­tion à laquelle appar­tient le bénéficiaire.

Il n’y a pas à pro­pre­ment par­ler d’«âge de la retraite » : la pen­sion peut être deman­dée à par­tir de soixante-et-un ans, et les pres­ta­tions de tra­vail accom­plies après soixante-sept ans n’ouvrent plus de droits. Glo­ba­le­ment, l’assuré social a inté­rêt à retar­der l’âge de la retraite, puisqu’il dimi­nue ain­si le coef­fi­cient par lequel son capi­tal sera divi­sé ; il peut par ailleurs aug­men­ter son capi­tal, pour peu qu’il conti­nue à cotiser.

La pen­sion ne doit pas être deman­dée inté­gra­le­ment en une fois : on peut deman­der 25%, 50% ou 75% de la pen­sion, et donc pré­ser­ver (voire aug­men­ter) une par­tie du capi­tal, tout en béné­fi­ciant d’une base de reve­nus en com­plé­ment, par exemple, d’une acti­vi­té à temps réduit.

Comme les autres régimes « à contri­bu­tion défi­nie », l’inkom­st­pen­sion place chez le retrai­té le risque de dété­rio­ra­tion des para­mètres qui influencent la pen­sion. On note­ra tout de même que ces para­mètres reflètent les fon­da­men­taux macroé­co­no­miques du pays, et non sim­ple­ment les ren­de­ments finan­ciers, comme dans les régimes ordi­naires de capi­ta­li­sa­tion. Par ailleurs, cette carac­té­ris­tique du sys­tème n’a pas encore dû jouer en défa­veur des assu­rés sociaux.

Dans la pra­tique, le mon­tant de la pen­sion sur le reve­nu est du même ordre de gran­deur, pour une car­rière de qua­rante années, au mon­tant obte­nu dans le cadre de l’ancien sys­tème, qui offrait un mon­tant de 60% du salaire des quinze der­nières années, mon­tant par­tiel­le­ment cumu­lable avec la pen­sion garantie.

Dans le cas de pen­sions légales finan­cées par des coti­sa­tions obli­ga­toires, on peut se deman­der si les dif­fé­rences entre sys­tèmes « à pres­ta­tions défi­nies » et sys­tèmes « à contri­bu­tions défi­nies » sont si pro­fondes que cela. Le point fon­da­men­tal est qu’un régime démo­cra­tique ne peut pas lais­ser per­du­rer sur le long terme des dés­équi­libres inter­gé­né­ra­tion­nels impor­tants, quels qu’ils soient. Le sys­tème sué­dois com­porte un méca­nisme d’ajustement auto­ma­tique, mais ne met pas le légis­la­teur à l’abri de pres­sions pour en cor­ri­ger les effets, s’il devait jouer trop en défa­veur des pen­sion­nés. Le sys­tème belge pré­voit divers méca­nismes pour que les pen­sions, cal­cu­lées en fonc­tion des salaires de l’ensemble de la car­rière, ne décrochent pas trop de l’évolution du niveau de vie ; si les pen­sions en venaient à être « trop bonnes » par rap­port à cette évo­lu­tion, rien n’empêche le légis­la­teur d’imposer aux pen­sion­nés une soli­da­ri­té, sous forme de coti­sa­tions ou autrement.

Au total, le chan­ge­ment de mode de cal­cul est donc plu­tôt psy­cho­lo­gique : au lieu de faire atten­tion à leur salaire, les gens font atten­tion au mon­tant de leur cotisation.

Pour ce qui est de la « pen­sion en capi­tal », la coti­sa­tion obli­ga­toire de 2,5% est payée à un (ou plu­sieurs) fonds de pla­ce­ment libre­ment choi­sis par l’assuré par­mi plu­sieurs dizaines de fonds agréés. C’est l’aspect le plus cri­ti­qué de la réforme, car les Sué­dois n’ont, pas plus que d’autres peuples, les moyens de com­pa­rer les per­for­mances des dif­fé­rents fonds, ni sur­tout de s’assurer que les per­for­mances consta­tées à un cer­tain moment se main­tiennent sur la durée. Pour la gauche sué­doise, en tout cas, il s’agit d’un élé­ment boi­teux du com­pro­mis qu’il a fal­lu pas­ser avec la droite, et non d’un « modèle » exportable.

La pension de base

Hor­mis la pen­sion sur le reve­nu et la pen­sion en capi­tal, la Suède pos­sède une pen­sion de base inti­tu­lée « pen­sion garan­tie » (garan­ti­pen­sion), d’un mon­tant de l’ordre de 805 euros par mois.

À titre de com­pa­rai­son, la Gra­pa belge est d’environ 900 euros par mois pour un iso­lé et 600 euros pour un « coha­bi­tanT¹ ».

Pour rendre inutiles les « droits déri­vés », la pen­sion de base doit cor­res­pondre au moins à un « mini­mum vital ». Quel est le « mini­mum vital » dans un pays don­né ? On peut en dis­cu­ter à perte de vue. Toutes les méthodes ima­gi­nables pour objec­ti­ver ce mini­mum ne peuvent que se baser sur des moyennes sta­tis­tiques, et ne sai­sissent pas les dif­fé­rences qui peuvent exis­ter dans les besoins, en fonc­tion par exemple de l’état de san­té ou des frais de loge­ment. Pour tra­duire le « mini­mum vital » en mon­tant d’allocation, il faut déter­mi­ner quels besoins sont cou­verts par cette allo­ca­tion. La per­sonne concer­née a‑t-elle accès à des soins gra­tuits ? À un loge­ment à bon mar­ché ? On se bor­ne­ra ici à dire que, selon les études belges les plus récentes², les besoins d’une per­sonne âgée non dépen­dante tournent aux envi­rons de 1.000 euros pour un iso­lé et 1.200 pour un couple. Dans ce chiffre est inclus un bud­get d’environ 585 euros pour le loge­ment, ce qui paraît mini­ma­liste pour une per­sonne qui loue en ville dans le sec­teur pri­vé, mais est maxi­ma­liste pour les 70% de la popu­la­tion âgée qui est pro­prié­taire de son loge­ment, et sans doute aus­si pour ceux qui béné­fi­cient d’un loge­ment social. Au total, le mon­tant de la Gra­pa n’est pas très éloi­gné de ces ordres de gran­deur. On peut sup­po­ser qu’il en va de même des pen­sions de base nor­diques, qui sont fina­le­ment du même ordre de gran­deur que la Gra­pa belge.

Le financement et les conditions d’octroi

Le droit à la pen­sion garan­tie est indé­pen­dant de condi­tions d’assurance (emploi ou période assi­mi­lée), et pro­fite donc poten­tiel­le­ment à tout le monde. Elle est éga­le­ment finan­cée par tout le monde. Il en va de même de la Gra­pa belge, qui ne sup­pose pas de condi­tion d’assurance et est finan­cée par l’État.

Par contre, il y a une condi­tion de durée de rési­dence, à la fois pour l’ouverture du droit et pour le cal­cul du droit. En Suède comme dans les autres pays nor­diques, l’octroi de la pen­sion de base sup­pose trois années de rési­dence dans le pays³ ; leur mon­tant dépend de la durée de rési­dence (un qua­ran­tième par année pour la « garan­ti­pen­sion » suédoise).

S’il s’agit de rendre réel­le­ment sans objet les « droits déri­vés », une pen­sion de base devrait être indé­pen­dante de toute condi­tion de natio­na­li­té ou de durée de rési­dence, ou à tout le moins pré­voir des condi­tions que la plu­part des gens rem­plissent. Dans le cas des pen­sions de base nor­diques, tel est le cas si on consi­dère la popu­la­tion rési­dente nor­male. Le sys­tème ne couvre par contre pas ceux qui n’ont pas une durée de rési­dence com­plète dans le pays — essen­tiel­le­ment les migrants, s’ils ne peuvent pas invo­quer une règle d’assimilation.

La Gra­pa belge, qui ne com­porte pas de condi­tions de durée de rési­dence, est de ce point de vue mieux en mesure de ren­con­trer ce besoin… la ques­tion étant de savoir si elle peut conser­ver cette carac­té­ris­tique géné­reuse si elle se trans­forme en pen­sion de base sans enquête sur les ressources.

Cumul avec d’autres revenus

La dif­fé­rence essen­tielle entre une pen­sion de base et une pres­ta­tion comme la Gra­pa, concerne la pos­si­bi­li­té de cumul avec d’autres reve­nus. La logique d’une pen­sion de base est le cumul inté­gral avec tout autre reve­nu. La Gra­pa est une allo­ca­tion « de garan­tie de reve­nu », autre­ment dit d’assistance : l’allocation est payée dans la mesure où les reve­nus propres n’atteignent pas le mon­tant de réfé­rence ; la logique d’une telle allo­ca­tion est que tous les reve­nus, quelle que soit leur nature, sont déduits du mon­tant de base. Dans la pra­tique, tous les sys­tèmes exis­tants com­portent à des degrés divers des atté­nua­tions de leur logique de départ.

Cumul avec les autres pensions légales

Le sys­tème sué­dois des pen­sions était au départ basé sur une « pen­sion popu­laire » (fol­ke­pen­sion) inté­gra­le­ment cumu­lable avec toute autre forme de pen­sion. Elle était com­plé­tée par diverses pen­sions, légales ou pri­vées, basées sur les coti­sa­tions. La pen­sion de base était finan­cée par l’impôt géné­ral, les gens coti­saient uni­que­ment pour la (ou les) pen­sions com­plé­men­taires. Au fil des années, la pen­sion de base a été com­plé­tée par une garan­tie de reve­nu non cumu­lable avec les pen­sions sur coti­sa­tion. Ce sys­tème a per­mis d’assurer de façon satis­fai­sante la sécu­ri­té d’existence de tous ; en par­ti­cu­lier, il a per­mis de pra­ti­que­ment éli­mi­ner la pau­vre­té chez les per­sonnes âgées, et de se pas­ser de « droits déri­vés ». Mais il avait pour consé­quence que cer­taines per­sonnes (les tra­vailleurs à reve­nus modestes) « coti­saient pour rien », puisqu’il n’y avait aucune dif­fé­rence entre le mon­tant acquis par leurs coti­sa­tions et le mon­tant qui leur était de toute façon garan­ti. Un tel reproche peut être fait aus­si à la Gra­pa belge, et même à d’autres dis­po­si­tifs de pen­sion mini­mum au sein des dif­fé­rents régimes.

Le sys­tème entré en vigueur à par­tir du début des années 2000 a ren­ver­sé la pers­pec­tive : désor­mais, la « garan­ti­pen­sion » est un mon­tant garan­ti, cumu­lable seule­ment en fonc­tion d’un cer­tain pour­cen­tage avec la pen­sion sur reve­nu. Grâce à ce sys­tème, toute coti­sa­tion béné­fi­cie d’un « retour » — même s’il n’est pas de 100%.

La Gra­pa belge n’est fina­le­ment pas très éloi­gnée de cette logique, si ce n’est que le taux de déduc­tion est très éle­vé : les pen­sions légales sont déduc­tibles de la Gra­pa à rai­son de 90% de leur mon­tant. Il en résulte que la Gra­pa belge n’est nor­ma­le­ment plus attri­buée si la pen­sion dépasse envi­ron 990 euros, ce qui est infé­rieur à une pen­sion de sala­rié en car­rière complète.

Comme l’illustre l’histoire du sys­tème sué­dois, un tel sys­tème peut suf­fire pour lut­ter contre la pau­vre­té et rendre par­tiel­le­ment sans objet les droits déri­vés. Par contre, il n’est pas très favo­rable à la consti­tu­tion de droits sur la base du tra­vail. Il peut aus­si saper la légi­ti­mi­té du sys­tème, aux yeux sur­tout de ceux qui cotisent sans se créer de droits — essen­tiel­le­ment les petits reve­nus du tra­vail, sala­rié ou indé­pen­dant. Il est signi­fi­ca­tif que cet aspect a été la rai­son prin­ci­pale pour laquelle la gauche sué­doise — notam­ment les orga­ni­sa­tions syn­di­cales — a accep­té une réforme qui, pour le reste, don­nait pas mal de place à l’idéologie libérale.

Pensions privées

Les pen­sions com­plé­men­taires pri­vées peuvent jouer plu­sieurs rôles dans la pro­tec­tion sociale.

Aux Pays-Bas et en Grande-Bre­tagne, elles consti­tuent un élé­ment majeur de la cou­ver­ture en matière de pen­sion. La pos­si­bi­li­té de les cumu­ler avec la pen­sion de base est donc consub­stan­tielle au sys­tème. Dans les pays nor­diques, où cette pos­si­bi­li­té existe éga­le­ment, elle est davan­tage jus­ti­fiée par l’intérêt éco­no­mique et « moral » de valo­ri­ser l’épargne.

En Bel­gique, même si les pen­sions légales de sala­riés ne sont pas des pen­sions de base, c’est tout de même la garan­tie d’une forme de « mini­mum vital » qui en consti­tue l’engagement prin­ci­pal ; les cri­tiques rela­tives à l’«insuffisance » des pen­sions belges concernent plu­tôt le taux de rem­pla­ce­ment qu’elles offrent par rap­port aux reve­nus moyens et éle­vés. Cer­taines pen­sions com­plé­men­taires sont donc de « vraies pen­sions », des­ti­nées à assu­rer, pen­dant toute la durée de la retraite, un taux de rem­pla­ce­ment accep­table par rap­port aux reve­nus pen­dant la vie active. À côté de cela, il existe un grand nombre de pres­ta­tions inti­tu­lées « pen­sions de deuxième (ou de troi­sième) pilier », et béné­fi­ciant d’un régime juri­dique et fis­cal adap­té à cette qua­li­fi­ca­tion, mais qui dans les faits ne jouent pas vrai­ment le rôle social d’une pen­sion, mais plu­tôt d’une épargne.

La Gra­pa ne fait pas cette dis­tinc­tion : les pen­sions com­plé­men­taires sont inté­gra­le­ment déduites de la Gra­pa. Il s’agit d’une dif­fé­rence sub­stan­tielle avec les pen­sions de base, telles qu’on les entend dans les pays qui connaissent un tel système.

Revenus du patrimoine et de l’épargne

Les pen­sions nor­diques sont inté­gra­le­ment cumu­lables avec les reve­nus de ce type, dont font éga­le­ment par­tie les pen­sions pri­vées. Tel n’est pas le cas de la Gra­pa belge. La règle­men­ta­tion pose en prin­cipe que la Gra­pa est dimi­nuée du reve­nu des biens mobi­liers et immobiliers.

La règle­men­ta­tion pré­voit des règles pré­cises pour déter­mi­ner le reve­nu pré­su­mé tiré de tels biens. En ce qui concerne les biens mobi­liers, on immu­nise un mon­tant cor­res­pon­dant à une épargne modeste. Ce qui dépasse ce mon­tant est conver­ti en reve­nu annuel sur la base d’un taux supé­rieur à celui des pla­ce­ments ordi­nai­re­ment acces­sibles aux par­ti­cu­liers. La Gra­pa oblige donc dans une cer­taine mesure à « man­ger son épargne ». Un sys­tème du même type est appli­qué aux reve­nus immo­bi­liers, y com­pris au reve­nu cadas­tral de la mai­son d’habitation.

En dépit des immu­ni­sa­tions, la Gra­pa conserve donc les attri­buts essen­tiels d’une allo­ca­tion d’assistance. Bien enten­du, le prin­cipe d’immunisations étant acquis, « il ne fau­drait pas grand-chose » (sur le plan légis­tique) pour élar­gir le béné­fice de la Gra­pa à des per­sonnes habi­tant une mai­son moyenne, ou béné­fi­ciant de capi­taux plus impor­tants, pro­ve­nant par exemple d’un plan de pen­sion complémentaire.

Autres revenus

Dans la logique d’une pen­sion de base, la pos­si­bi­li­té de la cumu­ler avec les reve­nus d’une acti­vi­té pro­fes­sion­nelle devrait être liée à la pro­blé­ma­tique du tra­vail des pen­sion­nés. Les pen­sions légales belges de sala­rié sont cumu­lables avec les reve­nus du tra­vail, si le reve­nu brut de celui-ci ne dépasse pas 21.500 euros par an. La Gra­pa, par contre, est inté­gra­le­ment dimi­nuée du reve­nu de l’activité.

La dif­fé­rence sans doute la plus sub­stan­tielle entre la Gra­pa belge et une vraie pen­sion de base est que l’enquête des res­sources ne se limite pas à celles de son béné­fi­ciaire, mais s’étend à celles de tous ceux qui par­tagent la même rési­dence prin­ci­pale. On addi­tionne l’ensemble des reve­nus de ces per­sonnes, on divise ce total par le nombre de per­sonnes concer­nées, et c’est ce résul­tat qui est déduit du mon­tant nomi­nal de la Grapa.

La règle­men­ta­tion pré­voit tou­te­fois plu­sieurs excep­tions. Dans la pra­tique ce prin­cipe s’applique sur­tout aux « couples » au sens habi­tuel du terme. Dans la majo­ri­té des autres situa­tions « typiques » de vie (être accueilli par ses enfants, béné­fi­cier d’une aide de leur part, vivre en mai­son de repos ou dans une com­mu­nau­té reli­gieuse), s’applique en fait une forme d’individualisation des droits.

Conclusions

Plus qu’un vrai « modèle », les carac­té­ris­tiques géné­ra­le­ment mises en avant du sys­tème sué­dois — sa pen­sion légale « à contri­bu­tions défi­nies », sa « pen­sion en capi­tal » obli­ga­toire quant au mon­tant de la coti­sa­tion, mais libre quant au fonds où la coti­sa­tion est ver­sée, sont les élé­ments d’un com­pro­mis propre à la vie poli­tique de ce pays, qui n’est pas néces­sai­re­ment « exportable ».

Sa pen­sion de base, par contre, et sur­tout sa com­bi­nai­son par­ti­cu­lière avec les pen­sions légales, peut ins­pi­rer uti­le­ment des réflexions. Il s’agit en tout cas d’une réponse à deux cri­tiques jus­ti­fiées du sys­tème belge actuel : d’une part l’insuffisance des « droits déri­vés » pour répondre aux risques sociaux liés à la rup­ture du lien fami­lial ; d’autre part, l’absence de valo­ri­sa­tion des coti­sa­tions, spé­cia­le­ment dans le chef des reve­nus du tra­vail les moins élevés.

Tech­ni­que­ment, il serait pos­sible de rap­pro­cher la Gra­pa belge d’une telle pen­sion de base en modi­fiant les cri­tères de l’enquête sur les ressources.

Tout élar­gis­se­ment des condi­tions d’attribution de la Gra­pa pose évi­dem­ment la ques­tion de son finan­ce­ment, elle-même liée aux objec­tifs sociaux que l’on pour­suit. « Indi­vi­dua­li­ser » l’enquête sur les res­sources (ou éven­tuel­le­ment la réduire au couple), ou appli­quer aux béné­fi­ciaires de la Gra­pa le régime ordi­naire d’activité des pen­sion­nés, ne paraît pas repré­sen­ter un gros bou­le­ver­se­ment concep­tuel. Intro­duire une règle plus souple de cumul avec les pen­sions légales, par contre, modi­fie­rait en pro­fon­deur le régime des pensions.

Une telle modi­fi­ca­tion ne serait pas sans mérites, mais sup­po­se­rait une aug­men­ta­tion des res­sources, qui devraient pro­ve­nir des béné­fi­ciaires de l’opération, aus­si bien sala­riés qu’indépendants. Une autre carac­té­ris­tique essen­tielle des régimes de pen­sion nor­diques est d’ailleurs le taux beau­coup plus éle­vé des coti­sa­tions obli­ga­toires impo­sées aux tra­vailleurs indé­pen­dants. Le blo­cage for­mé tra­di­tion­nel­le­ment par les orga­ni­sa­tions repré­sen­ta­tives de tra­vailleurs indé­pen­dants et par leurs relais poli­tiques contre toute aug­men­ta­tion d’impôts ou de coti­sa­tions est la rai­son prin­ci­pale pour laquelle les orga­ni­sa­tions syn­di­cales belges de tra­vailleurs sala­riés s’en tiennent à la struc­tu­ra­tion actuelle de la sécu­ri­té sociale.

De même, élar­gir les abat­te­ments pour reve­nus mobi­liers ou immo­bi­liers, en dis­tin­guant éven­tuel­le­ment selon l’origine ou la nature de ces reve­nus, pour­rait valo­ri­ser l’épargne. Mais là aus­si, il serait logique que l’élargissement de la Gra­pa en direc­tion des déten­teurs de capi­taux se tra­duise par une contri­bu­tion finan­cière des béné­fi­ciaires de tels revenus.

1. Comme on le ver­ra plus loin, la notion de « coha­bi­tant », pour l’octroi de la Gra­pa, concerne prin­ci­pa­le­ment le membre d’un couple. Si les deux membres du couple touchent cha­cun la Gra­pa, le couple touche donc au total envi­ron 1.200 euros.
2. Leen Van Thie­len, Dimi­tri Deflandre, Karel Van den Bosch (entre autres auteurs): Mini­bud­get, quel est le reve­nu néces­saire pour une vie digne en Bel­gique ? KHG, ULg, UIA, Poli­tique scien­ti­fique fédé­rale, 2010.
3. Pour la « fol­ke­pen­sion » danoise, cette condi­tion s’applique aux natio­naux ; pour les étran­gers, il faut dix années, dont cinq immé­dia­te­ment avant l’âge de la pension.

Paul Palsterman

Auteur

juriste, secrétaire régional bruxellois de la CSC et président en exercice de Brupartners, le Conseil économique et social bruxellois, paul.palsterman@acv-csc.be

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