Paysage non gouvernemental : pression technocratique et logique du marché
La coopération non gouvernementale au développement a toujours été soucieuse de son autonomie. Mais l’argumentaire qui invoque la nécessité d’adapter le cadre belge aux prescrits internationaux et qui justifie les récentes réformes semble toucher ce secteur de plein fouet. Un éclaircissement de la teneur et des conséquences de ces réformes est d’autant plus important que ces acteurs non gouvernementaux, qui sont sans doute les plus connus du public, forment un ensemble diversifié, dont les ONG ne sont qu’une partie, importante certes.
La réforme qui est abordée ici est survenue durant la législature 2014 – 2019 qui s’achève. Mais un bref retour en arrière s’impose pour comprendre ses effets pesant sur les acteurs de la coopération non gouvernementale (ou indirecte).
À marche forcée
Cette récente réforme de l’aide ne répondait à aucune demande des acteurs indirects. En effet, la précédente législature avait déjà été marquée par une révision de la loi-cadre sur la coopération au développement, finalisée en mars 20131 à la suite de plusieurs années de concertation avec les acteurs du secteur. Ce processus avait permis d’aboutir à un texte adapté aux nouveaux enjeux internationaux liés au développement. Elle requérait du temps pour sortir ses effets et en corriger les éventuels défauts. Pourtant, dès sa prise de fonction en 2014, le nouveau ministre en charge de la Coopération au développement, Alexander De Croo, affichait ses ambitions devant la Chambre : « La coopération au développement doit évoluer elle aussi pour rester pertinente. Notre objectif doit être de rendre notre aide rapidement superflue… Le gouvernement entend donc réformer sa politique de développement, pour la mettre en phase avec les évolutions internationales, les nouvelles perspectives et les défis mondiaux de demain » (exposé d’orientation politique, 2014). Une nouvelle loi réorganisant à nouveau l’aide indirecte fut publiée le 16 juin 20162.
Rouleau compresseur
Ces changements nombreux et rapprochés de la loi ne sont que les parties émergées de l’iceberg d’une politique qui se caractérise surtout par son extrême bureaucratisation. Lancé en novembre 2014, le processus des analyses contextuelles communes (ACC) imposé aux acteurs indirects fut la première concrétisation de la loi de 2013. Il s’agissait de rassembler tous les acteurs belges de la coopération non gouvernementale actifs dans un même pays ou travaillant sur une même thématique, ainsi que leurs partenaires locaux, autour d’une analyse commune qui devait servir de cadre de référence à toutes les actions programmées à partir de 2017.
L’objectif annoncé était un renforcement de la cohérence et, partant, de l’efficacité de l’aide, mais le processus s’est avéré contreproductif au moins pour deux raisons.
La première est liée au calendrier. Les acteurs n’auront bénéficié au total que de dix mois pour réaliser pour la première fois cet exercice, pourtant extrêmement ambitieux, et cela sans moyens supplémentaires. Dans ces conditions, il était impossible d’y associer les partenaires du Sud ni même de définir entre ONG belges une vision véritablement commune. L’on ne put aboutir qu’à une juxtaposition, aussi artificielle à rédiger que fastidieuse à lire, des priorités des différents acteurs concernés.
La deuxième raison de la déception causée par les ACC est liée à leur finalité elle-même. Alors que ce processus de création d’un cadre de référence partagé pour les futurs programmes avait démarré, le ministre instaurait déjà une étape supplémentaire de rédaction de cadres stratégiques communs (CSC), accentuant les contraintes de rédaction conjointe entre acteurs déjà sous pression et dans des délais à nouveau trop brefs. Un temps de travail considérable, qui aurait pu être consacré au cœur du métier de la coopération, fut ainsi détourné vers un double exercice bureaucratique. Une évaluation réalisée par le secteur a ainsi estimé que dix-mille jours de travail au moins avaient été consacrés à la réalisation de ces analyses, et qu’en 2015, « malgré les promesses répétées de simplification administrative, les ONG ont rédigé quelque sept-mille-cinq-cents pages de rapports administratifs en tout genre »3, un volume impossible à lire pour la DGD, une administration elle-même soumise à une réduction drastique de ses moyens humains. En revanche, ce processus visant l’efficacité finit au contraire par scinder les ONG entre «[c]elles qui ont les moyens d’y répondre, même si pour ce faire, elles doivent mettre de côté leur mission de solidarité internationale, et celles qui sont irrémédiablement éliminées, faute de moyens. En d’autres termes, on empêche les premières de travailler et on élimine les secondes » (Antipodes, 2016).
En 2016, à peine sortis des ACC/CSC, les acteurs de la coopération non gouvernementale furent soumis à un « screening » afin d’obtenir ou de renouveler leur agrément, condition indispensable de leur accès aux subsides. Loin d’être confié à des spécialistes de l’aide au développement, le screening fut assuré par le cabinet d’audit Deloitte, l’un des quatre plus gros cabinets de consultance au monde, dans une démarche qui assimilait les acteurs de la coopération indirecte à n’importe quelle entreprise commerciale. Une question parlementaire du député fédéral Benoît Hellings en soulignait les contradictions : « Deloitte […] joue clairement un rôle important dans l’évasion fiscale et dans le contrôle — défaillant — des systèmes, dans les banques, visant à lutter contre le blanchiment d’argent et l’évasion fiscale […]. [c]’est la pire façon de “screener” des ONG que de faire en sorte que le braconnier devienne tout à coup le gendarme. »
Outre son cout exorbitant (évalué à 650.000 euros), ce screening était une nouvelle expression du New public management. Un cabinet rompu aux seuls prescrits de la gestion s’est donc vu confier l’audit visant à mesurer la performance des acteurs à l’aune d’indicateurs venus en droite ligne du monde de l’entreprise, sans adaptation à leur contexte particulier.
Le résultat fut une diminution de 30% du nombre d’ONG agréées par rapport à 1998 (CNCD, 2016). Cette « simplification administrative », présentée comme tournée vers les acteurs, a en outre accentué la charge administrative pesant sur la DGD en sous-effectif. C’est tout le secteur qui en est sorti aussi désorganisé qu’affaibli.
Mariage forcé
Paradoxalement, l’idée même de renforcer la cohérence des politiques en faveur du développement au moyen des ACC et CSC visant les seuls acteurs indirects, a finalement elle-même été battue en brèche par le ministre et par la DGD. Dès 2017, en effet, le SPF Affaires étrangères a progressivement promu l’idée d’une « approche globale » (comprehensive approach). Il ne s’agissait plus de pousser les acteurs non gouvernementaux à se concerter entre eux et de renforcer progressivement leur alignement sur les priorités de l’aide bilatérale directe. Il s’agissait, en suivant les prescrits européens et internationaux, d’intégrer les différents acteurs publics belges impliqués dans la politique extérieure. En d’autres termes, l’intérêt de la coopération belge ne se focalisait plus sur une cohérence interne de ses politiques de développement, mais sur une concertation accrue avec les ministères de la Défense, de l’Intérieur, des Finances, de la Justice, etc.
Outre l’impression de « coup d’épée dans l’eau » (et à quel prix!) des ACC/CSC, ce virage pose la question de l’objectif final de la coopération au développement, ou de la raison pour laquelle est mobilisée cette « plus grande efficacité ». En effet, le cadre défini pour l’approche globale n’est pas celui des Objectifs de développement durable, mais bien la réponse aux intérêts politiques et stratégiques de la Belgique dans les régions concernées, ce qui constitue un changement fondamental de focale.
Austérité et harcèlement administratif
C’est dans ce contexte d’incertitude et de précarisation que les acteurs indirects ont dû élaborer leurs programmes pluriannuels 2017 – 2021 sur la base d’un « nouvel » outil méthodologique qui remplaça le traditionnel cadre logique : la théorie du changement (ToC). Cette pression technocratique (Godin, 2017) s’est accentuée par de nouvelles coupes budgétaires.
L’austérité appliquée au secteur n’est bien entendu pas isolée. Mais on est ici confronté, sous un autre angle, aux ravages d’une idéologie qui renforce l’impuissance publique au profit d’une logique de marché. Pour les acteurs non gouvernementaux, l’accumulation de tous ces processus est vécue comme une forme de harcèlement administratif. Outre une diminution « négociée » de 8,5% des budgets pour les programmes 2017 – 2021, c’est très vite une perte supplémentaire de 17 millions d’euros en 2017 qui est venue s’ajouter. En 2018, le mécanisme diffère, mais pour un résultat similaire : les acteurs ont bien droit à 100% de leurs budgets, mais ils n’en percevront pas l’intégralité : 12 millions d’euros sont reportés « à titre préventif » en 2020, avec une intention annoncée de reproduire ce « glissement » de 12 millions d’euros en 2019 vers le budget 2021, c’est-à-dire à la prochaine législature, avec toute l’incertitude que cela comporte. En d’autres termes, les budgets ne seront pas touchés si la conjoncture est bonne, mais les politiques d’austérité demeurent et le secteur sera à nouveau amputé de 12 millions en 2018 et en 2019. En tout état de cause, c’est l’imprévisibilité des fonds, qui prévaut. Or, la prévisibilité des fonds est un élément clé de l’efficacité de l’aide, un prescrit international auquel prétendent pourtant répondre les réformes.
Pour compléter ce tableau, déjà bien rempli, on signalera une nouvelle contrainte récemment imposée sur les capacités d’évaluation des acteurs. L’Evaluation Capacity Building (ECB) est un processus de certification, par le Service de l’évaluation spéciale de la Coopération belge au développement du SPF Affaires étrangères, de la qualité des systèmes d’évaluation que les acteurs utilisent. Pour l’instant non contraignant, sa mise en œuvre récente dans ce contexte d’austérité fait cependant craindre aux acteurs non gouvernementaux qu’il ne soit utilisé comme argument pour asséner de nouvelles coupes aux acteurs qui n’obtiendraient pas la certification. À nouveau, même si la volonté affichée est de réduire les modalités de redevabilité pour les acteurs qui disposeront d’une certification ECB, le résultat sera inévitablement celui de contraintes administratives supplémentaires sur les acteurs, et d’une nouvelle asphyxie des petites structures, incapables de suivre cette cadence infernale.
La logique sous-jacente
Quelque sept-mille-cinq-cents pages de rapports produits par le secteur en 2015 à destination d’une administration en effectifs insuffisants ; un processus de screening mené par un bureau de consultance aussi défaillant dans le contrôle des banques en matière d’évasion fiscale que peu familier avec les spécificités du secteur ; une confidentialité dans la fixation, l’exploitation et l’interprétation des critères d’appréciation et des scores du screening ; de nouvelles procédures présentées comme favorables à l’efficacité du secteur, mais sans réelle concertation préalable. Au-delà de ces effets négatifs sur le fonctionnement des acteurs, cette vague de réformes se réalise dans une grande opacité qui amplifie chez eux une sensation majeure de perte de sens.
Ces réformes n’ont pourtant rien d’accidentel. Elles témoignent d’une reconfiguration de l’action publique propice à la généralisation de la logique de marché. Sans s’en cacher, « le ministre estime qu’à l’avenir, le secteur devrait plutôt s’en remettre à une logique de marché qu’à l’initiative des pouvoirs publics ». Si la position peut inquiéter, elle n’a rien de surprenant puisqu’elle s’inscrit dans un cadre beaucoup plus large d’adoption de cette même logique dans toutes les sphères non marchandes. Ce qui peut davantage surprendre, c’est l’ampleur limitée des réactions des acteurs de la coopération non gouvernementale, restés assez inaudibles en dépit de tous ces changements.
Pistes de réflexion
Face à ces multiples changements, le rythme de cette vague de réforme lancée en 2011 et qui s’est accéléré cruellement depuis la fin 2014 contribue probablement à cette anesthésie du secteur. Les organisations n’ont guère le temps de relever la tête et parent au plus pressé pour respecter les différents délais. On indiquera ici trois directions qui semblent importantes pour dépasser cette situation.
Premièrement, ce qui frappe quand on regarde d’un peu plus près la structure financière des organisations actives dans le domaine de la solidarité internationale, c’est leur dépendance vis-à-vis des subsides publics.
Le financement des actions en faveur du développement par des organisations politiquement indépendantes d’un gouvernement ou d’un État n’est pas qu’une spécificité belge liée à notre histoire récente de ces cinquante dernières années (Pirotte, 2013). On peut comprendre l’intérêt qu’un État peut avoir à « déléguer » une partie de son aide au développement à d’autres acteurs qui ont la capacité de travailler directement avec les populations. Cela lui permet en outre d’être présent dans un plus grand nombre de pays que les bénéficiaires de l’aide gouvernementale, toujours moins nombreux en raison des injonctions internationales en matière d’efficacité de l’aide. Ce lien financier n’exclut d’ailleurs pas une certaine autonomie en matière de contenu des programmes et des actions menées. La Belgique bénéficiait jusqu’ici d’une certaine singularité au sein de l’OCDE. En effet, sa coopération indirecte pouvait parfois être tout à fait distincte de sa coopération gouvernementale ; elle était d’ailleurs présentée comme complémentaire et non comme instrumentale.
Or, les récentes réformes administratives du secteur ouvrent une brèche dans cette situation. La promotion d’une cohérence des politiques en faveur du développement au nom de l’efficacité de l’aide, l’adoption d’une approche globale, et les réformes administratives des procédures d’agrément et de financement menacent l’autonomie des acteurs indirects, dont la dépendance financière prend des proportions dangereuses pour plus de la moitié des ONG qui ont passé le screening (Condor, 2017) et limite de facto les capacités de critique des organisations. Ce constat vaut également pour les acteurs institutionnels. Certes, s’ils perdaient tout ou partie des subsides de la DGD, ils ne risqueraient pas de disparaitre pour autant, mais leurs actions de solidarité internationale seraient directement menacées.
Une autonomisation financière, ou à tout le moins une diversification des sources de financement, est donc capitale pour échapper à une instrumentalisation par les pouvoirs qui les subsidient et pour éviter de devenir un simple maillon de la politique étrangère de l’État belge qui s’écarte toujours davantage des spécificités de l’aide au développement.
Deuxièmement, il est nécessaire de revoir le modus operandi qui est trop souvent appliqué dans la mise en œuvre des projets. Comme on l’a vu, on demande toujours plus de reporting, de justification de l’efficience et de l’efficacité, ce qui conduit les petites structures à disparaitre, et les plus grandes vers une perte de sens tout aussi ravageuse. Une vision axée sur le soutien institutionnel aux acteurs qui donnent des gages de pertinence de développement, conçu dans une perspective de partenariat dans la durée, serait bien plus prometteuse.
La réflexion a d’ores et déjà commencé, comme le montre une note de discussion élaborée par les trois fédérations4 qui représentent les acteurs indirects au nord comme au sud du pays. On y relève notamment que ceux-ci devraient renforcer certains aspects de leur métier tels que celui du plaidoyer (global, régional, national et local) en faveur du respect des valeurs (comme les droits de l’homme, le genre, la diversité culturelle) et de promotion de normes équitables dans des domaines cruciaux, tels que les normes sociales. La note parle aussi du rôle de watchdog à l’égard des politiques gouvernementales et des entreprises (puisque le secteur privé est de plus en plus mobilisé comme acteur de développement), et ce avec une attention particulière pour le respect effectif des normes internationales sur le commerce, le travail, la justice sociale. Le document évoque aussi la fonction d’organisations qui peuvent fournir des savoirs et des expériences spécifiques. Leur expertise peut être mise à disposition de processus endogènes de développement dans le cadre d’échanges d’expérience et de bonnes pratiques. Les universités et établissements d’enseignement supérieur ont un rôle particulier à jouer en ce domaine, tant à travers l’octroi de bourses que par l’enseignement, la recherche, et l’appui aux institutions dans le Sud.
Troisièmement, sous peine d’être asservies aux outils managériaux, il semble crucial que les organisations aient la capacité de s’en servir. Ainsi, les méthodologies imposées (cadre logique, théorie du changement, cartographie des incidences, etc.) sont largement caduques. Elles se caractérisent par un point de vue déterministe qui ne s’applique plus depuis des décennies dans les sciences sociales. Leurs méthodes viennent d’ailleurs, du monde de l’entreprise qui remet lui-même de plus en plus en cause leur utilisation. Il faut identifier de nouvelles méthodes de management appropriées aux spécificités des objectifs visés et qui sont basées sur le « pilotage dynamique », c’est-à-dire l’adaptation constante à l’environnement, plutôt que sur des processus statiques de planification-suivi-évaluation. Une telle ouverture est d’autant plus cruciale que la coopération belge est de plus en plus amenée à se confronter à des contextes qualifiés de fragiles, qui changent bien plus vite que les programmations budgétaires.
Toutes ces réflexions doivent être menées par l’ensemble des acteurs s’ils veulent rester une alternative et un complément crédible aux actions gouvernementales. Ainsi, les réformes deviendraient légitimes. Loin d’être cantonnées dans l’anonymat d’un secteur en crise, elles pourraient alors être largement débattues au sein de la société. Car, en définitive, il s’agit bien d’un choix sociétal qui devra aussi définir le rôle que les acteurs indirects devront y jouer.
- Elle modifiait la loi de 1999.
- En outre (cf. Deridder) un nouvel avant-projet de loi fut adopté par le Conseil des ministres en aout 2018 et transmis au Parlement juste avant l’entrée du gouvernement en affaires courantes, mais finalement abandonné ce 5 février 2019.
- Calcul de Bruno Bauraind du Gresea.
- Acodev est la fédération des acteurs francophones ; NGO-Federatie est la fédération des acteurs néerlandophones ; Fiable est la fédération des acteurs institutionnels.
