Les PO et leurs fédérations face à la Communauté française

Le décret Mis­sions de l’école (24 juillet 1997) a ren­for­cé les fédé­ra­tions de pou­voirs orga­ni­sa­teurs, recon­nues depuis comme organes de repré­sen­ta­tion et de coor­di­na­tion des réseaux. Du côté de l’enseignement libre sub­ven­tion­né, le Segec tend à s’établir comme un deuxième minis­tère. Dans la fou­lée de la com­mu­nau­ta­ri­sa­tion (1989), le réseau libre catho­lique s’est vu attri­buer le sta­tut de ser­vice public fonc­tion­nel, le réseau offi­ciel étant doté de celui de ser­vice public orga­nique. Ce rap­pro­che­ment rela­tif n’a pas engen­dré l’affaiblissement de leur exis­tence propre. Néan­moins, l’idée d’une coopé­ra­tion entre réseaux a émer­gé, notam­ment avec la pro­po­si­tion de créa­tion d’un nou­veau mode de régu­la­tion inter­mé­diaire, le « bas­sin sco­laire » conçu à l’échelle inter­ré­seaux, ou à celle d’une cou­pole spé­ci­fique pour l’enseignement offi­ciel. La décla­ra­tion de poli­tique com­mu­nau­taire 2009 – 2014, qui a réaf­fir­mé l’autonomie des réseaux, a annon­cé, outre la créa­tion de cette cou­pole, la sépa­ra­tion du rôle de ministre de l’Éducation de celui de res­pon­sable du pou­voir orga­ni­sa­teur de la Com­mu­nau­té française.

Perte d’autonomie des pouvoirs organisateurs

Le décret recon­nait en effet les fédé­ra­tions de pou­voirs orga­ni­sa­teurs, habi­li­tées à pré­le­ver une coti­sa­tion sur les sub­ven­tions accor­dées aux écoles affi­liées. Cette recon­nais­sance for­melle accen­tue l’importance de ces fédé­ra­tions dans les ins­tances de concer­ta­tion et de ges­tion qui ont été mises en place : conseil de concer­ta­tion régu­lant l’offre de for­ma­tion par­mi les pou­voirs orga­ni­sa­teurs de même carac­tère depuis 1993 ; conseils de recours contre les déci­sions des conseils de classe, etc. Il s’agit d’instances qui réunissent les fédé­ra­tions de pou­voirs orga­ni­sa­teurs par « carac­tère ». De manière géné­rale, en consa­crant le rôle pré­pon­dé­rant des organes de repré­sen­ta­tion et de coor­di­na­tion des dif­fé­rents réseaux, le décret affai­blit l’autonomie des pou­voirs orga­ni­sa­teurs au sein de ces réseaux.

En termes d’évolution, c’est l’enseignement catho­lique qui a été le plus mar­qué par le chan­ge­ment : non seule­ment son sta­tut a été modi­fié, mais encore le Secré­ta­riat de l’enseignement catho­lique (Segec) a consti­tué son pou­voir sur la base de la dis­so­lu­tion de la plu­part des congré­ga­tions (seuls les jésuites, les Frères des écoles chré­tiennes et les aumô­niers du tra­vail conservent encore une struc­ture de pilo­tage). Le poids du Segec est impor­tant puisqu’il tend à s’établir comme un deuxième minis­tère. Il ne se limite plus à une fonc­tion de ser­vice aux pou­voirs orga­ni­sa­teurs et de repré­sen­ta­tion de ceux-ci auprès des pou­voirs publics. Il régule les pou­voirs orga­ni­sa­teurs qu’il affi­lie. En effet, il traite de nom­breuses don­nées récol­tées auprès des écoles ; il gère la rédac­tion des pro­grammes, il anime un nombre impor­tant de conseillers péda­go­giques et contrôle d’assez près la pro­gram­ma­tion d’options dans le secondaire.

Il n’en va pas de même dans l’enseignement offi­ciel sub­ven­tion­né, où les pou­voirs orga­ni­sa­teurs gardent leur pou­voir par rap­port au Conseil des pou­voirs orga­ni­sa­teurs de l’enseignement offi­ciel neutre sub­ven­tion­né (Cpeons) et au Conseil de l’enseignement des pro­vinces et des com­munes (CECP).

Le rapprochement entre les réseaux : un thème de débat

D’autres évo­lu­tions impor­tantes ont été ren­dues pos­sibles par l’évolution du sta­tut de l’enseignement offi­ciel, d’une part, et de l’enseignement libre sub­ven­tion­né, d’autre part, dans la fou­lée de la com­mu­nau­ta­ri­sa­tion (1989). Ces évo­lu­tions tendent à rap­pro­cher les réseaux, à réduire leurs dif­fé­rences. La Cour d’arbitrage s’est expri­mée à plu­sieurs reprises pour pré­ci­ser la signi­fi­ca­tion à don­ner au nou­vel article 24 de la Consti­tu­tion inté­grant le prin­cipe d’égalité (Uyt­ten­daele, 1994). Elle pré­cise que seules des dif­fé­rences objec­tives, notam­ment les carac­té­ris­tiques propres à chaque pou­voir orga­ni­sa­teur, peuvent jus­ti­fier un trai­te­ment dif­fé­rent (arrêt du 5 décembre 1991). Contrai­re­ment à l’enseignement com­mu­nau­taire, qui est char­gé d’un ser­vice public au sens orga­nique du terme, l’enseignement libre sub­ven­tion­né consti­tue un ser­vice public fonc­tion­nel, en d’autres termes, un ser­vice qui est orga­ni­sé par l’initiative pri­vée pour les besoins de tout ou par­tie de la popu­la­tion, en vue d’assumer une mis­sion d’intérêt géné­ral (arrêt du 2 avril 1992).

Dès lors, selon la Cour d’arbitrage, toutes les limi­ta­tions à la liber­té de l’enseignement devraient avoir pour objec­tif de pré­ser­ver l’intérêt géné­ral, donc viser à se don­ner pour objec­tif un ensei­gne­ment de qua­li­té. Dans la mesure où l’enseignement libre sub­ven­tion­né consti­tue un ser­vice public fonc­tion­nel, « cette qua­li­fi­ca­tion entraine néces­sai­re­ment un cer­tain nombre de sujé­tions, contre­par­tie du finan­ce­ment reçu » (Van­der­noot et Sohier, 1999). Ce rap­pro­che­ment entre réseaux à par­tir du concept de ser­vice public a sus­ci­té diverses polé­miques. Il a été regret­té que la Cour d’arbitrage n’ait pas expli­ci­té sa déci­sion. Ain­si Charles Bric­man (1992), juriste de l’université libre de Bruxelles, a conclu que l’enseignement libre se trouve « à la fron­tière du ser­vice public fonc­tion­nel » et le qua­li­fie de « ser­vice public fonc­tion­nel aty­pique » dans la mesure où la sou­mis­sion aux lois de ser­vice public de conti­nui­té et d’égalité des usa­gers est mal­me­née dans l’enseignement libre¹.

De la nécessité de maintenir la pluralité des réseaux…

Depuis la com­mu­nau­ta­ri­sa­tion, un ensei­gne­ment public orga­nique et neutre coexiste donc avec un ensei­gne­ment public fonc­tion­nel libre confes­sion­nel². Ce sont d’abord les rap­ports entre les tenants de l’enseignement offi­ciel qui ont été ques­tion­nés pour des rai­sons bud­gé­taires. Ain­si, en 1993, le plan Bus­quin-Di Rupo a envi­sa­gé de regrou­per et de spé­cia­li­ser les réseaux de la Com­mu­nau­té fran­çaise, des pro­vinces et des com­munes. Ce plan a échoué, et le méca­nisme de rachat par les Régions des bâti­ments sco­laires de la Com­mu­nau­té a per­mis de répondre aux besoins finan­ciers du moment.

Dans la mou­vance des Assises de l’enseignement (mai 1995) orga­ni­sées sous l’égide du Conseil de l’éducation et de la for­ma­tion (CEF), la per­ti­nence de la plu­ra­li­té des réseaux a été pro­blé­ma­ti­sée, sans déve­lop­pe­ment appro­fon­di. En avril 1998, le Par­ti social chré­tien (PSC) esti­mait que la Com­mu­nau­té fran­çaise devrait ces­ser d’organiser ses écoles et qu’il ne fau­drait gar­der que des réseaux sub­ven­tion­nés. L’enseignement mater­nel et pri­maire devrait être confié aux com­munes et l’enseignement secon­daire à un conseil auto­nome gérant l’enseignement de la Com­mu­nau­té (Lemal, 1998).

En octobre 1998, La Revue nou­velle consa­crait un dos­sier contra­dic­toire sur le thème « Libé­rer la liber­té d’enseignement ». Dans l’avant-propos de cette livrai­son, Théo Hachez sou­li­gnait com­bien le cli­vage jus­ti­fiant l’existence des dif­fé­rents réseaux s’était trans­for­mé au cours des der­nières décen­nies. Il rap­pe­lait le para­doxe du déclin de la pra­tique reli­gieuse coïn­ci­dant avec une aug­men­ta­tion des parts de mar­ché de l’enseignement catho­lique. Pour lui, « ce suc­cès ne devrait donc s’expliquer que par un usage “ines­sen­tiel” de la liber­té, la dimen­sion orga­ni­sa­tion­nelle four­nis­sant la seule variable ration­nelle qui ne mît pas en cause un usage néga­tif de celle-ci (dans la ségré­ga­tion des publics par exemple)». Le décret Mis­sions aurait reca­dré la liber­té de l’enseignement autour de la liber­té péda­go­gique qui se trou­ve­rait non plus dis­per­sée dans les écoles, mais délé­guée en droit à une auto­ri­té cen­trale propre à chaque réseau. Ain­si, les fédé­ra­tions de pou­voirs orga­ni­sa­teurs seraient deve­nues titu­laires offi­ciels de l’éventail qu’ouvre théo­ri­que­ment la liber­té de l’enseignement, rabat­tue sur deux carac­tères, le confes­sion­nel et l’officiel.

Que pensent les acteurs de la légi­ti­mi­té du main­tien des réseaux ? L’officiel sub­ven­tion­né le fait dans son Mémo­ran­dum 2009 – 2014 de manière tout à fait ins­tru­men­tale, ain­si d’ailleurs que le fait le Segec en pro­cla­mant que le redou­ble­ment est moins fré­quent dans ses écoles qu’ailleurs³. L’efficacité serait en l’occurrence due par­tiel­le­ment au moins à l’autonomie des réseaux. Mais qu’en est-il de leur spé­ci­fi­ci­té en matière de pro­jet édu­ca­tif ? Le Segec se reven­dique d’un plu­ra­lisme « situé » (par rap­port aux valeurs de l’Évangile, pré­sen­tées comme uni­ver­selles). La Ligue de l’enseignement a deman­dé un « nou­veau Pacte sco­laire » en pro­po­sant que l’enseignement pri­vé aban­donne d’initiative son carac­tère confes­sion­nel et opte pour les prin­cipes de la neu­tra­li­té (Hul­le­broeck, 2008). Le Centre d’étude et de défense de l’école publique (Cedep)⁴ a récla­mé en juin 2009 « la mise en com­mun des res­sources humaines et maté­rielles dans le cadre d’un ser­vice public uni­fié per­met­tant de déga­ger les moyens néces­saires pour répondre concrè­te­ment aux pro­blèmes inven­to­riés ». Mais pour cela il fau­drait un accord poli­tique stable résul­tant d’un large débat démo­cra­tique en Com­mu­nau­té française.

… À la proposition de contourner les clivages

En dépit de ces débats récur­rents, les réseaux sub­sistent. Mais l’idée a pro­gres­si­ve­ment émer­gé qu’il fal­lait déve­lop­per la coopé­ra­tion entre réseaux. La publi­ca­tion des résul­tats des enquêtes Pisa a secoué l’opinion publique et la sphère poli­tique. Ce n’était plus le défi­cit de ges­tions ou de res­sources qui se trou­vait au cœur du débat, mais le défaut de résul­tats. Pour les amé­lio­rer, la ministre Marie Are­na a lan­cé, le 21 mai 2005, un pro­jet de Contrat stra­té­gique pour l’éducation visant le ren­for­ce­ment de la qua­li­té, la lutte contre les inéga­li­tés et la moder­ni­sa­tion de l’organisation du sys­tème éducatif.

C’est ce troi­sième point qui nous inté­resse ici. Il repo­sait sur un prin­cipe de gou­ver­nance, reve­nant au mode de contrôle à dis­tance, basé sur le tryp­tique « Régu­la­tion par le poli­tique – Res­pon­sa­bi­li­sa­tion des acteurs – Éva­lua­tion des résul­tats (externe)». Un nou­veau mode de régu­la­tion inter­mé­diaire était pro­po­sé, celui du « bas­sin sco­laire », des­ti­né à réduire les inéga­li­tés de résul­tats entre élèves et les inéga­li­tés entre écoles (par cores­pon­sa­bi­li­sa­tion). Il s’agissait de rendre obli­ga­toire une concer­ta­tion entre éta­blis­se­ments de tous réseaux dans l’espace du bas­sin, dif­fé­rente de celle des zones qui fonc­tionnent sur la base du cli­vage officiel-confessionnel.

La notion de bas­sin a ren­con­tré le refus du réseau libre catho­lique, sou­cieux du res­pect de l’autonomie des acteurs, mais aus­si de celui des pou­voirs orga­ni­sa­teurs de l’enseignement offi­ciel sub­ven­tion­né. Et elle n’apparaissait plus dans le Contrat pour l’école, ver­sion défi­ni­tive du Contrat stra­té­gique. Le pro­jet a pour­tant conti­nué son che­min dans la zone de Char­le­roi : en juillet 2008, le gou­ver­ne­ment de la Com­mu­nau­té fran­çaise a approu­vé la mise en place d’une expé­rience pilote de bas­sin sco­laire pour les ensei­gne­ments tech­nique et pro­fes­sion­nel. Le 30 avril 2009, le Par­le­ment de la Com­mu­nau­té fran­çaise a adop­té le décret visant à étendre l’expérience à l’ensemble de la Com­mu­nau­té et à créer dix ins­tances subré­gio­nales de pilo­tage. Néan­moins, il faut noter l’écart entre le pro­jet ini­tial qui enten­dait attri­buer au bas­sin d’importantes com­pé­tences à tous les niveaux de l’enseignement, et le décret qui ne porte que sur l’enseignement qua­li­fiant et la pro­gram­ma­tion et la ratio­na­li­sa­tion d’options.

Autonomie des réseaux et coupole des pouvoirs organisateurs

La décla­ra­tion de poli­tique com­mu­nau­taire 2009 – 2014 a réaf­fir­mé l’autonomie des réseaux, des pou­voirs orga­ni­sa­teurs, des éta­blis­se­ments sco­laires, qui doit aller de pair avec un pilo­tage glo­bal du sys­tème édu­ca­tif. Cette décla­ra­tion plaide pour une syner­gie dans et entre les réseaux. Mais le fos­sé est grand entre l’idée de la chose et sa réa­li­sa­tion. Reste qu’il est pré­vu de ren­for­cer la syner­gie entre les réseaux de l’enseignement offi­ciel orga­ni­sé et sub­ven­tion­né par la Com­mu­nau­té fran­çaise en créant une « cou­pole » des pou­voirs orga­ni­sa­teurs de l’enseignement, tout en res­pec­tant les pré­ro­ga­tives de cha­cun. Voi­là qui n’est pas évident. Pour ren­for­cer la Fédé­ra­tion Wal­lo­nie-Bruxelles dans son rôle de régu­la­teur, il est envi­sa­gé de dis­tin­guer le rôle de ministre de tutelle de l’enseignement de celui de res­pon­sable du pou­voir orga­ni­sa­teur du réseau de la Com­mu­nau­té française.

La même décla­ra­tion de poli­tique com­mu­nau­taire a repris l’intention de la pro­po­si­tion de décret modi­fiant le décret du 19 mai 2004 rela­tif à la négo­cia­tion en Com­mu­nau­té fran­çaise, visant à ce que la pro­gram­ma­tion inter­sec­to­rielle soit négo­ciée en tri­par­tite (gou­ver­ne­ment, syn­di­cats et organes de repré­sen­ta­tion des pou­voirs orga­ni­sa­teurs). Envoyée au Conseil d’État, la pro­po­si­tion n’a pas pu pas­ser avant la fin de la légis­la­ture (juin 2009). C’est pour don­ner une fonc­tion d’arbitre au gou­ver­ne­ment de la Com­mu­nau­té entre les syn­di­cats et les pou­voirs orga­ni­sa­teurs qu’il a été sug­gé­ré de créer un organe auto­nome doté des com­pé­tences de pou­voirs orga­ni­sa­teurs pour les éta­blis­se­ments rele­vant de la Com­mu­nau­té, comme cela s’est fait en Flandre.

Le gou­ver­ne­ment de la Com­mu­nau­té fran­çaise est évi­dem­ment enga­gé dans cette inten­tion de consti­tuer une cou­pole des pou­voirs orga­ni­sa­teurs de l’enseignement offi­ciel. Reste que par­ler d’une « cou­pole » pour l’enseignement offi­ciel en res­pec­tant les pré­ro­ga­tives de cha­cun a sa part d’ambigüité.

L’accord semble se faire autour de la dis­tinc­tion des rôles de pou­voir orga­ni­sa­teur et de ministre, ce qui pro­cu­re­rait à l’enseignement de la Com­mu­nau­té fran­çaise une réelle repré­sen­ta­tion dans les dis­cus­sions sur l’enseignement.

Le modèle flamand et les hésitations francophones

Le modèle fla­mand peut ser­vir d’exercice, pour décrire l’un des scé­na­rios les plus pro­bables pour la Com­mu­nau­té fran­çaise. L’Argo (conseil cen­tral de l’enseignement de la Com­mu­nau­té), créé au moment de la com­mu­nau­ta­ri­sa­tion, est deve­nu le GO ! (ensei­gne­ment com­mu­nau­taire) avec un sta­tut d’organisme d’initiative publique. Au niveau cen­tral, le GO!, pou­voir orga­ni­sa­teur et organe fédé­ra­teur, est diri­gé par un conseil de l’enseignement com­mu­nau­taire et un admi­nis­tra­teur-délé­gué. Au niveau médian, les groupes d’écoles (enti­tés géo­gra­phi­que­ment éta­blies dans les­quelles sont repré­sen­tés des éta­blis­se­ments de tous les niveaux, dans l’enseignement fon­da­men­tal et l’enseignement secon­daire). Au niveau local, les écoles sont diri­gées par un direc­teur, assis­té par un conseil sco­laire consul­ta­tif. Un contrôle de la qua­li­té est réa­li­sé aux dif­fé­rents niveaux de gestion.

Par ailleurs, l’enseignement offi­ciel sub­ven­tion­né (OGO) com­porte l’enseignement com­mu­nal et l’enseignement pro­vin­cial. Leurs pou­voirs orga­ni­sa­teurs sont réunis sous deux cou­poles : le Secré­ta­riat d’enseignement des villes et des com­munes de la Com­mu­nau­té fla­mande (OVSG) et l’Enseignement pro­vin­cial de Flandre (pou­voirs orga­ni­sa­teurs-POV). L’enseignement libre sub­ven­tion­né (VGO), com­po­sé essen­tiel­le­ment d’écoles catho­liques, est réuni sous la cou­pole du Secré­ta­riat fla­mand de l’enseignement catho­lique (VSKO).

Que pour­rait-il se pas­ser du côté fran­co­phone ? L’autonomisation de l’enseignement com­mu­nau­taire comme orga­nisme d’utilité publique, pla­cé sous la res­pon­sa­bi­li­té d’un admi­nis­tra­teur-délé­gué et doté d’un sta­tut de pou­voirs orga­ni­sa­teurs, est tout à fait pos­sible⁵. Dans son Mémo­ran­dum 2009 – 2014, le Cpeons refuse toute restruc­tu­ra­tion de l’enseignement offi­ciel qui gomme les atouts de l’enseignement offi­ciel sub­ven­tion­né, qui conduise à une réduc­tion de son finan­ce­ment, qui fra­gi­lise alors la démo­cra­ti­sa­tion de l’accès à l’enseignement de tous les publics, qui réduit la capa­ci­té de pou­voirs de proxi­mi­té à pilo­ter leur ensei­gne­ment, qui cloi­sonne l’enseignement par niveaux et empêche toute inté­gra­tion ver­ti­cale. On ne voit donc pas en quoi l’enseignement com­mu­nau­taire et l’enseignement offi­ciel sub­ven­tion­né auraient un inté­rêt à fusion­ner. On devine que l’enjeu pour l’un et l’autre est de réflé­chir à la mise en place d’une cou­pole com­mune qui pré­serve l’autonomie de cha­cun, tout en per­met­tant l’accomplissement d’une mis­sion de coor­di­na­tion de l’ensemble de l’enseignement obli­ga­toire offi­ciel, fon­da­men­tal et secon­daire. Elle pour­rait sur­plom­ber des cou­poles zonales cor­res­pon­dant aux dix zones d’enseignement.

1. Conti­nui­té : un éta­blis­se­ment ou un pou­voir orga­ni­sa­teur peut sus­pendre ou réduire son acti­vi­té. Éga­li­té des usa­gers : nombre de pou­voirs orga­ni­sa­teurs lient l’inscription d’un élève ou l’engagement d’un pro­fes­seur à un enga­ge­ment phi­lo­so­phique ou religieux.
2. Par faci­li­té, ran­geons la Fédé­ra­tion de l’enseignement libre non confes­sion­nel plu­tôt du côté de l’enseignement offi­ciel subventionné.
3. Comme récem­ment dans Le Soir du 30 jan­vier dernier.
4. Le Cedep, fon­dé en 1985, est consti­tué de dix asso­cia­tions repré­sen­tant des pou­voirs orga­ni­sa­teurs, des ensei­gnants, des parents et des sym­pa­thi­sants de mou­ve­ments laïques. Son but est l’échange d’informations et l’organisation d’actions com­munes en vue de sou­te­nir et de pro­mou­voir l’enseignement offi­ciel, c’est-à-dire l’enseignement orga­ni­sé par les pou­voirs publics (com­munes, pro­vinces, Région de Bruxelles-capi­tale et Com­mu­nau­té fran­çaise de Belgique).
5. Ce scé­na­rio est évi­dem­ment dif­fé­rent de celui de la Fédé­ra­tion des asso­cia­tions de parents de l’enseignement offi­ciel (Fapeo) qui sou­hai­te­rait une double pila­ri­sa­tion de l’enseignement (créa­tion d’un Secré­ta­riat géné­ral de l’enseignement offi­ciel paral­lè­le­ment à l’existence du Secré­ta­riat géné­ral de l’enseignement catho­lique) et de celui annon­cé par le CDH (un ensei­gne­ment offi­ciel pri­maire com­mu­nal et un ensei­gne­ment offi­ciel secon­daire orga­ni­sés par un pou­voir orga­ni­sa­teur indé­pen­dant de la Com­mu­nau­té française).

Van Haecht

Auteur

Anne Van Haecht est professeure au Centre de sociologie de l'éducation ([CSE->http://www.ulb.ac.be/rech/inventaire/unites/ULB455.html]) à l'Université Libre de Bruxelles ([ULB->http://www.ulb.ac.be]).

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