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Les effets pervers d’une diminution progressive des allocations de chômage

Numéro 07/8 Juillet-Août 2012 par Jacques Wels

juillet 2012

Les chô­meurs, des ânes qu’il faut faire avan­cer avec des carottes ? La réforme des allo­ca­tions de chô­mage mise en œuvre par la ministre SP.a Moni­ca De Coninck ne res­semble pas tant à une carotte qu’à un coup de pied au der­rière des cher­cheurs d’emploi. Car, il faut bien l’admettre, devant, il n’y a rien ou pas grand-chose. […]

Les chô­meurs, des ânes qu’il faut faire avan­cer avec des carottes ? La réforme des allo­ca­tions de chô­mage mise en œuvre par la ministre SP.a Moni­ca De Coninck ne res­semble pas tant à une carotte qu’à un coup de pied au der­rière des cher­cheurs d’emploi. Car, il faut bien l’admettre, devant, il n’y a rien ou pas grand-chose. La sanc­tion sur une période de quatre ans via une dégres­si­vi­té accrue des allo­ca­tions res­semble davan­tage à une puni­tion qu’à un encou­ra­ge­ment à la recherche d’emploi. Pire encore, elle relève d’une injonc­tion à accep­ter, si pro­po­si­tion il y a, des caté­go­ries d’emplois qui ne cor­res­pondent ni à la qua­li­fi­ca­tion du deman­deur ni à ses aspi­ra­tions éthiques.

Autre­ment dit, ce type de mesure, dans une période de crise, révèle une double aspi­ra­tion des pou­voirs publics. D’une part, il s’agit en défi­ni­tive de favo­ri­ser sans le dire les emplois pré­caires que ce soit en termes de durée (CDD, tra­vail inté­ri­maire, CDI rom­pus en période d’essai, etc.) ou de qua­li­té (bas salaire, mau­vaises condi­tions de tra­vail, etc.). D’autre part, la mesure nour­ri­ra encore bien davan­tage et sur le long terme une forme d’armée de réserve du néo­ca­pi­ta­lisme ; dit autre­ment, une masse de chô­meurs de plus en plus four­nie et variée en termes de qua­li­fi­ca­tions fera pres­sion sur les tra­vailleurs. Ces der­niers, rem­pla­çables et rem­pla­cés, en proie à une res­pon­sa­bi­li­té toute nou­velle, vivront eux aus­si cette nou­velle mesure comme un poids. Il ne faut pas l’oublier, affai­blir la cou­ver­ture de l’assurance chô­mage, c’est modi­fier le sens et la forme même du tra­vail en tant que tel.

Le début des années 2000 avait déjà mar­qué une pre­mière étape dans l’activation du com­por­te­ment de recherche d’emploi. Dans le sillage des poli­tiques anglaises et amé­ri­caines, la Bel­gique s’était dotée, aux niveaux fédé­ral et régio­nal, d’instruments des­ti­nés à acti­ver les chô­meurs et à punir les inac­tifs. Dix ans plus tard, la puni­tion se géné­ra­lise à l’ensemble de la popu­la­tion sans tra­vail : actif ou inac­tif, le cher­cheur d’emploi se ver­ra pri­vé d’une par­tie de ses allo­ca­tions sur un temps long, qu’il cherche ou pas du travail.

Flexibilité et sécurité

Les car­rières pro­fes­sion­nelles des tra­vailleurs se lisent aujourd’hui sous l’angle de la flexi­bi­li­sa­tion du tra­vail contre la sécu­ri­té sur le mar­ché de l’emploi. Le pas­sage d’un emploi à un autre est deve­nu un leit­mo­tiv dans la for­ma­tion d’une car­rière (le temps de pré­sence des jeunes dans un pre­mier emploi s’est consi­dé­ra­ble­ment réduit) et l’État assure désor­mais un rôle de régu­la­teur des tran­si­tions pro­fes­sion­nelles. Dans cette pers­pec­tive, il se posi­tionne comme une sorte d’assureur — sur la base des coti­sa­tions tout de même — des temps inter­mé­diaires entre un tra­vail et un autre. Cette ambi­va­lence entre sécu­ri­té et flexi­bi­li­té sur le mar­ché du tra­vail a, par ailleurs, recou­vert le doux mot de flexi­cu­ri­té, concept qui guide aujourd’hui, en grande par­tie, la stra­té­gie euro­péenne pour l’emploi.

Vers un conflit de génération

Mais, dans les étapes de leur vie, les indi­vi­dus, pour des rai­sons variées, connaissent éga­le­ment des périodes plus néfastes au cours des­quelles la phase de sécu­ri­sa­tion du par­cours s’avère d’une impor­tance capi­tale. Dès novembre, la barre sera fixée à cin­quante-cinq ans. Après cet âge ou au bout de vingt années de car­rière, les indi­vi­dus ne connai­tront pas, contrai­re­ment aux autres classes d’âge, une dégres­si­vi­té de leurs allo­ca­tions. Un autre conflit atten­dra donc la socié­té belge. Plus seule­ment entre tra­vailleurs et chô­meurs, mais entre géné­ra­tions. On aura affaire à un écart entre des géné­ra­tions nées avant 1957 (ayant donc plus de cin­quante-cinq ans en 2012) et celles, mal­chan­ceuses à bien des égards, nées plus tard.

Sans entrer dans le détail, la pyra­mide des âges oppo­se­ra d’un côté des indi­vi­dus ayant vu le jour au cours des Trente Glo­rieuses, aux qua­li­fi­ca­tions sco­laires recon­nues, ayant connu un mar­ché du tra­vail non encore satu­ré (le plein-emploi) et très sécu­ri­sé et dont le retrait, par le biais des pré­pen­sions ou par l’intermédiaire d’une période de chô­mage, aura été faci­li­té et, d’un autre côté, des géné­ra­tions for­mées, mais tou­chées de plein fouet par l’inflation et la déva­lua­tion des diplômes, par la décrois­sance des taux d’emploi et des res­tric­tions por­tées aux régimes de pré­pen­sion et, c’est ici que la réforme prend sa place, par un déli­te­ment pro­gres­sif des pro­tec­tions accor­dées par l’État social contre le risque de chô­mage. Il ne faut pas bien sûr idéa­li­ser à outrance l’immédiate après-guerre (qui est une période de colo­ni­sa­tion et durant laquelle les femmes n’ont que peu de droits), mais, par ces mesures, on atteint ici le noyau dur du salariat.

Le demandeur d’emploi, un produit

On ver­ra poindre éga­le­ment une satu­ra­tion en ce qui concerne les employeurs. For­cés de se diri­ger assez rapi­de­ment vers le tra­vail, les chô­meurs risquent d’embouteiller davan­tage des pro­ces­sus de recru­te­ment déjà com­plexes. On risque, sur un temps long, de voir pro­li­fé­rer un réel sys­tème de consul­tance qui relè­gue­rait, pour les entre­prises, les res­sources humaines à un orga­nisme exté­rieur. La cen­tra­li­sa­tion — en tout cas dans le cas bruxel­lois — de toutes les offres d’emplois vers les orga­nismes de pla­ce­ment régio­naux cor­ro­bore une délo­ca­li­sa­tion pro­gres­sive des modes de recru­te­ment vers des orga­nismes externes pri­vés et/ou publics (entre­prises de consul­tance ou d’outplacement, entre­prises d’intérims, agences régio­nales de pla­ce­ment, etc.). Cela revient à lais­ser moins de pro­ba­bi­li­té d’entrée dans l’emploi pour les tra­vailleurs socia­le­ment défa­vo­ri­sés. Le rôle social de ces inter­mé­diaires s’avérant jusqu’ici pra­ti­que­ment impos­sible à régu­ler (mal­gré les rares fois où une volon­té poli­tique claire l’a pro­mu), la ren­contre de moins en moins directe entre employeurs et employés poten­tiels aura des effets et des moda­li­tés non mai­tri­sées. Ces dis­po­si­tifs posent l’inconvénient majeur d’envisager le recru­te­ment comme une opé­ra­tion stric­to sen­su com­mer­ciale : le deman­deur d’emploi, en ce sens, cor­res­pond à un pro­duit dont la socié­té deman­deuse doit se satis­faire. Cette rela­tion entraine, bon gré mal gré, une aug­men­ta­tion du palier des exi­gences et une mise en concur­rence des expé­riences, des qua­li­fi­ca­tions, des âges, des sexes et des ori­gines ethniques.

Enfin, der­nier effet — et non des moindres dans un pays aux com­pé­tences scin­dées — d’un point de vue ins­ti­tu­tion­nel, les orga­nismes de pla­ce­ment régio­naux (VDAB, Acti­ris, Forem) vont se voir attri­buer un rôle davan­tage ambi­gu qu’il ne l’a été jusqu’ici. Char­gés jusqu’à aujourd’hui de coor­don­ner les dis­po­si­tifs de construc­tion de par­cours pro­fes­sion­nels (via notam­ment de l’orientation vers des par­te­naires de for­ma­tion), ils vont devoir assu­rer éga­le­ment contrôles et sanc­tions des deman­deurs d’emploi, le rôle de l’Onem en matière d’assurance chô­mage étant consi­dé­ra­ble­ment réduit par la sixième réforme de l’État.

Régionalisation de fait

Mais il ne faut pas se leur­rer, une régio­na­li­sa­tion des com­pé­tences liées aux allo­ca­tions de chô­mage et au pla­ce­ment dans l’emploi existe bel et bien depuis un cer­tain temps. Chaque Région dis­pose en effet, depuis sa créa­tion, d’une marge de manœuvre consi­dé­rable dans le trai­te­ment du chô­mage et des chô­meurs. Il est intri­guant de voir, par exemple, dans un seul et même pays, des orga­nismes régio­naux pra­ti­quer du bench­mar­king afin d’analyser les bonnes pra­tiques des régions voi­sines et d’autres pays euro­péens. Tout aus­si éton­nante, la fier­té des Régions qui excluent le plus haut taux de deman­deurs d’emploi de leurs droits (la Wal­lo­nie était en tête cet été et s’en est félicitée).

Sans par­ler, car on l’a beau­coup dit, du rôle majeur que joue­ront les CPAS (et autres orga­nismes d’aide sociale) à l’avenir — et déjà aujourd’hui dans une moindre mesure — non pas seule­ment par rap­port aux popu­la­tions les plus pré­caires, mais bien­tôt par rap­port aux deman­deurs d’emploi qui ne pour­ront plus joindre les deux bouts et, dans la lignée de ce qui vient d’être dit, aux tra­vailleurs éga­le­ment. Une loca­li­sa­tion de l’action publique se donne à voir sur des échelles ter­ri­to­riales de plus en plus réduites, mais, il ne faut pas se leur­rer, le champ d’action, depuis des années, ne se situe plus au niveau de l’État fédé­ral. Ce qu’il faut bien com­prendre, c’est que la loca­li­sa­tion de l’assurance-assistance aux per­sonnes pré­caires cor­res­pond à un défaut de soli­da­ri­té ter­ri­to­riale. Ce n’est plus tant en termes de Régions qu’il fau­dra envi­sa­ger la pau­vre­té qu’en termes de bas­sins sinistrés.

Le pro­blème, on le voit, va se poser sur ces quatre fronts. Cette mesure crée­ra un cer­tain nombre de méfaits par rap­port à des acteurs divers qui ne sont pas tous, d’ailleurs, posi­tion­nés, au bas de la hié­rar­chie éco­no­mique. Pour jus­ti­fier la déci­sion, la ministre aime à nous rap­pe­ler la com­pa­rai­son euro­péenne : dans cette vision, la Bel­gique sera encore le seul pays, même après la mise en œuvre de la mesure, à per­mettre — dans le seul cas des chefs de famille — des périodes d’allocation sans limite de temps (bien que les allo­ca­tions de base pla­fonnent en des­sous de celles dis­pen­sées par les pays scan­di­naves). La Bel­gique pour la tranche d’âge des quinze à cin­quante-neuf ans reste dans une moyenne accep­table en termes de taux d’emploi et a fait preuve durant la fin de la pre­mière décen­nie du XXIe siècle d’une petite aug­men­ta­tion dont une majo­ri­té d’autres pays ne peut se tar­guer. Ce n’est donc pas tant, pour la ministre, les résul­tats qui comptent que d’appliquer des poli­tiques euro­péennes ; à une éga­li­té de résul­tat s’est sub­sti­tuée une éga­li­té de pro­cé­dure : il s’agit donc bien davan­tage de limi­ter les dépenses de l’État (quand bien même l’assurance chô­mage s’avère être, dans ses fon­de­ments, une coti­sa­tion) que de limi­ter le non-emploi. Dans une période où le socia­lisme euro­péen (mais pas seule­ment) table sur les poli­tiques de crois­sance, voi­là une belle contrevérité.

C’est plus du dépla­ce­ment de la sécu­ri­sa­tion des par­cours pro­fes­sion­nels dont il s’agit ici ; refou­ler hors des sys­tèmes clas­siques de chô­mage des popu­la­tions qui ne peuvent plus s’en sor­tir sans le sys­tème assu­ran­tiel. À cela on dira — et on le dit sou­vent — qu’un chô­meur ne peut pas se voir rétri­bué à la même mesure qu’un tra­vailleur. Cet argu­ment est fal­la­cieux et dépla­cé. Les chô­meurs ne doivent pas payer le prix d’un mar­ché du tra­vail au sein duquel les salaires ont décru pour les bas niveaux de qua­li­fi­ca­tion et dont les modes d’entrée sont deve­nus pré­caires (stages, temps par­tiels, etc.): s’il faut remettre un mon­tant en cause, ce n’est pas tant celui des allo­ca­tions que la rétri­bu­tion du tra­vail lui-même. Ce qui est cho­quant ce n’est pas tant que des sans-emploi vivent d’un mini­mum et puissent payer un loyer (ce qui devient par ailleurs de plus en plus com­plexe), mais bien que des tra­vailleurs vivent au mini­mum et ne puissent plus « bou­cler » les fins de mois. C’est sur ce pan de la contra­dic­tion qu’il faut agir.

Un impact sur l’ensemble de la société

Enfin, il faut com­prendre dans cette mesure ce qu’elle induit de tri­che­rie de la part des usa­gers. Demain encore plus qu’aujourd’hui, il s’agira de sau­ver sa peau. Il fau­dra tru­quer le jeu. Ne plus se domi­ci­lier comme coha­bi­tant, mais plu­tôt comme iso­lé pour tou­cher une allo­ca­tion un peu plus large, tra­vailler au noir, prendre quelque temps un emploi humi­liant, avi­lis­sant et le quit­ter ou encore faire valoir une inca­pa­ci­té de tra­vail de plus 33 %. Le jeu entrai­ne­ra davan­tage de contrôle et des sanc­tions encore plus lourdes à la clé. Mais il fau­dra jouer. Il fau­dra trou­ver les recettes pour payer son loyer, pour man­ger, pour vivre, pour avoir une vie sociale cor­recte. Et on ne pour­ra pas blâ­mer ces com­por­te­ments. La mise en place d’une telle poli­tique ouvre une brèche qu’il sera dif­fi­cile de fer­mer : ce n’est pas tant le chô­mage — c’est impor­tant de le com­prendre — qui va être affec­té et pas tant les chô­meurs, mais bien la socié­té dans son ensemble, le rap­port social qui s’installe entre État et indi­vi­dus ou entre les indi­vi­dus qui risque d’être, sur un temps plus ou moins long, altéré.

Jacques Wels


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