Le Chili, un modèle économique dépassé ?

Il fut un temps où les organisations financières internationales vantaient urbi et orbi le modèle économique chilien. Il est à peu près certain que les laudateurs de ce modèle devront manifester davantage d’humilité à l’avenir tant les inégalités patrimoniales et les cadeaux fiscaux prodigués aux entreprises multinationales ont miné l’avenir du pays. La facture sociale engendrée par le néolibéralisme chilien est tellement visible que sa réduction devrait être une des priorités des partis progressistes s’ils revenaient au pouvoir en 2022.

Le lourd héritage des Chicago Boys

À partir du coup d’État du 11 septembre 1973, le Chili, promu au rang de laboratoire des recettes néolibérales, va connaitre une impressionnante croissance de son produit intérieur brut (PIB). Les chiffres sont clairs. Entre 1975 et 2019, le Chili a connu une croissance moyenne annuelle de 4,21%. Si l’on établit une comparaison avec les deux grandes économies sud-américaines (Argentine et Brésil), on voit clairement que le Chili a fait figure de locomotive pour ce qui est de l’accumulation dans la région. En effet, au cours de ces quatre décennies, les taux de croissance annuels moyens des PIB de l’Argentine et du Brésil ont été respectivement de 1,93 et 2,8%. On prendra soin de préciser que cette moyenne intègre une année à tous égards exceptionnelle dans l’histoire économique chilienne puisqu’en 1975, la patrie de Neruda subissait le contrecoup du putsch de 1973 et enregistrait un taux de croissance négatif de son PIB de près de 13%¹.

Comment envisager, dès lors, au regard de ces statistiques, l’immense vague de contestation sociale qui a secoué le Chili le 17 octobre 2020 ? Pour le dire assez crument, la croissance du PIB, en tant que telle, ne se mange pas. On l’ignore souvent chez nous mais le Chili est un pays à revenu intermédiaire supérieur avec un PIB à parité de pouvoir d’achat per capita en 2018 de 24807,25 dollars américains au même titre, par exemple, que l’Argentine voisine (PIB à parité de pouvoir d’achat per capita de 23.305,85 dollars américains).

Or, on observe un niveau d’inégalité au sein de la société chilienne supérieur à celui de l’Argentine. Le coefficient de Gini² de l’Argentine était, en 2018, de 0,414 contre 0,444 au Chili. Cette différence pourrait sembler minime d’un point de vue quantitatif. À première vue, il s’agit là d’un niveau d’inégalité comparable. Nous allons voir au point suivant qu’en raison de l’orientation en matière de politiques économiques et sociales, la pauvreté monétaire n’est, au Chili, contrebalancée par aucun mécanisme correcteur lié à la progressivité de l’impôt, contrairement à l’Argentine (du moins lorsqu’elle était dirigée par le centre gauche kirchnériste).

Selon Raúl Bernal-Meza, « Quatre traits essentiels pourraient caractériser l’évolution de l’économie chilienne depuis la fin de l’autoritarisme militaire jusqu’à l’actuelle seconde phase de transition démocratique : premièrement, un degré considérable d’ouverture. Deuxièmement, un dynamisme remarquable dans la recherche d’accords de libéralisation commerciale. Troisièmement, une croissance continue avec stabilité politique et monétaire. Quatrièmement, une performance impressionnante dans l’attraction d’investissements étrangers directs³. » L’économie chilienne, dans la droite ligne des prescrits des Chicago Boys qui ont forgé l’armature intellectuelle et idéologique des cadres économiques chiliens depuis l’arrivée au pouvoir de Pinochet, constitue, en fin de compte, un modèle d’insertion dans la dépendance à l’égard des flux de capitaux originaires du Nord.

Cela signifie par exemple que lorsque le Chili voit les capitaux affluer, le pays effectue le non-choix, libéralisation oblige, de laisser sa devise (le péso) s’apprécier. La compétitivité des exportations du pays s’en trouve handicapée. Or, les exportations du Chili dépendent très largement de la filière cuivre (plus de 47% des exportations du pays en 2018⁴) dont il est le premier producteur mondial (5,5 millions tonnes sur une production mondiale de 19,94 millions de tonnes⁵).

En cas d’appréciation du péso, la diversification des industries chiliennes ne peut avoir lieu vu le renchérissement des productions nationales. Ces capitaux se dirigent alors vers le secteur des services et de la finance. « Au total, un processus radical de libéralisation du commerce et des flux financiers extérieurs, une réorientation des ressources et des capacités de gestion des activités productives vers la spéculation financière et le développement des activités commerciales liées aux importations ont été opérés⁶. »

L’interconnexion avec la finance occidentale est au fil temps devenue de plus en plus importante pour l’économie chilienne. La dépendance à l’égard du dollar caractérise désormais le pays. Bien sûr, les capitaux occidentaux n’entrent au Chili que lorsque les cours du cuivre sont à la hausse sur les marchés internationaux. On ne prête, c’est bien connu, qu’aux riches. Tant que les cours restent élevés, les investisseurs disposent de belles perspectives de remboursement. Il n’en va hélas plus de même lorsque les cours du cuivre connaissent des difficultés.

Pour éviter que ces retournements de conjoncture ne déstabilisent trop la devise et l’économie nationale, les autorités chiliennes ont poursuivi des politiques fiscales orthodoxes. C’est ainsi que la politique budgétaire au Chili a, jusqu’à présent, eu pour principal « objectif d’atteindre chaque année un solde structurel équilibré ou légèrement excédentaire, calculé en excluant les variations conjoncturelles de la production, du prix du cuivre et, depuis une date récente, du prix du molybdène⁷ ». Afin de lutter contre les épisodes de surchauffe causés par des épisodes d’afflux procycliques de capitaux, la politique économique du Chili a principalement consisté à cibler la lutte contre l’inflation en privilégiant l’équilibre budgétaire. Pour y parvenir, les différents gouvernements se sont retirés de la fourniture de services publics, spécialement dans le domaine de la protection sociale.

Une fiscalité particulière

Les données statistiques de l’OCDE sont, de ce point de vue, très claires. Les dépenses des administrations publiques, au Chili, représentaient 25,5% du PIB en 2018. À titre de comparaison, le Costa Rica, un autre pays latino-américain d’un niveau de richesse comparable au Chili, consacrait, pour sa part, 33,8% de son PIB aux dépenses publiques à la même époque. Le faible niveau de dépenses des pouvoirs publics chiliens est tel qu’il a fini par inquiéter l’OCDE elle-même : « Outre sa politique d’accélération de la croissance, le Chili recourt à des mesures sociales bien ciblées pour faire reculer la pauvreté, mais elles restent d’envergure limitée comparativement à la plupart des pays de l’OCDE. […] Au Chili, les recettes fiscales sont relativement limitées par rapport au PIB et, dans son ensemble, le système fiscal est légèrement régressif. Cela s’explique par le rendement assez faible de l’impôt progressif sur le revenu et par la proportion élevée des impôts indirects dans les recettes totales. […] La présente section suggère de limiter ou de supprimer certaines des dépenses fiscales les moins efficaces et les plus régressives. Les fonds ainsi libérés pourraient servir à mieux cibler les subventions correspondantes sur les ménages à bas revenu […]⁸. »

La baisse des cours du cuivre a mis en difficulté le modèle économique chilien. Il est vrai que la chute du prix du cuivre a été particulièrement impressionnante ces dernières années. En février 2011, la tonne de cuivre frôlait les 8000 dollars. Alors que les rues de Chili se faisaient, en octobre 2019, l’écho d’une immense protestation sociale, la tonne de cuivre s’échangeait à un prix moyen de 5500 dollars. Il s’agit là d’une baisse de plus de 30%. La chute ininterrompue des cours du cuivre va conduire le gouvernement chilien à laisser filer le déficit public. Ce dernier est, en effet, passé d’un excédent budgétaire de 1,4% du PIB en 2011 à un déficit dépassant les 2,6% du PIB nominal en 2017⁹.

Cette dégradation est allée de pair avec une dépréciation notable du péso. Le 1^er octobre 2010, un dollar états-unien valait 540 pésos. Dix ans plus tard, la devise nationale du Chili s’était fortement dépréciée (32%) puisqu’un dollar valait, à cette époque, 715 pésos¹⁰. Cette dépréciation représentait, comme on peut s’en douter, une perte très sensible de pouvoir d’achat pour les ménages chiliens. Le déficit croissant correspondait moins à une augmentation des dépenses de la part du gouvernement qu’à une diminution des recettes. Les dépenses publiques sont, en effet, restées stables au fil du temps. Elles n’ont cessé de représenter 25% du PIB de 2015 à 2019. Dans le même temps, la progressivité de l’impôt a fort peu augmenté au Chili. Voici ce qu’en disait en 2012 l’OCDE : « Des transferts monétaires plus importants peuvent aider les populations pauvres à épargner et à investir dans le capital physique et humain et rendraient le système de prélèvements et de prestations sociales plus progressif, en particulier s’ils sont financés en corrigeant les échappatoires fiscales régressives ou en augmentant l’impôt sur la fortune¹¹ ».

Le moins que l’on puisse dire est que ces observations de l’OCDE ont été fort peu entendues à Santiago. Le système fiscal chilien présente, en effet, une structuration similaire à celle d’autres pays latino-américains, avec notamment « un poids important de la fiscalité indirecte (qui représente 50% des recettes fiscales contre 33% dans l’OCDE) et une forte dépendance des recettes fiscales au cours des matières premières¹² ».

À ce stade du débat notionnel, le poids de la fiscalité indirecte particulièrement important au Chili entre frontalement en contradiction avec une ambition de redistribution de la richesse qui ressortit, comme chacun le sait, à la fiscalité directe. La citation qui précède est extraite d’une note de l’Ambassade de France. Elle est datée du mois de juillet 2019, soit trois mois à peine avant l’onde de choc qui a secoué le pays. En lisant cette note de synthèse, on s’aperçoit que le gouvernement chilien ne comptait aucunement aller dans le sens d’une amélioration de son système fiscal telle que préconisée par l’OCDE.

Au contraire, il s’apprêtait à porter sur les fonts baptismaux une réforme qui accentuait les aspects les plus inégalitaires du modèle fiscal chilien. « Dans une volonté de simplification, cette réforme fiscale projette un retour à un régime unique, qui serait complètement intégré : toutes les entreprises verraient leurs bénéfices taxés à hauteur de 27%. Les associés-actionnaires-copropriétaires pourraient déduire de leur impôt additionnel 100% du montant de l’impôt de première catégorie payé par l’entreprise, et ne paieraient d’impôt additionnel que sur la base des dividendes effectivement versés au cours de l’année fiscale écoulée. Parallèlement, la réforme fiscale souhaite introduire une nouvelle définition des dépenses acceptées comme déductibles dans le calcul des bénéfices imposables au titre de l’impôt sur les sociétés. Celle-ci élimine la corrélation que fait la loi actuelle entre dépenses et génération de revenus pour l’entreprise, et en propose une acceptation plus large¹³. »

Cette avalanche de cadeaux fiscaux pour les entreprises a été proposée afin de relancer l’investissement mais devait également cadrer avec les objectifs de politique de contrôle des déficits publics du gouvernement. D’où l’adoption d’un certain nombre de mesures qui ont exaspéré une partie de l’opinion publique, comme l’augmentation de 30 pésos du prix du ticket de métro.

À vrai dire, cette mesure a constitué la goutte d’eau qui a fait déborder le vase alors qu’il était déjà bien plein. Les fruits de la croissance ont, en effet, été particulièrement mal répartis dans la société chilienne. « D’un côté, les 1% les plus riches de la population ont amassé entre un quart et un tiers des revenus, et les 10% les plus riches en ont récupéré plus de la moitié. Ainsi, pour 1 euro de croissance, le décile supérieur en récupère environ 55 centimes, et 90% de la population se partage le reste. Ces écarts signifient que deux pays coexistent au sein d’un même, l’un avec les revenus des riches en Allemagne, l’autre avec celui des pauvres en Moldavie¹⁴. »

Face au mouvement d’ampleur auquel cette polarisation sociale a conduit, la réponse de l’administration Piñera fut des plus molles. Un gel des tarifs d’électricité a été introduit, de même qu’une revalorisation de la pension de survie sans pour autant remettre en cause de près ou de loin la privatisation des retraites au Chili alors que « ce système ne fonctionne bien que pour 20% de la population et donc évidemment pas pour la vaste majorité des oubliés » du « miracle » chilien¹⁵.

Une question (aussi) économique

Les aspects les plus contestables de l’appareil d’État chilien sur lesquels planait, comme l’ont bien démontré nombre d’observateurs, l’ombre du pinochetisme constituent bien l’arrière-plan du mouvement social d’octobre 2019. Pour autant, cet appareil d’État était tout aussi susceptible d’être remis en cause, il y a, par exemple, dix ans, alors qu’il ne se passait pas grand-chose au Chili. Une composante socioéconomique est donc intervenue qui a joué le rôle, modeste mais décisif, de catalyseur des frustrations accumulées depuis des décennies.

Dans cette veine, on pointera l’épineuse question de la dette extérieure du Chili qui pourrait constituer un facteur de polarisation de la société chilienne dans les mois qui viennent. Évidemment, il convient de scruter la question de l’endettement extérieur total (privé comme public du Chili) en lien avec l’évolution du cours du cuivre. À ce sujet, on repèrera une amélioration relative. Alors que dans la foulée de la pandémie de Covid-19, la tonne de cuivre est tombée, à la mi-mars, à 4.684 dollars, la reprise économique en Chine a conduit à un cours situé aux alentours des 7.000 dollars la tonne depuis la fin du mois de novembre de cette année.

Cette donnée ne manquera pas d’influencer la situation économique et politique du Chili. En effet, il vaudra mieux disposer de marges de manœuvre financières pour répondre aux exigences du mouvement social. À ce sujet, le Chili dispose de deux fonds souverains liés à ses exportations de cuivre. Il s’agit du Fonds de réserve des pensions (FRP) et du Fonds de stabilisation économique et sociale (FEES), lesquels furent respectivement institués à la fin de l’année 2006 et au début de l’année 2007.

Concernant le FRP, on fera observer que constitué au départ d’une contribution initiale du gouvernement « de 604,5 millions de dollars américains son objectif est de soutenir le financement des obligations budgétaires découlant […] des pensions de vieillesse et d’invalidité de solidarité de base, ainsi que les cotisations de pension de solidarité envisagées dans la réforme des retraites. De cette manière, le financement des obligations futures en matière de pensions est complété¹⁶. » Le FRP possédait, au deuxième trimestre 2020, des actifs pour 10,79 milliards de dollars¹⁷. Il sera, en tout état de cause, difficile de compter sur ce volume d’actifs pour financer de bien nécessaires dépenses sociales au Chili. En effet, les actifs de ce fonds sont déjà préaffectés aux retraites de survie constituées en dehors des fonds de pension privés.

En ce qui concerne le Fonds de stabilisation économique et sociale (FEES), on repère les tendances suivantes : « Le Fonds de stabilisation économique et sociale a été créé en mars 2007, avec une contribution initiale de 2,58 milliards de dollars américains. Il cherche à financer d’éventuels déficits budgétaires et à amortir la dette publique, contribuant ainsi au fait que les dépenses budgétaires ne sont pas trop affectées par les hauts et les bas de l’économie mondiale et la volatilité des revenus provenant des impôts, du cuivre et d’autres sources¹⁸. » La valeur des actifs détenus par le FEES était de 10,6 milliards de dollars en juin 2020¹⁹.

Cela dit, le PIB du Chili devrait osciller autour de 250 milliards de dollars d’ici la fin de l’année. Ce cas de figure correspond à une baisse de 10%, par rapport à l’année antérieure. Les 10 milliards de dollars du FEES (soit 4% du PIB), s’ils devaient être utilisés pour combattre les effets déprimants de la crise sur les finances publiques chiliennes, ne permettront pas de satisfaire à toutes les demandes sociales émises durant les protestations à la fin de l’année 2019.Or, la vocation du FEES consiste précisément à alimenter prioritairement, en cas de retournement de la conjoncture, le Trésor chilien²⁰. C’est ainsi que le budget 2017 a, par exemple, été confectionné en intégrant des prélèvements effectués sur les actifs du FEES.

Et aussi (quand même un peu) une question politique…

Bien sûr, il existe la solution d’aller puiser dans les réserves de la banque centrale pour financer des dépenses sociales. Le Chili possède-t-il suffisamment de dollars pour envisager ce type d’opérations dont l’actualité nous a démontré l’urgence ? En septembre de cette année, les réserves de la banque centrale du Chili permettaient de faire face à 7,8 mois d’importations. D’après les organisations internationales, il convient que les réserves d’un pays permettent de couvrir trois mois d’importations²¹.

De plus, le ratio des réserves de change au regard de la dette extérieure totale doit être de 40% (niveau optimal)²². Et c’est ici qu’un problème se pose. La dette extérieure du pays a atteint un niveau particulièrement élevé à la suite de la pandémie de Covid-19. Au total, l’endettement du Chili auprès des créanciers étrangers dépassait de peu les 205,5 milliards de dollars au troisième trimestre 2020.La dette extérieure du Chili représente donc près de six fois les réserves du pays²³. En revanche, la dette publique chilienne, qu’elle soit libellée en pésos ou en dollars, reste très raisonnable puisqu’elle représente 50% du PIB. En revanche, la dette privée équivaut à trois fois le PIB du pays²⁴.

Il existe pourtant des solutions à la crise sociale chilienne du côté des politiques de redistribution. De 2005 à 2014, la totalité des cadeaux fiscaux prodigués aux entreprises multinationales opérant au Chili s’est élevée à 114 milliards de dollars. Il s’agit là d’un flux annuel moyen de l’ordre de 5% du PIB pour la période concernée²⁵.

Il s’agit là d’une donnée intéressante à garder à l’esprit. En effet, les cours du cuivre devraient atteindre le niveau record de 15.000 dollars la tonne métrique d’ici 2025 en raison d’un déséquilibre sans précédent entre l’offre et la demande soutenue par la promotion des énergies renouvelables²⁶. Les entreprises privées devraient, en tout état de cause, disposer de ressources leur permettant de renvoyer l’ascenseur aux autorités chiliennes.

1. Banque mondiale, novembre 2020.
2. Le coefficient de Gini caractérise le niveau d’inégalités de revenus au sein d’une société. Il est toujours compris entre 0 et 1. Un coefficient de Gini égal à zéro renvoie à une situation d’égalitarisme absolu. S’il équivaut à 1, il renvoie à une répartition absolument inégalitaire des richesses où un seul individu capte l’entièreté du revenu du pays.
3. Bernal-Meza R., « Chili, un modèle périphérique d’insertion internationale ? », Études internationales, vol. 28, n°1, 1997, p. 5.
4. The Observatory of Economic Complexity (OEC), Chile, Exportations en 2018, consulté le 20 novembre 2020.
5. Barrera Pr., Top Copper Production by Country, Copper Investing News, 24 aout 2020, consulté le 20 novembre 2020.
6. Hector Guillén R., « De Chicago à Santiago : le modèle économique chilien », Revue internationale et stratégique, vol. 91, n°3, 2013, p. 107 – 115.
7. Études économiques de l’OCDE, « Chili, chapitre II. Une politique budgétaire pour améliorer la résilience et l’équité », 2010/1 (n°1), p. 49 – 72.
8. Ibid.
9. CEIC Data, consulté le 19 novembre 2020.
10. Boursorama, consulté le 15 novembre 2020.
11. Études économiques de l’OCDE, « chapitre I. Réduire la pauvreté au Chili grâce aux transferts monétaires et à de meilleures possibilités d’emploi », 2012/1 (n°1) , p. 49 – 93.
12. Ambassade de France au Chili, « Service économique, Eléments d’appréciation du système fiscal chilien », note réalisée par Marie-Laure Pairon et revue par Marc Legouy, Santiago du Chili, le 27 juillet 2019.
13. Ibid.
14. Tribune de l’économiste chilien Ignacio Flores Beale, « Au Chili, deux pays coexistent au sein d’un même », Le Monde, édition papier du 4 novembre 2019.
15. « The death of Chile’s pension promise », Financial Times, édition mise en ligne du 29 novembre 2019, consulté le 16 mai 2021.
16. Direction des Budgets, gouvernement du Chili, Informes Fondo de Reserva de Pensiones (FRP), consulté le 23 novembre 2020.
17. Fondo de Reserva de Pensiones, Informe Trimestral, juin 2020, p. 2.
18. Direction des Budgets, gouvernement du Chili, Informes Fondo de Estabilización Económica y Social, consulté le 21 novembre 2020.
19. Fondo de Estabilización Económica y Social, Informe Trimestral, juin 2020, p. 2.
20. AGEFI Quotidien, « Le Chili envisage de puiser dans ses fonds souverains », 12 juillet 2016.
21. Mbeng Mezui C. A. et Duru U., Détenir des réserves de change excédentaires ou financer l’infrastructure. Que doit faire l’Afrique ?, Banque africaine de développement, workingpaper n°178, juin 2013, p. 5.
22. CEIC Data, novembre 2020, consulté le 23 novembre 2020.
23. Banco Central de Chile, Deuda Externa, consulté le 23 novembre 2020.
24. Álvaro Díaz, « La deuda privada que pesa sobre Chile », El Mostrador, 28 juillet 2020.
25. Sturla Zerene G., E. López R., Simón Accorsi O et Eugenio Figueroa B, « La riqueza regalada a la gran minería del cobre en Chile : nuevas estimaciones, 2005 – 2014 », Revista de la CEPAL, n°124, avril 2018, p. 124.
26. Holmes Fr., « Manufacturers Expand At Fastest Pace in 50 Years. Boosting Commodity Prices », Forbes, édition mise en ligne du 19 avril 2021, consulté le 20 avril 2021.

Xavier Dupret

Auteur

chercheur auprès de l’association culturelle Joseph Jacquemotte et doctorant en économie à l’université de Nancy (France)

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