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La transparence du débat public en questions

Numéro 12 Décembre 2011 par Caroline Van Wynsberghe

novembre 2011

Une ten­ta­tive de défi­ni­tion à par­tir de la phy­sique met­tra en évi­dence le carac­tère le plus sou­vent arti­fi­ciel de la trans­pa­rence en poli­tique. Des pro­cé­dures (légales) ont été pré­vues pour que les déci­sions poli­tiques qui échap­pe­raient au prin­cipe de publi­ci­té des débats, comme c’est le cas au Par­le­ment, soient cepen­dant ren­dues publiques à dif­fé­rents moments. Une série de règles ont éga­le­ment été mises en place afin de rendre le man­da­taire public rede­vable de comptes vis-à-vis des citoyens et de l’É­tat, sous pré­texte de bonne gou­ver­nance. Ce prin­cipe serait éga­le­ment à même de jus­ti­fier l’ex­po­si­tion de l’u­sage que le citoyen peut avoir des deniers publics s’il est béné­fi­ciaire d’al­lo­ca­tions. Enfin, la trans­pa­rence sera éga­le­ment évo­quée à pro­pos du man­dat qui lie l’é­lec­teur et son dépu­té dans le cadre de la démo­cra­tie représentative.

Le sujet de la trans­pa­rence est por­teur à en croire les occur­rences dans les moteurs de recherche en sciences sociales. Un coup d’œil rapide asso­cie la trans­pa­rence à la démo­cra­tie et l’oppose au secret et à la cor­rup­tion. À ce titre, l’ONG Trans­pa­rence Inter­na­tio­nal se défi­nit comme une « orga­ni­sa­tion de la socié­té civile qui se consacre à la trans­pa­rence et à l’intégrité de la vie publique et éco­no­mique ». Ain­si, il semble facile d’associer le manque de trans­pa­rence aux pra­tiques dou­teuses en matière de ges­tion publique. À l’inverse, la trans­pa­rence consti­tue­rait une sorte de garan­tie de bonne gou­ver­nance, voire un indi­ca­teur du degré de démo­cra­tie, pour­quoi pas ins­pi­ré par la glas­nost impul­sée par Mikhaïl Gor­bat­chev qui mêlait trans­pa­rence et liber­té d’expression. L’espoir d’abord, puis les chan­ge­ments poli­tiques intro­duits par cette réforme ont sans aucun doute lar­ge­ment contri­bué à l’idéalisation de la trans­pa­rence, du point de vue du citoyen.

En phy­sique, la trans­pa­rence est la qua­li­té intrin­sèque d’une matière qui se laisse tra­ver­ser par la lumière. Une matière est trans­pa­rente ou arti­fi­ciel­le­ment ou pas ; on ne décrète pas qu’elle l’est.

Com­ment, à par­tir de cette défi­ni­tion, évo­quer la trans­pa­rence en poli­tique ? On pour­rait dis­cu­ter de la démarche effec­tuée pour atteindre celle-ci, mais ce serait recon­naitre que, en matière de ges­tion de la chose publique, la trans­pa­rence n’est pas natu­relle. Rele­vons ici un para­doxe qui peut heur­ter le sens com­mun (mais non la phy­sique): la chose peut être publique et non trans­pa­rente par nature. Cela nous amè­ne­ra à nous inter­ro­ger sur le carac­tère volon­taire de la démarche. Une déci­sion poli­tique n’est pas trans­pa­rente par nature. Peut-on for­cer ce carac­tère, peut-on le lui confé­rer ? Si la chose est publique, sa ges­tion ne l’est pas néces­sai­re­ment. On le ver­ra, la publi­ci­té est géné­ra­le­ment faite autour d’un accord, mais beau­coup moins lors de la pro­cé­dure de négo­cia­tion. Ins­ti­tu­tion­nel­le­ment, le Par­le­ment est garant de la publi­ci­té des débats et déci­sions, mais toutes ne sont pas prises là ; cer­taines relèvent de l’administration, d’autres des par­tis poli­tiques, par exemple.

La séman­tique pour­rait nous offrir une piste de réponse. En réa­li­té, dans le voca­bu­laire « de tous les jours », celui du fameux citoyen lamb­da, la trans­pa­rence en poli­tique serait plus de la publi­ci­té ou de la visi­bi­li­té (voir la contri­bu­tion d’Arnaud Cam­bier). Il semble éga­le­ment essen­tiel de dis­tin­guer, d’une part, la trans­pa­rence des pro­ces­sus et, d’autre part, la trans­pa­rence liée aux acteurs.

Par ana­lo­gie à la phy­sique et, par prin­cipe, s’il y a trans­pa­rence, celle-ci est la même pour tous. Il ne peut y avoir trans­pa­rence pour cer­tains et pas pour d’autres, mais il peut y avoir dif­fé­rents moments pour l’accès, ain­si que dif­fé­rents types d’accès à la trans­pa­rence. Si l’évènement se donne à voir éga­le­ment par tous, il n’est pas cer­tain qu’il soit per­çu de la même manière par tout un cha­cun. À trans­pa­rence iden­tique, mais selon le niveau de lec­ture (et la for­ma­tion ou la connais­sance en la matière) que l’on en aurait, on pour­rait évi­dem­ment sai­sir des réa­li­tés différentes.

La transparence des processus

Pour­quoi rendre trans­pa­rents les méca­nismes de prise de déci­sion ? La prin­ci­pale rai­son consiste, non pas à infor­mer le citoyen (aus­si contri­buable ou élec­teur selon le contexte) en temps réel et en détail des moindres étapes d’une négo­cia­tion, mais à accroitre la res­pon­sa­bi­li­té des déci­deurs poli­tiques, c’est-à-dire à les rendre rede­vables de comptes à pos­te­rio­ri (accoun­ta­bi­li­ty).

On peut mettre en évi­dence quatre périodes, éven­tuel­le­ment cumu­lables, qui per­mettent l’accès aux pro­ces­sus et à leur avan­ce­ment : l’accès aux inputs, l’accès aux out­puts, la trans­pa­rence ponc­tuelle et la trans­pa­rence per­ma­nente. Dans les trois pre­miers cas, la ques­tion de son carac­tère « natu­rel », spon­ta­né en fait, peut être posée, tan­dis que dans le der­nier, on peut s’interroger sur l’accès par défaut ou sur démarche, mais aus­si sur l’accès immé­diat ou différé.

À l’heure actuelle, dans un pro­ces­sus de négo­cia­tions (pre­nons l’exemple récent de la réforme de l’État), seul le pro­duit, l’accord, est, en règle géné­rale, volon­tai­re­ment ren­du public, sou­vent à grand ren­fort d’activités média­tiques (note publiée sur les sites inter­net des jour­naux, accord agré­men­té de divers avis auto­ri­sés, chats le décor­ti­quant). Il est excep­tion­nel qu’un accord final ne soit pas com­mu­ni­qué au grand public. Ain­si, les accords de gou­ver­ne­ment ont pro­gres­si­ve­ment été annexés à la décla­ra­tion de poli­tique gou­ver­ne­men­tale, puis dif­fu­sés dans la presse et aujourd’hui qua­si­ment archi­vés par les grands médias. S’il fal­lait don­ner d’autres exemples de trans­pa­rence des out­puts, on pour­rait men­tion­ner l’obligation pour les par­tis poli­tiques de publier leurs comptes ain­si que ceux des asbl satel­lites, sorte de garan­tie de bonne ges­tion ren­due néces­saire par le finan­ce­ment public.

À l’inverse, à l’exception des pro­grammes élec­to­raux, les inputs sont rare­ment sou­mis à publi­ci­té, chaque par­tie pre­nante à un pro­ces­sus de négo­cia­tion pré­fé­rant se réser­ver la marge de manœuvre la plus large pos­sible. Seuls les points d’exclusion, les « non-négo­ciables » sont par­fois connus de tous, mais pas tou­jours de manière volon­taire, des « outings » étant fré­quents. On remarque cepen­dant une nette ten­dance issue de la socié­té civile consis­tant à contac­ter les par­tis poli­tiques, avant ou durant la cam­pagne élec­to­rale, afin de les for­cer à se posi­tion­ner sur une série de prio­ri­tés spé­ci­fiques (Bruxelles, la recherche scien­ti­fique, la mobi­li­té…) et à déve­lop­per de manière plus concrète des points abor­dés sou­vent rapi­de­ment dans un pro­gramme poli­tique. L’objectif est ici d’obtenir des pré­ci­sions sur des élé­ments rela­ti­ve­ment poin­tus qui n’intéressent sans doute pas le plus grand nombre, mais bien des groupes de pres­sion iden­ti­fiés. Cette méthode leur per­met­tra de deman­der des comptes aux par­tis une fois le pro­gramme de gou­ver­ne­ment rédi­gé (pro­messes ver­sus résul­tats). Ces asso­cia­tions de la socié­té civile pour­ront éga­le­ment dres­ser un bilan de l’action gou­ver­ne­men­tale à la veille des pro­chaines élections.

La trans­pa­rence des pro­ces­sus de négo­cia­tion peut se faire ponc­tuel­le­ment éga­le­ment, c’est-à-dire à dif­fé­rents moments situés entre la com­mu­ni­ca­tion éven­tuelle des inputs et celle des out­puts, aucun rythme n’étant pres­crit (mais on pour­rait conce­voir qu’il puisse l’être). À nou­veau, les cinq-cents jours de crise poli­tique offrent une illus­tra­tion de ce prin­cipe puisqu’un cer­tain nombre de confé­rences de presse ont été orga­ni­sées à des moments clés, mais on constate éga­le­ment des cas de trans­pa­rence for­cée. Sou­ve­nons-nous de la note de Jean-Luc Dehaene pho­to­gra­phiée sur ses genoux en voi­ture, mais éga­le­ment de la divul­ga­tion de cer­taines notes pour­tant dument « cryp­tées » (on pour­rait d’ailleurs s’interroger sur les rai­sons qui ont pous­sé l’auteur de cette note à pré­voir des marques per­met­tant d’identifier la source d’une éven­tuelle fuite).

Enfin, la publi­ci­té per­ma­nente pour­rait être offerte à tous par défaut en trans­po­sant à la poli­tique des dis­po­si­tifs bien connus et éprou­vés par la télé­réa­li­té (sys­tème de camé­ras et dif­fu­sion sur inter­net, voire à la télé­vi­sion). Il suf­fi­rait d’allumer son écran pour assis­ter aux débats, comme ce fut le cas, après l’affaire Dutroux, avec la com­mis­sion pré­si­dée par Marc Ver­wil­ghen. Notons que la retrans­mis­sion télé­vi­sée, fût-elle en direct, n’apporte qu’un type d’éclairage (un coup de pro­jec­teur), mais n’est en rien un pas­sage obli­gé ou faci­li­ta­teur dans la recherche de la véri­té. En réa­li­té, la trans­pa­rence offerte par cette com­mis­sion d’enquête relève du prin­cipe spé­ci­fique de la publi­ci­té des débats par­le­men­taires qui n’était, à l’origine, pas pré­vue pour ce genre de sup­port. La voie clas­sique res­tant les minutes des séances plé­nières ou de com­mis­sions, voire la pos­si­bi­li­té d’y assis­ter en per­sonne, sorte de trans­pa­rence extrême, sans inter­mé­diaire. Ce der­nier cas offre une visi­bi­li­té ins­tan­ta­née pour peu que le citoyen se déplace et accepte de se sou­mettre à quelques règles (d’identification prin­ci­pa­le­ment), tan­dis que les pre­mières ne pro­posent qu’une acces­si­bi­li­té dif­fé­rée, le temps de les rédi­ger, de les tra­duire et de les dif­fu­ser, mais les consul­ter néces­site une recherche par­fois fas­ti­dieuse dans les archives de la Chambre ou du Sénat. C’est donc acces­sible à tous, moyen­nant quelques démarches.

La transparence des acteurs

Les défi­ni­tions plus clas­siques en science poli­tique ne se réfèrent qu’aux pro­ces­sus et non aux acteurs. Cepen­dant, une série de règles et méca­nismes de publi­ci­té sont désor­mais impo­sés aux man­da­taires publics, non pour assou­vir la curio­si­té de leurs élec­teurs, mais comme assu­rance d’une bonne gou­ver­nance, étant enten­du que celle-ci est incom­pa­tible avec les conflits d’intérêts et la cor­rup­tion. Ces mesures, comme la publi­ci­té de la comp­ta­bi­li­té des par­tis poli­tiques, ont été prises à la suite des affaires de cor­rup­tion qui ont défrayé l’actualité belge au début des années nonante.

C’est ain­si que, désor­mais, les res­pon­sables poli­tiques doivent com­mu­ni­quer une série d’éléments comme leurs man­dats et la rému­né­ra­tion asso­ciée. Le but est de per­mettre de déce­ler plus faci­le­ment l’enrichissement per­son­nel frau­du­leux et donc de décou­ra­ger toute ten­ta­tive en ce sens. Le cumul est éga­le­ment mieux iden­ti­fié. Tout en res­tant dans les limites de la léga­li­té, l’addition de man­dats pour­rait éga­le­ment lais­ser pla­ner le doute sur d’éventuels conflits d’intérêts, la rému­né­ra­tion étant, elle, plafonnée.

Cette trans­pa­rence est, dans une très étroite mesure, une démarche volon­taire, puisqu’elle est impo­sée par la loi et que des sanc­tions sont pré­vues pour les « dis­traits ». Il reste néan­moins pos­sible pour les man­da­taires poli­tiques de divul­guer des infor­ma­tions per­son­nelles sup­plé­men­taires les concer­nant, cela peut aller de l’état de leurs finances (Richard Four­naux qui invite ses admi­nis­trés à consul­ter ses extraits de compte), à cer­tains évè­ne­ments de leur vie pri­vée (en témoignent les repor­tages sur la manière dont Joëlle Mil­quet conci­lie vie pro­fes­sion­nelle et vie privée).

La transparence, pour qui… et pour quoi faire ?

La série d’exemples pro­po­sés ne se veut pas exhaus­tive. Cette contri­bu­tion se foca­lise sur la trans­pa­rence du man­da­taire au regard du citoyen, mais si elle vise une meilleure gou­ver­nance, la trans­pa­rence devrait éga­le­ment (sur­tout?) viser les rap­ports avec l’administration. C’est grâce à la trans­pa­rence des pro­ces­sus de déci­sion qu’un contrôle et une éva­lua­tion pour­ront être menés et des adap­ta­tions ou des amé­lio­ra­tions des poli­tiques publiques proposées.

La lit­té­ra­ture scien­ti­fique s’interroge éga­le­ment sur le sens de la rela­tion trans­pa­rente. Doit-elle être seule­ment uni­di­rec­tion­nelle ? L’État peut-il deman­der au citoyen d’être lui aus­si trans­pa­rent ? La démarche impli­quant l’exposition maxi­male est peut-être la décla­ra­tion d’impôts et, dans ce cas, la trans­pa­rence est de plus en plus impo­sée au contri­buable (fiches pré­rem­plies, com­mu­ni­ca­tion directe de cer­taines don­nées par l’employeur, l’organisme assu­reur…), l’empêchant ain­si de frau­der, sous cou­vert de lui faci­li­ter la tâche. Par ailleurs, si la trans­pa­rence est impo­sée aux auto­ri­tés éta­tiques sous pré­texte que le contri­buable doit connaitre l’affectation des deniers publics, ne risque-t-on pas de s’exposer à son coro­laire, à savoir que tout béné­fi­ciaire d’allocation devrait jus­ti­fier non pas le motif de celle-ci (qui est déjà connu : chô­mage, mala­die, enfants…), mais l’utilisation de cette somme ? Ain­si, le cher­cheur uni­ver­si­taire béné­fi­ciaire d’une bourse publique remet-il un rap­port qui sera consul­té par la Cour des comptes, mais faut-il trans­po­ser cette logique à l’affectation des allo­ca­tions sociales ? S’agissant de reve­nus de rem­pla­ce­ment, sorte d’assurance pour cou­vrir un risque contre lequel l’individu cotise toute sa vie, il semble inap­pro­prié de lui deman­der de jus­ti­fier son usage de ces mon­tants. Par contre, la trans­pa­rence s’imposera au moment de véri­fier l’éligibilité de l’individu à cette allo­ca­tion, et à quel titre il en béné­fi­cie­rait. Cette exi­gence de trans­pa­rence peut être par­ti­cu­liè­re­ment intru­sive si l’on pense aux visites domi­ci­liaires effec­tuées pour véri­fier le sta­tut iso­lé du chô­meur (et la fameuse anec­dote de la lunette des wc rele­vée ou de la deuxième brosse à dents sur le lava­bo). Bien enten­du, on peut s’interroger sur la pro­por­tion­na­li­té des moyens mis en œuvre. Suf­fit-il d’une sus­pi­cion de fraude ou la mesure de contrôle a‑t-elle voca­tion d’être appli­cable à tous ?

Les actes indi­vi­duels requé­rant le plus grand cou­rage poli­tique (certes sans doute plus dans d’autres pays que le nôtre) ou une croyance la plus per­son­nelle res­tent cepen­dant pro­té­gés par le prin­cipe du secret et de l’anonymat. Le vote est cer­tai­ne­ment le meilleur exemple, mais on peut men­tion­ner éga­le­ment les ver­dicts ren­dus par les jurys d’assises qui, jusque récem­ment, n’étaient pas moti­vés, car basés sur l’intime convic­tion. Le prin­cipe du secret (et de l’anonymat) du vote est d’éviter toute contrainte rele­vant, notam­ment, du chan­tage, ce qui peut jus­ti­fier une cer­taine aver­sion pour le vote par cor­res­pon­dance ; seul l’isoloir étant à même de garan­tir le libre arbitre de l’électeur.

Qui dit trans­pa­rence dans le but d’améliorer la per­for­mance ins­ti­tu­tion­nelle dit éga­le­ment ins­tance de contrôle et d’évaluation. Selon le prin­cipe du gou­ver­ne­ment repré­sen­ta­tif, l’électeur joue ce rôle de contrôle et de sanc­tion à inter­valles régu­liers en se pro­non­çant en faveur d’un can­di­dat ou d’un par­ti. En accor­dant sa voix, l’électeur accorde un man­dat à un repré­sen­tant et le laisse libre de poser les choix qu’il sou­haite en son âme et conscience. De même qu’on ignore les rai­sons qui poussent un élec­teur à mar­quer son choix pour un par­ti plu­tôt que pour un autre (ou pour une per­sonne plu­tôt que pour une autre), on ne sait rien du fameux « signal » qu’il don­ne­rait en inci­tant à conclure une alliance avec tel ou tel par­te­naire. La seule démarche de trans­pa­rence qui per­met­trait de décryp­ter le vote réside en l’organisation d’une enquête pos­té­lec­to­rale repré­sen­ta­tive de l’ensemble des élec­teurs. Pour le reste, le vote étant secret, il ne pour­rait être moti­vé. Seul le man­dat repré­sen­ta­tif est donc possible.

Caroline Van Wynsberghe


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