La reconfiguration néolibérale déchiffrée par les finances publiques

Depuis plusieurs décennies déjà, la Belgique se recompose sous l’effet d’une double dynamique de fédéralisation et d’européanisation. Une première manière d’appréhender la transformation de l’État belge consiste à s’intéresser aux six réformes institutionnelles qui ont progressivement fait de la Belgique un État fédéral à part entière. Les trois régions belges, la Flandre, la Wallonie et Bruxelles, sont aujourd’hui dotées de très larges compétences dans des domaines tels que l’économie, l’agriculture, l’environnement ou encore l’action sociale. Parallèlement à cette dynamique de fédéralisation, la Belgique est également engagée dans une seconde évolution majeure : l’intégration européenne. Cet ambitieux projet a notamment conduit à la création d’une monnaie unique sur le continent européen, l’euro.

L’argument défendu dans cette contribution est que l’examen des mécanismes financiers qui structurent l’action de l’État belge offre une clé d’analyse particulièrement féconde en vue de la compréhension de son évolution et de celle de ses Régions¹. De prime abord, les finances publiques peuvent paraitre rébarbatives. Dans la littérature scientifique et le débat public, cette problématique est généralement abordée à partir de concepts techniques, tels que le « solde de financement » ou encore la « dette publique brute consolidée », et d’une batterie de chiffres et d’indicateurs dont la signification est trop rarement questionnée. Selon cette perspective, les finances publiques seraient en d’autres termes tellement complexes que seule une poignée d’experts, majoritairement économistes et comptables, serait véritablement capable d’en maitriser les enjeux.

Le postulat théorique sur lequel repose cette contribution contraste fermement avec cette représentation dépolitisée des finances publiques. Il invite au contraire à penser celles-ci comme de véritables instruments de pouvoir, structurant l’action de l’État de manière décisive. Cet article se donne donc pour objectif d’expliquer les conséquences sociopolitiques des interactions mutuellement constitutives qui se nouent entre les deux principaux dispositifs de gouvernement des finances publiques en Belgique à l’heure actuelle (le fédéralisme budgétaire et fiscal et la gouvernance budgétaire européenne), d’une part, et les transformations de l’État et de ses Régions, d’autre part.

Aux fondements politiques du fédéralisme budgétaire et fiscal et de la gouvernance budgétaire européenne

Les dynamiques de fédéralisation et d’européanisation des finances publiques figurent au centre des préoccupations des représentants politiques, belges et européens. Cette affirmation peut être illustrée sans trop de difficultés à l’aide des deux exemples suivants. Chacun d’entre eux renvoie à deux programmes d’action spécifiques, à travers lesquels les mécanismes de gestion des finances publiques nationales et régionales se transforment sous l’effet des dynamiques de fédéralisation et d’européanisation : d’une part, le fédéralisme budgétaire et fiscal qui organise la répartition des ressources financières entre les différentes collectivités belges ; d’autre part, la gouvernance budgétaire européenne qui vise à assurer un certain degré de coordination budgétaire à l’échelle continentale dans le cadre de la zone euro.

Le lecteur se souviendra probablement qu’à l’issue du scrutin législatif de juin 2010, la Belgique traverse une crise politique majeure, peut-être la plus grave de son histoire. Flamands et francophones se divisent autour du degré d’autonomie qu’il convient d’accorder aux entités fédérées. Six mois, jour pour jour, après les élections législatives, alors que d’aucuns se demandent si la Belgique n’est pas en train de vivre ses dernières heures, le président de la N‑VA, Bart De Wever, précise les contours de son ambition pour la Flandre dans un entretien exclusif au magazine d’investigation allemand Der Spiegel. La politique fiscale figure parmi les nombreux leviers d’action revendiqués par son parti. Lorsque les journalistes lui demandent ce qui pousserait les Wallons à accepter l’autonomie financière de la Flandre, le très populaire chef de file des nationalistes flamands rétorque ceci : « Nous pouvons envisager d’aider la Wallonie, mais à des conditions normales. Cet argent ne doit pas s’apparenter à une injection de drogue, comme pour un toxicomane. »²

Un second exemple de la dimension à la fois politique et morale des problématiques de finances publiques accompagne la traduction française d’un article publié en juin 2012 dans un autre journal allemand, le très influent Süddeutsche Zeitung. Rédigé en pleine tempête des dettes souveraines, ce texte s’intitule très explicitement « Zone euro : tout se joue à Berlin »³. L’image qui lui est associée en guise d’illustration représente Angela Merkel en gardienne de but. Assise sur le ballon, les bras croisés, la chancelière allemande refuse ostensiblement de céder à l’appel à la « relance » de ses coéquipiers, vraisemblablement européens. Cette caricature souligne avec humour la détermination (l’obstination, diront certains) avec laquelle le gouvernement allemand a maintenu le cap de la rigueur budgétaire comme remède à la crise des dettes publiques qui a frappé l’Europe dans le sillage de la crise financière.

Ces deux exemples emblématiques, sélectionnés parmi ceux que l’actualité politique nous offre de manière très régulière, suffisent à démontrer clairement que les mécanismes de gestion des finances publiques sont bel et bien une affaire de choix, et que ces choix sont éminemment politiques. Sur la base de ce constat, il devient alors pertinent (voire fondamental) d’entreprendre une analyse sociohistorique de ces deux programmes d’action, c’est-à-dire de se montrer attentif aux (groupes d’) acteurs impliqués dans leur élaboration, aux luttes de pouvoir qu’ils engagent afin d’atteindre leurs objectifs, aux ressources, non seulement financières, mais aussi intellectuelles, qu’ils mobilisent à cette fin, mais aussi aux résistances qu’ils rencontrent et aux effets concrets de leur action.

Cette méthode d’analyse peut être utilisée avec fruit afin de « déchiffrer » différentes controverses relatives à la transformation des Régions sous l’effet des finances publiques. Cette expression doit être comprise au sens premier du terme puisqu’il s’agit d’ouvrir la « boite noire » des finances publiques en vue de mettre au jour la dynamique de construction sociale des indicateurs qui les traversent. Autrement dit, il est proposé, dans le sillage du philosophe français Michel Foucault et de ses héritiers, de retracer la « généalogie » de ces programmes d’action, c’est-à-dire leur genèse et leur transformation dans le temps, avant de s’arrêter sur les « épreuves de force » qu’ils ont récemment traversées.

On observe alors qu’en dépit de leurs différences, ces deux programmes d’action sont animés par une finalité commune : celle de fabriquer des Régions « qui comptent ». Cette expression doit cependant être comprise de deux manières distinctes et complémentaires : celle de Régions non seulement dotées d’une envergure politique de premier plan, mais également incitées à faire un usage « économiquement rationnel » de leurs ressources.

À titre d’illustration, un examen approfondi de la lancinante controverse relative à l’évaluation des transferts financiers entre la Flandre et la Wallonie — la fameuse « injection de drogue » évoquée par Bart De Wever — met en évidence la coalition d’acteurs flamands engagés dans cette vaste entreprise de représentation comptable de la supériorité économique de la Flandre et de la prétendue inadéquation des structures institutionnelles belges. Au nord du pays, un réseau à la fois dense et mouvant de personnalités issues des sphères politique, académique (à travers deux générations d’«économistes de Louvain » affiliés, dans un premier temps, au Centrum voor Economische Studiën de la KULeuven et, plus récemment, au think tank universitaire Vives) et financière (à l’image du service d’études de la banque KBC) mobilise activement les ressources intellectuelles, politiques et financières à sa disposition au bénéfice de cette vaste entreprise de redéfinition de la représentation du territoire économique de la Belgique et de construction d’une identité (économique) flamande partagée.

Dans ce contexte, le calcul des transferts apparait alors non plus comme le reflet prétendument neutre d’une vérité économique irréfutable, mais plutôt comme un combat politique mené dans le langage feutré de la science économique. Les résultats de ces travaux permettent en effet de représenter « la Flandre » en tant que territoire homogène (sans analyse des flux intrarégionaux), le Flamand « moyen » (travailleur et producteur de richesses) et les transferts « interrégionaux » (à savoir le montant auquel renonce annuellement ce Flamand moyen au profit de ses compatriotes wallons, voire bruxellois en fonction des études). En épinglant à la fois les excellentes performances économiques de la nation flamande et le cout de la solidarité à destination de la Wallonie, ces images comptables des Régions s’érigent non seulement en vecteurs de construction d’une identité (économique) partagée, mais aussi en indicateurs des « dysfonctionnements » présumés de la politique budgétaire et fiscale fédérale, ainsi que des structures institutionnelles du pays.

Elles légitiment dès lors les appels à de nouvelles réformes institutionnelles destinées à renforcer l’autonomie politique et fiscale de la Flandre, concrétisés dans la récente révision de la loi spéciale de financement des Communautés et des Régions. Enjeu central des négociations relatives à la sixième réforme de l’État (2010 – 2011), cette réforme accroit substantiellement le degré d’autonomie fiscale des Régions, désormais responsables d’environ un quart du montant total de l’impôt des personnes physiques (IPP), sous la forme de « centimes additionnels » prélevés sur la part de l’IPP demeurée fédérale. Ce renforcement des prérogatives fiscales régionales n’est toutefois acquis qu’au prix de deux renoncements majeurs (au moins temporairement): l’absence de diminution fondamentale des transferts interrégionaux et l’augmentation des interférences entre la politique fiscale fédérale et les ressources régionales.

Un positionnement analogue peut être adopté afin d’examiner les interactions qui se nouent entre l’Union européenne et les régions belges dans le cadre de la gouvernance budgétaire européenne. Il apparait ainsi qu’au-delà de leur fonction d’instruments d’évaluation et de comparaison des performances budgétaires nationales, les normes européennes de « convergence budgétaire » (incarnées par les célèbres plafonds de 3% de déficit et 60% de dette publics autorisés par rapport au PIB établis dans le traité de Maastricht et consolidés dans le Pacte de stabilité et de croissance réformé à plusieurs reprises) officient avant tout comme « les véhicules d’un ordre de priorités politiques, économiques et monétaires — fixant des objectifs à atteindre et faisant de la surveillance, du contrôle et de la discipline des finances publiques un objet visible et omniprésent dans le débat public » (Lemoine, 2013, p. 64).

La mise en œuvre d’un tel dessein ne va cependant pas de soi. Elle requiert, entre autres, un important travail d’harmonisation des statistiques de finances publiques, réalisé depuis 1995 par l’office statistique de l’Union européenne, Eurostat. Loin d’être anodine, la controverse relative au calcul du montant de la dette publique régionale qui oppose le gouvernement wallon à l’Institut des comptes nationaux (ICN), Eurostat et la Cour des comptes entre les mois de septembre 2013 et de septembre 2014 peut à cet égard être envisagée comme une phase d’intégration pleine et entière de la Région wallonne (et de l’ensemble des entités fédérées du pays) au sein du système statistique européen, et, par extension, aux contraintes de discipline budgétaire. À l’issue de cet épisode, le système européen des comptes nationaux et régionaux (SEC) est en effet érigé au rang de méthodologie de référence dans le calcul des statistiques de finances publiques wallonnes (et belges en général).

L’application de cette convention alternative de calcul de la dette publique régionale est à l’origine d’une augmentation importante de l’image comptable de cet indicateur, qui croît en l’espace de quelques mois d’environ 6 à plus de 18 milliards d’euros. Ce « nouvel » état de « fait » contribue en retour à importer « l’ordre de la dette »⁴ et ses solutions légitimes, articulées autour de la nécessité de « maitriser » la dépense publique, au cœur d’une collectivité qui se distinguait jusque-là par sa volonté de restructurer le tissu économique à l’aide d’un programme de relance économique faisant la part belle à l’investissement public, rapidement surnommé le « Plan Marshall pour la Wallonie ».

Afin d’améliorer leurs statistiques de finances publiques, les autorités régionales sont également amenées à envisager une privatisation et une marchandisation accrues des modes de gestion des services publics, les exigences budgétaires de l’Union économique et budgétaire (UEM) ne trouvant à s’appliquer qu’à un groupe spécifique d’institutions publiques : celles dont le comportement n’est pas aligné sur la logique de rentabilité et de compétition promue par le marché. Ces développements démontrent que si le SEC ne poursuit pas en tant que tel un objectif de privatisation ou de marchandisation du secteur public, ses interactions avec le programme gouvernemental de l’UEM tendent cependant bel et bien à lui conférer cette orientation en pratique.

Les finances publiques au cœur de la reconfiguration « néolibérale » de l’État belge

D’un point de vue tant analytique que pratique, il convient cependant de résister à la tentation de considérer uniquement ces deux programmes de manière statique et isolée. Leurs effets concrets sur les recompositions actuelles de la Belgique et de ses Régions ne se donnent en effet à voir pleinement qu’à condition de franchir un pas supplémentaire et d’appréhender ces deux processus de manière à la fois dynamique et combinée. Il est en d’autres termes essentiel de se montrer attentif aux interactions qui se nouent entre le fédéralisme budgétaire et fiscal et la gouvernance budgétaire européenne, mais aussi aux convergences et tensions qui découlent de ces interactions.

L’argument soutenu à cet égard est que la configuration qui se dégage des interactions des deux programmes de gouvernement analysés peut être qualifiée de « néolibérale ». Il s’agit là d’un concept théorique controversé, parfois employé à tort et à travers. Défini avec soin, il apporte pourtant un éclairage précieux sur la reconfiguration actuelle des Régions belges. En première approximation, le néolibéralisme peut être défini comme « l’ensemble des discours, des pratiques, des dispositifs de pouvoir visant à instaurer de nouvelles conditions politiques, à modifier les règles de fonctionnement économique, à transformer les rapports sociaux de manière à imposer […] l’objectif de la concurrence généralisée entre entreprises, économies et États⁵ » (Dardot, Laval, 2009, p. 275 ; Maes, 2017).

Contrairement à ce qui est souvent avancé, les néolibéraux n’ambitionnent pas un retrait pur et simple de l’État, mais plutôt une transformation radicale de ses finalités et modes d’action. D’un côté, ils plaident en faveur d’un État fort, garant de la création et du maintien de marchés concurrentiels. De l’autre, ils souhaitent également « redessiner l’État de l’intérieur » (reengineer the state from within) (Van Horn, Mirowski, 2009, p. 163) à travers l’extension aux pouvoirs publics de la logique concurrentielle à laquelle sont soumises les entreprises privées. Là où cela n’est pas possible, l’évaluation économique est utilisée en tant que substitut, de manière à ce que les organismes publics fonctionnent « comme si » ils étaient soumis à la contrainte du marché, sans que ce ne soit toutefois directement le cas.

Le néolibéralisme poursuit en d’autres termes un projet de « rationalisation économique de la politique et de l’État » (Davies, 2017, p. 27) qui se voit désormais tenu de continuellement calculer la politique la plus efficace, compétitive ou maximisant le bienêtre tout en conservant la maitrise de ses couts. Dans le domaine des finances publiques, ce processus de rationalisation économique des pouvoirs publics se présente sous deux angles complémentaires qui correspondent aux deux « figures de l’État » à l’ère néolibérale. Le fédéralisme budgétaire et fiscal et la gouvernance budgétaire européenne sont chacun caractérisés, à des degrés distincts, par la volonté d’instituer un État à la fois consolidateur sur le plan budgétaire et compétiteur dans le domaine économique et fiscal.

En vue de renforcer sa crédibilité sur les marchés financiers, l’État consolidateur recourt à des instruments juridiques de portée (quasi) constitutionnelle en vue de « se lier les mains » en faveur d’un faible niveau de déficit et de dette. Ces normes contraignantes tendent à ériger la politique budgétaire en « territoire interdit » (Roberts, 2010, p. 12) d’exercice de la souveraineté politique, c’est-à-dire dans le domaine situé au-delà de l’influence des gouvernements. Les pouvoirs publics délèguent ainsi la gestion de pans entiers des finances publiques à des organes technocratiques indépendants, dotés de larges pouvoirs discrétionnaires, à l’instar d’Eurostat dans la définition et le calcul des indicateurs de finances publiques.

La seconde figure promue par ce dispositif néolibéral est celle de l’État compétiteur. Les techniques budgétaires et comptables examinées poussent en effet les Régions à entrer dans une logique concurrentielle. Il a ainsi été démontré plus haut que dans le cadre de la gouvernance budgétaire européenne, une norme comptable discrète, le SEC encourage l’implication d’organismes publics marchands ou privés dans la gestion des services publics. Le système de financement des entités fédérées dessine quant à lui les contours d’une concurrence fiscale entre les Régions en vue d’attirer les résidents aisés de manière à accroitre leurs recettes budgétaires.

Le dispositif néolibéral de gouvernement des finances publiques régionales se caractérise en synthèse par l’attribution d’un important degré d’autonomie budgétaire et fiscale aux Régions, ainsi que par l’accent placé sur la maitrise des déficits et dettes publics. Si les élites politico-économiques flamandes s’inscrivent pleinement dans cette logique, la Région wallonne se montre plus hésitante à s’engager dans cette voie. Les opposants à une conversion accélérée de la Wallonie aux recettes néolibérales pointent les risques politiques, économiques et sociaux qu’un tel choix implique dans le chef d’une Région qui demeure fragile économiquement.

Cette combinaison est en outre à l’origine de certaines tensions fondamentales. La plus importante d’entre elles est certainement la faillite de la politique belge d’investissement public, cruellement illustrée par l’effondrement de tunnels l’an dernier à Bruxelles. Le fait que le taux d’investissements publics en Belgique figure parmi les plus bas d’Europe illustre la « trinité impossible » des finances publiques en Belgique. Ce concept théorique soutient qu’il n’est pas possible de mener de front une politique de consolidation budgétaire et une politique ambitieuse d’investissement public dans un État caractérisé par un important degré de décentralisation budgétaire. Dans les faits, l’un de ces trois objectifs (consolidation, investissement et décentralisation) doit nécessairement être sacrifié au profit des deux autres. Le choix actuel des autorités belges et européennes en faveur de la consolidation et de la décentralisation budgétaires limite en d’autres termes les moyens disponibles en vue de stimuler l’investissement public.

Depuis une décennie, une technique particulière est toutefois développée en vue d’échapper à ce carcan : le partenariat public privé. Dans le cadre d’un tel contrat, un consortium d’entreprises privées se voit chargé du financement, de la construction et de la gestion d’une infrastructure « publique » pour une période de longue durée, en contrepartie d’importantes indemnités financières. Aux yeux des décideurs, le principal attrait de cette technique réside dans la possibilité d’étaler les dépenses engagées dans le temps. Pour prendre un exemple schématique : plutôt que de payer 100 millions d’euros en une fois, ils paieront, par exemple, dix fois 11 millions d’euros, la différence servant à rémunérer les partenaires privés.

Parce qu’il concilie les deux figures de l’État néolibéral, engagé tant dans la consolidation budgétaire (à court terme du moins) que dans la compétition économique nationale et internationale, le PPP se présente donc comme un symbole éclatant de la recomposition de l’État belge à l’ère néolibérale. Il permet en effet à l’ensemble des gouvernements du pays de continuer à investir dans leur économie tout en respectant formellement les exigences budgétaires européennes et en conservant une autonomie de décision totale vis-à-vis de leurs homologues.

Cette médaille connait toutefois un revers important. Cette pratique implique en effet une forme de « mise en marché » du patrimoine public. Dans cette logique, la concrétisation d’un investissement n’est plus seulement conditionnée à une décision souveraine des gouvernements, mais aussi à l’évaluation de sa rentabilité par des investisseurs privés, désormais placés en position de juges ultimes de la pertinence des politiques publiques. Derrière le concept de « partenariat » se cache donc une forme de subordination inédite de la capacité d’action de l’État à la satisfaction des intérêts financiers de grands groupes privés. Les interactions entre le fédéralisme budgétaire et fiscal et la gouvernance budgétaire européenne semblent donc en synthèse accélérer la tendance à la marchandisation et à la quasi-privatisation des politiques publiques en Belgique.

Conclusion

Trois conclusions principales se dégagent de cette brève analyse des transformations de l’État belge en lien avec les finances publiques. La première est que les finances publiques constituent bel et bien un objet fondamentalement politique. Elles cristallisent en effet des orientations politiques majeures qui reconfigurent en profondeur la manière d’être et d’agir des Régions. À ce titre, elles ne sont pas uniquement une affaire d’experts économistes ou comptables, mais méritent au contraire de retenir l’attention pleine et entière des citoyens… et des chercheurs en sciences politiques.

Deuxièmement, il est d’autant plus important de s’y intéresser qu’elles occupent une place centrale dans la dynamique contemporaine de transformation de l’État. Le fédéralisme budgétaire et fiscal belge et la gouvernance budgétaire européenne contribuent ainsi à créer des « Régions qui comptent », d’un point de vue tant politique que financier : si les Régions s’érigent aujourd’hui en acteurs majeurs de la Belgique fédérale, elles sont également incitées à entreprendre une rationalisation économique de leur action.

Ces deux programmes d’action sont enfin au service d’un dispositif néolibéral de gouvernement, caractérisé par la volonté d’instituer un État à la fois consolidateur et compétiteur. Les interactions entre ces deux dynamiques génèrent toutefois des tensions qui contribuent à accélérer la marchandisation et la (quasi-)privatisation du service public en Belgique, ainsi que l’illustre la rapide croissance du marché des PPP [exploitation des établissements pénitentiaires de Marche-en-Famenne, Beveren et Leuze-en-Hainaut dans le cadre des « Masterplans pour une infrastructure carcérale plus humaine » (sic) (Cour des comptes, 2018); construction de plus de deux-cents bâtiments scolaires en Flandre dans le cadre du projet « Scholen van Morgen » (Piron, 2015, p. 311 – 328); attribution du marché du tramway de Liège au consortium Tram’Ardent en novembre 2018⁶, etc.].

Deux implications majeures émanent de ce diagnostic. D’un point de vue scientifique, il est absolument essentiel de poursuivre un programme de recherche pluridisciplinaire destiné à analyser les effets de la rationalisation économique de l’État sur le fonctionnement des organismes publics en Belgique, mais aussi à l’étranger dans une optique comparative. D’un point de vue politique et sociétal, il convient de souligner avec force que la subordination de la politique budgétaire aux impératifs de consolidation et de compétitivité n’est pas une fatalité, mais le résultat contingent de multiples luttes locales. À ce titre, elle peut également être subvertie, voire renversée. Tel est le défi qui se présente aujourd’hui à tous ceux qui souhaitent réenchanter la politique et l’État et ainsi démontrer que, contrairement à ce qu’affirme un slogan emblématique, il existe bel et bien des alternatives à la raison néolibérale.

1. Cet article synthétise les principales conclusions d’une dissertation doctorale soutenue le 28 septembre 2018 (Piron, 2018).
2. La [traduction utilisée ici est celle proposée par le quotidien L’Avenir, consulté le 25 février 2019. Nous soulignons.
3. Consulté le 25 février 2019.
4. Pour reprendre le titre de l’excellente analyse de la construction politique et comptable du « problème » de la dette publique proposée par B. Lemoine (2016).
5. Nous soulignons. Pour une discussion de ce concept, voir également R. Maes (2017).
6. Consulté le 25 février 2019.

Damien Piron

Auteur

Damien Piron est doctorant en science politique à l’université de Liège (Spiral et Tax Institute), damien.piron@ulg.ac.be

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