Gouvernance
La gouvernance est un mot-valise qui, à partir des années 1980, est devenu à la mode dans les secteurs de l’entreprise, de la gestion publique et de l’aide au développement. Ce terme fondamentalement polysémique peut-il devenir un véritable concept ?
Corporate governance, gouvernance économique, gouvernance territoriale, gouvernance urbaine, gouvernance locale, gouvernance politique, gouvernance publique, gouvernance globale, gouvernance européenne, gouvernance universitaire… La gouvernance est partout. Initialement limitée à des domaines spécifiques de l’action publique et de l’économie d’entreprise, elle se glisse dans le langage courant, tantôt synonyme de régulation économique, tantôt de gestion publique, tantôt de gouvernement, tantôt de management. Elle a même fait son entrée dans le vocabulaire du développement personnel1.
La gouvernance est donc devenue un mot-valise qui englobe un ensemble de phénomènes sous l’unité trompeuse d’un substantif. À la limite, elle n’est plus qu’«un moyen qui permet à des gens différents, aux langues différentes, aux références différentes, aux expériences différentes, de penser qu’ils parlent de la même chose2 ». Et cette élasticité sémantique ne compte pas pour rien dans son succès : en donnant l’illusion de se comprendre, elle favorise des consensus politiques à faible cout. Qui plus est, la gouvernance fait moderne, elle connote une forme imprécise de changement et de nouveauté, elle est donc « un moyen pour dire que ce qui se passe actuellement n’est pas identique à ce qui avait lieu hier3 » sans s’obliger à préciser ce qui change précisément. Elle sert enfin à occulter des visées prescriptives sous un vocabulaire en apparence technique tant il est malaisé de bien distinguer quand la notion est utilisée à des fins simplement descriptives et quand elle se met à véhiculer, plus ou moins implicitement, des visées normatives (la bonne gouvernance).
Si des processus et des réformes d’une infinie diversité se rangent désormais sous le même vocable de « gouvernance », il s’ensuit que les procès qu’on instruit de la notion sont frappés d’une égale ambigüité et exposent les penseurs critiques à l’inévitable question : mais de quoi parlez-vous au juste ? Les contradictions foisonnent. Quelquefois la gouvernance d’entreprise est regardée comme un instrument de renforcement de la domination actionnariale, quelquefois comme un instrument d’ouverture aux parties prenantes, se rapprochant de la notion de responsabilité sociale. Quelquefois la gouvernance publique s’apparente ni plus ni moins aux principes d’une démocratie efficace, quelquefois à un vaste complot qui vise à l’instrumentaliser au profit du marché. On y voit un instrument de renforcement de la domination politique sur l’État, une stratégie du politique visant à recontrôler la gestion des appareils administratifs, ou bien un instrument de dépolitisation, d’affaiblissement de la puissance publique et de l’État au profit des intérêts privés. L’expression du grand dessein de mettre fin à l’État social et interventionniste au profit du marché, ou bien un terme générique désignant les nouvelles formes de démocratie participative et délibérative et l’ouverture de la gestion publique à la société civile. C’est au point qu’un même auteur peut commencer par dénoncer la vacuité sémantique de la notion et l’accuser, dix pages plus loin, de « restreindre l’État à une entité privée4 » et de « mettre les peuples […] hors de portée de structures publiques5 ». Énorme fourretout où l’on voit la gouvernance irriguer des utopies gestionnaires, des projets de démocratie participative, des critiques sociales et même des théories du complot.
En bref, en apposant une même étiquette sur une infinie diversité de processus, la gouvernance fonctionne aussi comme un mot écran qui finit par nous dissimuler un éventail de mutations politiques, économiques et organisationnelles dont il s’agit précisément d’appréhender la diversité et la complexité. Est-il possible de repérer ces mutations par-delà la polysémie de la notion de gouvernance ?
De la corporate governance à la gouvernance publique
Anciennement synonyme de gouvernement ou de gouverne, la notion de gouvernance, vieille de plusieurs siècles, retrouve une actualité à partir des années 1980 dans trois champs principaux, celui de l’entreprise, celui de l’aide au développement et celui de la gestion publique.
La gouvernance d’entreprise
Dans le champ de l’économie d’entreprise et du business, le terme semble contemporain de trois évolutions fondamentales. D’abord le renforcement majeur du pouvoir actionnarial, donc l’emprise des marchés financiers, sur la gestion des entreprises : la gouvernance évoque ici les règles de fonctionnement des assemblées générales et des conseils d’administration, la transparence des résultats financiers et de la gestion, la loyauté, la compétence et l’indépendance des actionnaires, la qualité des débats au sein des instances de décision, l’alignement des intérêts des dirigeants sur les intérêts des actionnaires. Ensuite, la restructuration et la délocalisation de l’activité productive inhérente à l’économie mondialisée qui crée la nécessité de concevoir, piloter et coordonner des réseaux complexes de partenariats, de filiales et de sous-traitance. Enfin, les politiques de responsabilité sociale qui supposent d’ouvrir plus nettement la gestion à l’ensemble des parties prenantes : États, communautés locales, travailleurs, laboratoires de recherche, etc. Dans les trois cas, notons-le, la gouvernance désigne plusieurs processus : gestion de la complexité, passage d’une intégration hiérarchique à une intégration systémique fondée sur des règles formelles et des incitants financiers, remplacement de l’autorité traditionnelle par des formes de domination impersonnelle, extension des contrôles financiers et, peut-être encore plus fondamentalement, passage de l’entreprise-institution, laquelle trouve l’essentiel de sa raison d’être en son sein, dans ses traditions, ses rôles et ses rites, à l’entreprise-organisation conçue comme un instrument pour des finalités assignées de l’extérieur et qui est donc régie par des principes d’efficacité au service de ces finalités (le profit, la valeur boursière, la croissance, l’innovation, etc.).
La bonne gouvernance au service de l’aide au développement
Dans le champ de l’aide internationale, l’usage de la notion de gouvernance fait florès dans les années 1990. Dans son rapport de 1991, Managing development : the governance dimension, la Banque mondiale la définit comme « la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un pays en vue du développement ». La notion semble ici répondre à la crise de légitimité de l’aide au développement et des programmes d’ajustement structurel, accusés d’alimenter la corruption et le clientélisme, l’enrichissement des élites au pouvoir, l’expansion d’une bureaucratie étouffante et partant la pauvreté et le sous-développement. Le FMI, la Cnuced, le PNUD, l’Unesco, l’OCDE, la BCE ou encore l’OMC y font désormais largement référence dans leurs rapports. Le rapport de 1994 de la Banque mondiale a pour titre évocateur : Africa : Crisis in Governance. Les programmes d’aide au développement se dotent de nouvelles règles de contractualisation, de transparence, d’accountability, d’objectifs et d’indicateurs, de contrôle de gestion et de valeur pour les usagers. La gouvernance est ici associée à un vaste courant d’idées qui milite en faveur de la réduction de l’emprise de l’État sur la société, la limitation des dépenses publiques, les décloisonnements entre sphères publique et privée, la privatisation de certains secteurs publics sclérosés, l’implantation du New Public Management6 dans des services publics comme la santé, l’éducation, la justice ou la fiscalité, la tendance à contourner un appareil d’État jugé inefficace et largement instrumentalisé par les castes au pouvoir pour s’adresser plus directement aux communautés villageoises, aux acteurs de la société civile et aux entrepreneurs privés.
Comprise comme l’ensemble des règles et des normes qui, dans une société donnée, régissent ces quatre questions fondamentales : qui intervient dans la décision publique, qui rend des comptes, à qui et avec quelles conséquences, la gouvernance apparait souvent comme une manière, pour les institutions internationales, de faire de la politique sans paraitre en faire, de s’ingérer sans s’exposer aux accusations d’ingérence. Comment ne pas s’ingérer, en effet, lorsqu’on ambitionne d’imposer l’État de droit, de réformer le cadre juridique, de lutter contre la corruption, d’exiger un droit de regard sur les choix budgétaires et d’imposer une réorganisation des services publics ? C’est ainsi que la Banque mondiale7 pénètre le champ politique en transformant le pouvoir en gouvernance et la morale publique en good order, et « en technicisant dans des procédures légales et des règles d’administration la substance qui régit les relations entre les membres d’une communauté nationale8 ». Au nom de la bonne gouvernance, l’aide au développement reste subordonnée à la libéralisation des échanges, l’ouverture à l’économie mondialisée et au maintien des politiques d’ajustement structurel de type macroéconomique.
Au total, la notion de gouvernance apparait ici associée à la remise en cause de la souveraineté de l’État-nation et des formes d’autorité traditionnelles, le passage d’une intégration hiérarchique à une intégration systémique fondée sur la domination impersonnelle du droit et du marché, le passage d’une administration-institution repliée sur sa logique propre à une administration-organisation régie par des principes d’efficience et de redevabilité au service de finalités qui lui sont imposées de l’extérieur.
Les nouvelles formes de gouvernance du secteur public
Dans le champ de la gestion publique, enfin, la notion de gouvernance semble emprunter largement ses références aux deux champs précédents. Elle accompagne un monde globalisé dans lequel la souveraineté s’affaiblit, les institutions publiques cessent d’être les seuls protagonistes de l’action publique, les interdépendances nationales et internationales grandissent en tous sens, et avec elles la complexité des systèmes d’action collective, en sorte que l’ancienne autorité régalienne apparait de moins en moins adaptée aux défis du temps. Un monde « déverticalisé » où le politique a perdu le monopole de l’intérêt général, lequel n’a certes pas disparu, mais se trouve dilué, revendiqué par des groupes multiples, démultiplié le long d’un empilement de niveaux de responsabilités politiques. Un monde polycentrique où la part de pouvoir hiérarchique se réduit fortement au profit de processus de régulation plus impersonnels et plus distribués tels que les pôles de développement, les agences de régulation, les partenariats public-privé, les délégations de service public, le recours à des agences semi-autonomes, les contrats de gestion ou d’administrations, les « réseaux d’action publique » associant administrations, milieux associatifs, communautés locales, représentants syndicaux, chercheurs et consultants, les dispositifs de New Public Management (indicateurs, normes ISO, gestion par objectifs, accréditations, évaluation des performances, etc.). Un monde qui voit les institutions publiques de plus en plus travaillées par les restrictions financières, les exigences d’extension du débat public et de participation citoyenne et d’abord le caractère systémique des défis du temps qui imposent de transcender les anciens cloisonnements administratifs et disciplinaires au profit de politiques transversales en matière de climat, de biodiversité, d’énergie, de santé publique, de gestion urbaine, de développement local, de conversion industrielle, de sécurité, etc. La gouvernance est « un principe de mise en cohérence à la fois entre niveaux de responsabilité, entre acteurs publics et privés, et entre pouvoirs politiques fragmentés9 ».
Finalement, il semble bien que la notion de gouvernance publique réponde à l’évidence des mutations des modes d’action publique dans un contexte de remise en cause d’un État de moins en moins monolithe et totalisant, autrement dit un État qui cesse d’être une structure unitaire pour apparaitre comme un ensemble lâche et hétérogène de structures et d’acteurs plus ou moins liés par des relations de codépendance, de coopération ou de concurrence sans qu’il faille accréditer pour autant « la thèse simpliste selon laquelle le gouvernement unilatéral et hiérarchique d’antan aurait été balayé par la gouvernance polycentrique et participative d’aujourd’hui10 ». La gouvernance fait alors écho à l’exigence proprement vertigineuse de préserver les conditions de l’action collective en repensant les modes de régulation, de pilotage, de coordination, de contrôle et d’évaluation dans un contexte de rareté des ressources publiques. Avec cette conséquence systématique, une fois encore, de glisser tendanciellement d’une logique d’institution à une logique d’organisation en soumettant les services publics à des contraintes d’efficacité et d’efficience au service de finalités collectives qui s’imposent à elles de l’extérieur — du pouvoir politique, mais aussi de l’ensemble des « parties prenantes » comme les usagers, les employeurs, les entreprises, les associations, etc.
Le sens de la gouvernance publique
On le voit, la notion de gouvernance est entachée d’un flou irrémédiable. Pour autant, il existe plus que des airs de famille entre les processus qu’elle évoque typiquement dans les trois champs. À quelles conditions la gouvernance est-elle dès lors susceptible de devenir un concept ?
Lorsque, en particulier, elle s’applique au secteur public, la notion évoque in fine le dépassement de la régulation hiérarchique et du cloisonnement propre à l’action publique, elle nous invite à remettre en cause la réduction du gouvernement à la seule autorité hiérarchique, la décision publique à l’exercice d’une volonté unitaire qui s’imposerait en cascade à l’ensemble de la société, le pouvoir politique à une autorité formelle verticale et descendante. Le pouvoir politique est disséminé plutôt que concentré, transversal autant que vertical, irréductible aux seules chaines de commandement et d’obéissance. En somme, la gouvernance recouvre la diversité des réponses que donnent les sociétés à la question de savoir comment piloter, guider, relier, coordonner des responsables politiques, des hiérarchies administratives, des agences, des collectivités, des groupes sociaux et professionnels, des experts dans l’unité de politiques publiques cohérentes et respectueuses des défis du temps.
De ce point de vue, la notion de gouvernance publique rend compte de la complexité croissante de la décision dans la sphère publique, une complexité qui résulte de trois évolutions majeures : l’ouverture croissante aux parties prenantes comme les associations, les ONG, les comités d’experts, les collectivités locales, les citoyens, etc., la multiplication des niveaux de décision régionaux, communautaires, fédéraux, européens, internationaux et les exigences de transversalité liées au caractère systémique des problèmes publics.
La notion de gouvernance publique offre en particulier l’opportunité de transcender la sempiternelle séparation du politique et de l’administration, donc aussi bien de la décision et de sa mise en œuvre, qui continue d’affaiblir la raison publique. D’un côté, on tend, en effet, à concevoir la politique sous l’angle trompeur de la décision publique en s’obstinant à réduire l’appareil d’État à une simple chaine de transmission (« l’intendance n’a qu’à suivre »).
Au lieu de regarder les politiques publiques comme des flux complexes, depuis la définition et la reconnaissance des problèmes jusqu’à leur mise en œuvre et leur appropriation par les acteurs, on se figure qu’il existe, dans la vie publique, quelque chose comme un moment clé d’exercice de la décision politique que l’on pourrait séparer de la myriade des décisions en amont — la construction des problèmes, la mise en débat, etc. — et de la myriade des décisions en aval — la rédaction des textes, l’adaptation des services publics, la communication aux citoyens, les interventions sur le terrain, le suivi, etc. De l’autre côté, et par une réduction symétrique, les perspectives de gestion publique ou de management public tendent classiquement à exclure de leurs raisonnements le politique, le gouvernement, les cabinets, réduisant l’administration à une simple machine régie par des principes de transparence, de contrôle, d’efficacité et d’efficience.
Il nous semble que le terme de gouvernance publique a précisément l’intérêt de poser explicitement la question de l’articulation complexe du gouvernement, c’est-à-dire de l’ensemble des lieux institués d’expression de la volonté publique, et de l’administration comprise comme l’ensemble des médiations par lesquelles cette volonté publique se traduit en différents biens publics en matière de santé, de sécurité, d’emploi, de formation, d’enseignement, etc. Dans cette acception, il est possible d’y voir un peu plus qu’une notion, peut-être un concept. À nos yeux, un tel concept n’a de sens qu’inscrit dans la démocratie et à son service.
- Solotareff S., La gouvernance essentielle. Maitrise de soi avec la méthode de Paul Diel, Paris, Ellébore, 2012.
- Lorrain D., « Administrer, gouverner, réguler », Les Annales de la recherche urbaine, n° 80 – 81, 0180 – 930-XII-98/80 – 81/85/9, p. 88.
- Ibid., p. 88.
- Deneault A., Gouvernance. Le management totalitaire, Lux Éditeur, 2013, p. 26.
- Ibid., p. 28.
- Le terme désigne le courant de réformes des administrations publiques, prenant place dans l’ensemble des pays de l’OCDE depuis la fin des années 1970. Sa diffusion a contribué à l’introduction de dispositifs de gestion empruntés au secteur privé au sein du secteur public.
- Osmont A., « La “governance”: concept mou, politique ferme », Les Annales de la recherche urbaine, n° 80 – 81, 1998, p. 19 – 26.
- Ibid., p. 24.
- Gaudin J.-P., Pourquoi la gouvernance ?, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, p. 117.
- Eymeri J.-M., « La gouverne au miroir du néomanagement public. Libres propos sur les gouvernants élus, les fonctionnaires gouvernants et l’activité gouvernante aujourd’hui », Politiques et management public, vol. 23, n° 3, 2005, p. 3.
