Gestion de la pandémie du coronavirus en RFA de mars à octobre 2020

Depuis début octobre 2020, l’Allemagne est confrontée à la deuxième vague d’épidémie du Coronavirus, avec un taux d’incidence de près de cinquante cas pour mille habitants en une semaine, seuil synonyme pour les autorités de nouvelles restrictions. Comme dans plusieurs pays européens, cette augmentation du nombre d’infections coïncide avec le début de la période hivernale, mais elle pourrait encore s’aggraver en raison des vacances d’automne qui ont commencé le 5 octobre dans plusieurs Bundesländer.

L’alerte était lancée par le Robert Koch Institut (RKI), centre scientifique fédéral de prévention et de veille sanitaire, travaillant étroitement avec le ministère fédéral de la Santé et assurant la communication scientifique sur la pandémie et le virus. La réaction politique fut immédiate : des restrictions étaient annoncées en concertation avec les ministres présidents des différents Länder, mais aussi avec les bourgmestres de grandes villes comme Berlin, Brême, Francfort/Main, Hambourg, et la chancelière Angela Merkel. Elle déclarait le vendredi 9 octobre, lors d’une réunion par vidéoconférence : « Notre objectif est de maintenir autant que possible la vie publique et privée¹ ».

Quelles sont les spécificités allemandes de la gestion de la crise de la Covid ? Comme on le verra, elles relèvent d’un modèle particulier à ce système fédéral fondé sur la concertation entre les différents niveaux de pouvoir, lequel a privilégié des réponses localement ciblées. La première restriction de cet automne concerne les vacances scolaires de deux semaines qui s’étalent sur tout le mois d’octobre, dans un roulement/chevauchement partiel selon les groupes de Länder : les vacanciers venant de zones à risques (plus de cinquante cas de nouvelles infections sur cent-mille habitants en une semaine) doivent impérativement se munir d’une attestation de test négatif (réalisé dans les 48 heures précédant leur voyage) à présenter sur leur lieu d’hébergement².

La veille du Robert Koch Institut

En date du 13 octobre 2020, le RKI fait état sur son site internet de 334.585 cas confirmés dans le pays, soit 5.132 cas de plus que la veille. En date du 16 octobre, le nombre de personnes nouvellement infectées par rapport à la veille dépassait les 6.000. Ces chiffres rejoignent dès lors ceux de la première vague de la pandémie par le coronavirus Sars-CoV‑2 en mars dernier.

Le 13 octobre, le RKI publie son dernier rapport stratégique : « La pandémie en Allemagne dans les prochains mois – objectifs, priorités et instruments de prévention³ ». En tant qu’institution de veille, il formule des recommandations qui rejoignent généralement les mesures prises ailleurs en Europe : règles d’hygiène, de distanciation physique, de limitation des contacts sociaux et de déplacements, auxquelles s’ajoute aujourd’hui celle des couvrefeux. Le rapport définit également des pistes stratégiques pour les institutions locales de santé et la coordination des traitements ambulatoires ou stationnaires de la Covid-19. L’institut apparait donc comme un des rouages clés de la gestion de la pandémie : récoltant les données, les analysant et servant de conseil scientifique auprès du politique, il est également présent à ses côtés pour communiquer sur la situation et les mesures à prendre.

Si l’on compare avec la Belgique, les missions d’expertise scientifique du RKI sont similaires à celles de Sciensano, établissement scientifique fédéral belge lié au SPF Santé publique. Dans la gestion de la crise Covid-19, la principale différence réside, à mon sens, dans le rôle attribué à Sciensano qui suit la situation épidémiologique, formule des recommandations, établit des procédures pour les acteurs du secteur santé, mais ne participe pas à la communication des mesures. Par ailleurs, cette institution a été exposée à des critiques acerbes par des virologues des universités belges francophones ou néerlandophones de même que par l’Académie royale de Belgique⁴, et une visibilité médiatique très importante est accordée à ces scientifiques aux points de vue très divergents, que cela soit en matière de port du masque, de test, de déconfinement ou de reconfinement. L’Allemagne ne connait pas un tel déversement médiatique d’avis d’experts différents : l’autorité et la notoriété nationales du président du RKI, Lothar Wieler, se sont affirmées à travers ses interventions au sujet de la pandémie (généralement de manière conjointe avec le ministre fédéral de la Santé), et ce même s’il a été attaqué ainsi que son institut à diverses reprises⁵.

La première vague, en ordre spatialement dispersé, mais rapidement jugulée

Comme dans tous les pays européens, l’arrivée du virus fut aussi brutale qu’inattendue, et les restrictions ne furent pas appliquées de la même manière dans tout le pays. Alors que les fêtes de carnaval étaient encore autorisées à la fin février en Rhénanie où elles font partie d’un folklore bien ancré (elles furent des foyers importants d’infection), certaines villes serrèrent la vis très rapidement. Ainsi, Iéna en Thuringe où les mesures les plus strictes furent adoptées très tôt en mars : fermeture des cafés et restaurants, interdiction de rassemblements publics… et surtout obligation du port du masque dès le début avril. L’ensemble de ces mesures a eu un effet probant sur l’évolution de la pandémie, mais a aussi provoqué avec le temps des critiques à l’égard des autorités communales jugées par des citoyens comme trop sévères⁶.

La comparaison entre la Rhénanie et Iéna est révélatrice du mode de gestion de la pandémie par les autorités allemandes, caractérisée à la fois par la concertation au niveau fédéral et l’application de mesures différentes selon les entités fédérées et les collectivités locales. De manière générale, ce mode de fonctionnement a permis de maitriser l’évolution de la pandémie de mars à mai 2020 : jamais les hôpitaux ne furent surchargés, certes dans un pays où la capacité d’accueil en soins intensifs est l’une des plus élevées d’Europe⁷ et où la production de machines-outils telles que des respirateurs permet une livraison directe et rapide⁸ ; le dépistage commença dès la fin février/mars, ce qui s’explique aussi par le nombre d’entreprises pharmaceutiques en Allemagne, notamment dans le domaine du dépistage viral (tel que TIB Molbiol). Pour ces différentes raisons, le nombre total de décès resta assez bas par rapport au nombre d’infectés et à la moyenne européenne et mondiale : à la fin avril, alors que les infections commençaient à baisser, il était de cinq-mille-cinq-cents décès pour un total d’un peu plus de cent-cinquante-mille cas confirmés. De même, le confinement fut de plus courte durée — la réouverture de certains magasins commença vers la mi-avril et celle des écoles début mai — et, dans une certaine mesure, moins strict qu’ailleurs — comme pour les activités en plein air. Le déconfinement ne se fit toutefois pas, comme dans tous les pays, sans règle. En cette matière, c’est le fédéral qui a tenu la baguette, à l’unisson avec les scientifiques.

La formule anti-Corona : « AHA + A + L »⁹ et l’épidémiologie

À la formule utilisée comme sésame pour recouvrer la liberté de circuler et de se rencontrer, « AHA », qui résume en allemand le fait de respecter la distanciation physique (A pour Abstand), les mesures d’hygiène (H pour Hygiene) et le port du masque (A pour Alltagsmake), sont venus s’ajouter, dès septembre et avec la crainte d’une seconde vague, un « A » pour l’application de suivi des contacts « Corona-Warn-App » et un « L » pour lüften (aérer).

Le déconfinement a permis au RKI de mener des études pour déterminer quels étaient les foyers d’infection les plus probables. Il en est ressorti que ce n’étaient pas tant les écoles, les lieux de travail ou les magasins (notamment en raison de la règle « AHA ») que les fêtes privées (mariages, anniversaires et autres fêtes) qui étaient responsables, particulièrement après la « troisième bière », comme le faisait remarquer sur un ton humoristique le ministre fédéral de la Santé, Jens Spahn¹⁰. Le penchant de la population allemande pour ce breuvage n’est un secret pour personne, et la célèbre Oktoberfest de Munich a d’ailleurs été annulée par une décision prise en avril par le ministre président bavarois et le bourgmestre en chef de Munich.

Les résultats des études du RKI offrent une base pour les mesures qui commandent les restrictions de la seconde vague de contaminations : « bulles » de fréquentation, interdiction de consommation d’alcool dans l’espace public, couvrefeu dans les bars, cafés et restaurants pénalisant ceux qui seraient tentés par la troisième bière… Cela afin d’éviter un nouveau lockdown et, par là, de préserver l’économie et la société allemandes.

Corona et fédéralisme allemand : de la concertation à la cacophonie maitrisée

Comme le constatait Thomas Schnee dans Alternatives économiques début mai 2020, « l’État fédéral allemand fait preuve d’une capacité à gérer cette crise complexe et inédite de manière assez cohérente et avec une communication claire ». La communication vient du gouvernement fédéral, pilote de la gestion de crise, en particulier de la chancelière Angela Merkel, du ministre de la Santé Jens Spahn et du président du RKI, Lothar Wieler. Mais le gouvernement fédéral, compétent en matière de prévention et de réaction face à des maladies dangereuses pour la santé publique en vertu de la loi fédérale de protection contre les infections, ne peut décider sans consulter les ministres présidents des seize Länder, chargés de la mise en application des mesures (restrictions, interdictions, amendes), lesquelles peuvent considérablement varier d’un Land à l’autre.

Ce principe de concertation suivi par des applications propres à chaque Land a prévalu lors de la première vague ; il est aujourd’hui remis en question dans sa partie « transpositions concrètes ». En effet, il a généré une forme de cacophonie, les situations étant très variables (du type de restrictions ou d’interdits à la hauteur des amendes) selon les localités, et provoqué de nombreuses manifestations contre la fermeture des bars, cafés et restaurants de même que l’arrêt de toute vie culturelle¹¹. Les protestations, accompagnées maintenant d’actions en justice¹² à la suite de l’annonce de fermetures d’établissements et d’interdictions d’hébergement variant selon les Länder¹³, les ministres présidents ont décidé, en lien avec les autorités fédérales, d’uniformiser les mesures dans des cas similaires¹⁴. Dès lors, les principes d’une plus grande uniformité et d’une meilleure lisibilité devraient guider l’action des gouvernements des entités fédérées dans les mois qui viennent. Ces derniers devront donc coopérer plus étroitement qu’à présent.

Corona et Angela, un « match » qui fait exploser sa popularité

Chancelière depuis quinze ans, approchant de la fin de son quatrième mandat, Angela Merkel du parti chrétien-démocrate (CDU) est apparue comme la dirigeante adéquate pour affronter cette crise. Scientifique de formation, femme politique expérimentée, elle sait trouver le ton et les mots pour expliquer la pandémie et les mesures à prendre. Ses prises de paroles dans les médias sont régulières et suivent généralement le rythme des réunions de concertation entre le fédéral et les Länder. Lors de sa dernière allocution du 17 octobre 2020, elle invite, vêtue de noir (mêlant élégance et austérité), à réduire au maximum les contacts et les déplacements, cela pour permettre un Noël en famille¹⁶.

De manière générale, les conférences de presse d’Angela Merkel, tantôt didactiques, tantôt fermes, expriment une ligne politique claire et une autorité bienveillante, qui ont fait exploser sa cote de popularité — 72% de taux de satisfaction — et profité à son parti, la CDU, plutôt en berne depuis les dernières élections fédérales en 2017, de même qu’aux dernières élections régionales en 2019 dans le Brandebourg et en Thuringe, où le parti de droite nationaliste, AfD (Alternative für Deutschland) a fortement progressé.

La gestion de la crise actuelle du coronavirus par Merkel apparait plus adaptée que durant l’été 2015, au moment fort de la crise des réfugiés syriens où elle avait pris une décision de « femme de cœur » en ouvrant les frontières de l’Allemagne à plus d’un million de réfugiés et en optant pour une politique d’asile plus accueillante, aussi au niveau européen¹⁷. À l’époque, elle avait beaucoup moins communiqué publiquement et s’était mis à dos son parti et une fraction conservatrice, voire xénophobe, de la population allemande. Mais Merkel, fille de pasteur, considérée comme très à gauche dans son parti, a résisté dans une ligne finalement d’intégration plus que d’accueil¹⁸.

Conclusion provisoire

Même s’il fut moins long qu’en Belgique ou en France, le confinement de mars en Allemagne a frappé durement, à la fois économiquement et socialement¹⁹ : recul du PIB d’environ 10% dans le deuxième trimestre 2020, chômage partiel, faillites, mais aussi impact sur les apprentissages scolaires et renforcement des fractures sociales, sans mentionner ici les effets du coronavirus sur la santé mentale et physique de nombreux citoyens allemands²⁰. Certes, des mesures d’aide, inédites dans l’histoire de la République fédérale, ont été prises par le gouvernement et le ministère des Finances sous le nom de « bouclier contre le Corona » (Corona-Schutzschild): aide pour le chômage partiel (étendue jusqu’en décembre), aide pour les indépendants et allègement des conditions pour les entreprises au bord de la faillite, réduction de la TVA sur les biens de consommation, etc.²¹

En ce moment où les contaminations reprennent de plus belle, où les scientifiques ne peuvent prédire son évolution ni même, avec certitude, le moment où les premiers vaccins seront disponibles, dans le meilleur des cas au printemps prochain, où les autorités fédérales et fédérées cherchent à combiner tant bien que mal économie et santé, il est difficile de conclure.

Pour autant, le fédéralisme allemand apparait plus solide que le fédéralisme belge pour affronter la tempête Corona, mais, au crédit de ce dernier, il faut préciser que l’Allemagne a un gouvernement de grande coalition (CDU/CSU et SPD) à la barre depuis 2018 (après quatre mois de négociations environ). D’une part, le processus de décision relatif aux mesures à prendre, piloté d’en haut et articulant avis scientifique unanime et décision politique, inclut la concertation avec les représentants des entités fédérées. D’autre part, en matière de prévention et de gestion des risques et des crises sanitaires, la hiérarchie des compétences dans la République fédérale allemande subordonne les actions des entités fédérées aux décisions prises au niveau fédéral. De la sorte, la centralisation du pouvoir décisionnel en vue de l’efficacité des mesures politiques s’articule à une décentralisation dans leur mise en application concrète. Une telle articulation a montré son efficacité en matière de contrôle de la pandémie de la Covid-19. Néanmoins, une décentralisation forte avec des règles très différentes d’un Land à l’autre a révélé les limites du système fédéral dans le cas présent, comme le montre la grogne des citoyens face aux restrictions d’hébergement en cette période de vacances d’automne. Telle est la raison pour laquelle les ministres présidents des Länder viseront à davantage uniformiser les mesures restrictives et les sanctions à travers des réunions de concertation « interfédérale », pour reprendre un terme belge.

1. Propos rapporté dans Le Soir, « L’Allemagne en alerte : “Il est possible que le virus se propage de manière incontrôlée”», consulté le 9 octobre 2020.
2. « Corona-Neuinfektionen in Deutschland steigen sprunghaft auf über 4000 », Deutsche Welle, 8 octobre 2020.
3. Robert Koch Institut, « Die Pandemie in Deutschland in den nächsten Monaten — Ziele, Schwerpunktthemen und Instrumente für den Infektionsschutz », 23 octobre 2020.
4. Voir, par exemple, « Emmanuel André critique Sciensano : “Il est plus que temps de changer de mode de surveillance”», LaLibre.be et Mathieu B., « Qui veut la peau de Sciensano ? », L’Echo.
5. Lübberding Fr., « Die Folgen der Verharmlosung », Cicero et Heinemann P., « Wie kann das RKI ausgerechnet jetzt seine Briefings einstellen ? », Welt.
6. Hähnig A., « Eins auf die Nase », Die Zeit, 16 juillet 2020.
7. Une étude statistique sur la période 1991 – 2018 a montré que le nombre de lits en soins intensifs a augmenté en Allemagne ainsi que le taux d’emploi du personnel dans les hôpitaux.
8. Voir Wieder Th. et Boutelet C., « En Allemagne, la bonne gestion de la crise sanitaire due au coronavirus révèle les forces et les faiblesses du système hospitalier », Le Monde et Schee Th., « Covid-19. Pourquoi l’Allemagne s’en sort mieux face à la pandémie », Alternatives économiques.
9. Voir le site créé par le ministère fédéral de la Santé qui rassemble toutes les informations pratiques pour agir contre le virus et rester sain physiquement et psychiquement.
10. Voir Hildebrandt T. et Schieritz M., « Irgendwie offen bleiben », Die Zeit, 27 aout 2020.
11. Voir « Team Risiko gegen Team Disziplin », Der Spiegel, 2 mai 2020. La grogne est présente, sous forme de manifestations dans la ville de Berlin notamment, portées par des acteurs de la « scène berlinoise » sous pression. Voir « Gesinnung oder Gesundheit », Die Zeit, 1^er octobre 2020.
12. Voir, par exemple, contre l’État du Schleswig-Holstein par rapport aux interdictions d’hébergement.
13. Deutsche Welle, « Corona : Wirrwarr um Beherbergungsverbot ».
14. Deutsche Welle, « Mehr als 5000 Neuinfektionen in Deutschland ».
15. Welt, « Union steigt auf 40 Prozent – Merkel legt bei Beliebtheit weiter zu ».
16. Zeit Online, « Bitte bleiben Sie, wenn immer möglich, zu Hause ».
17. Voir notamment « Merkel will Vorbild sein », Stuttgarder Zeitung.
18. La décision de Merkel d’ouvrir les frontières dans la crise des réfugiés syriens de 2015 fut prise sans concertation préalable et fut très contestée, en particulier par le Ministre-président bavarois souhaitant limiter drastiquement l’entrée du territoire allemand aux demandeurs d’asile. Finalement, le Bundestag vota en décembre 2015 le renforcement de la protection des frontières au niveau de l’Europe par Frontex.
19. Hildebrandt T. et Schieritz M., « Irgendwie offen bleiben », Die Zeit, 27 aout 2020.
20. Voir notamment le site de protestations, créé par une avocate, Kollateral.News sur le « Lockdown-Leid » qui rassemble une série de courriels de critiques, d’expériences vécues négatives et fait part de pétitions mettant en évidence les dommages collatéraux des mesures Corona (de la première vague).
21. Toutes ces mesures ne vont pas sans critique, en particulier parce qu’elles peuvent profiter davantage à certains segments de la population allemande. Voir par exemple sur la baisse de la TVA.

Geneviève Warland

Auteur

Geneviève Warland est historienne, philosophe et philologue de formation, une combinaison un peu insolite mais porteuse quand on veut introduire des concepts en histoire et réfléchir à la manière de l’écrire. De 1991 à 2003, elle a enseigné en Allemagne sous des statuts divers, principalement à l’université : Aix-la-Chapelle, Brême, et aussi, par la suite, Francfort/Main et Paderborn. Cette vie un peu aventurière l’a tout de même ramenée en Belgique où elle a travaillé comme assistante en philosophie à l’USL-B et y a soutenu en 2011 une thèse intégrant une approche historique et une approche philosophique sur les usages publics de l’histoire dans la construction des identités nationales et européennes aux tournants des XXè et XXIè siècles. Depuis 2012, elle est professeure invitée à l’UCLouvain pour différents enseignements en relation avec ses domaines de spécialisation : historiographie, communication scientifique et épistémologie de l’histoire, médiation culturelle des savoirs en histoire. De 2014 à 2018, elle a participé à un projet de recherche Brain.be, à la fois interdisciplinaire et interuniversitaire, sur Reconnaissance et ressentiment : expériences et mémoires de la Grande Guerre en Belgique coordonné par Laurence van Ypersele. Elle en a édité les résultats scientifiques dans un livre paru chez Waxmann en 2018 : Experience and Memory of the First World War in Belgium. Comparative and Interdisciplinary Insights.

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