Fusion des communes et des CPAS wallons : efficacité administrative ou affaiblissement démocratique ?
L’idée de fusionner les communes et les Centres publics d’action sociale (CPAS) revient régulièrement dans le débat politique. Cette fusion se trouve dans la déclaration de politique régionale (DPR) 2024 du gouvernement wallon (MR, Engagés). Dès 2030, certaines des plus petites communes qui se situeraient en deçà d’un seuil de population qui sera déterminé le 1er janvier 2027 (Gouvernement wallon, 2024) seront touchées. L’objectif est de rendre plus efficaces les services grâce à la mutualisation. Cette décision s’appuie sur un argumentaire qui semble frappé – à priori – de bon sens : supprimer les doublons, rationaliser les couts, améliorer la coordination des services locaux. Dans un contexte budgétaire restreint, qui pourrait s’opposer à une meilleure efficacité ? Pourtant, derrière cette apparente évidence se cache une question beaucoup plus fondamentale : quels sont les effets démocratiques et sociaux d’une telle réforme ? En d’autres termes, la question budgétaire doit-elle primer sur les considérations démocratiques ? L’action sociale locale ne se résume en effet pas à une ligne budgétaire ou à une organisation administrative. Elle incarne un choix politique majeur : celui d’une société qui assure à chaque personne le droit à l’aide sociale, ce droit étant lui-même la garantie du droit fondamental à la dignité humaine, tel que reconnu par l’article 23 de la Constitution.
L’idée de fusionner les communes et les Centres publics d’action sociale (CPAS) revient régulièrement dans le débat politique. Cette fusion se trouve dans la déclaration de politique régionale (DPR) 2024 du gouvernement wallon (MR, Engagés). Dès 2030, certaines des plus petites communes qui se situeraient en deçà d’un seuil de population qui sera déterminé le 1er janvier 2027 (Gouvernement wallon, 2024) seront touchées. L’objectif est de rendre plus efficaces les services grâce à la mutualisation. Cette décision s’appuie sur un argumentaire qui semble frappé – à priori – de bon sens : supprimer les doublons, rationaliser les couts, améliorer la coordination des services locaux. Dans un contexte budgétaire restreint, qui pourrait s’opposer à une meilleure efficacité ? Pourtant, derrière cette apparente évidence se cache une question beaucoup plus fondamentale : quels sont les effets démocratiques et sociaux d’une telle réforme ? En d’autres termes, la question budgétaire doit-elle primer sur les considérations démocratiques ? L’action sociale locale ne se résume en effet pas à une ligne budgétaire ou à une organisation administrative. Elle incarne un choix politique majeur : celui d’une société qui assure à chaque personne le droit à l’aide sociale, ce droit étant lui-même la garantie du droit fondamental à la dignité humaine, tel que reconnu par l’article 23 de la Constitution.
La réforme en préparation vise à fusionner les communes et les CPAS au sein d’une seule structure locale unifiée. Concrètement, le conseil communal et le conseil de l’action sociale ne feraient plus qu’un et dans une composition identique, tandis que le collège communal assumerait les missions dévolues au bureau permanent devenant de cette manière l’organe exécutif commun aux deux administrations. Cette intégration se traduirait par la création de services partagés (financiers, ressources humaines, techniques) et par un pilotage commun, assuré par un seul directeur général et un seul directeur financier. Le personnel, l’organigramme et le règlement de travail seraient unifiés, tout comme la gestion budgétaire et patrimoniale, désormais regroupée dans un budget et un compte annuel unique.
Le rôle politique des CPAS : plus qu’une administration
La loi organique des centres publics d’action sociale du 8 juillet 1976 prévoit en son article 1 que :
Toute personne a droit à l’aide sociale. Celle-ci a pour but de permettre à chacun de mener une vie conforme à la dignité humaine.
Il est créé des centres publics d’aide sociale qui, dans les conditions déterminées par la présente loi, ont pour mission d’assurer cette aide.
Les CPAS sont ainsi le prolongement institutionnel d’un principe selon lequel toute personne dans le besoin a droit à l’aide sociale. Cette affirmation, inscrite dans la loi, traduit une orientation politique forte : la solidarité ne relève pas de la charité privée ni de la bonne volonté des communes, mais d’un droit. Le CPAS possède donc une existence autonome en dehors de l’administration pour remplir sa tâche d’aide sociale, en plaçant la dignité humaine des personnes les plus vulnérables et l’accès aux droits fondamentaux au centre de ses actions. Cette autonomie est précisément ce qui distingue un droit à l’aide sociale – garanti par la loi organique du 8 juillet 1976 – d’un simple service communal. L’octroi d’un revenu d’intégration sociale (RIS), la mise en place d’un accompagnement social, l’attribution d’un logement d’urgence, le soutien à l’énergie, etc., sont des décisions prises par les conseillers de l’action sociale qui tiennent leur désignation du conseil communal. Ces décisions ne sont pas neutres. Elles impliquent des arbitrages, des priorités, une philosophie de l’aide et peuvent être lourdes de conséquences pour les bénéficiaires.
Dignité, autonomie et démocratie sociale
À cet égard, la fusion des CPAS et des communes soulève de vives interrogations quant aux moyens consacrés à la politique sociale et aux garanties de mise en œuvre du droit constitutionnel à mener une vie conforme à la dignité humaine. Une carte blanche des membres de l’Organe d’Administration de la Fédération wallonne des Directeurs généraux des CPAS a été publiée à ce sujet le 20 novembre dernier. Inquiets face à la suppression des CPAS, ils demandent des moyens, une concertation et le respect de la loi pour garantir une action sociale digne et autonome. Ils rappellent que les CPAS ont une mission de lien social et d’émancipation qui dépasse la simple distribution d’aides et qu’en les intégrant dans des structures unifiées, on risque de diminuer de facto la protection sociale des citoyens (FWDGC, 2025).
En filigrane, la fusion interroge notre rapport collectif à la solidarité. En intégrant l’aide sociale à l’administration communale, on en modifie la nature même puisque ce qui relevait d’un droit garanti par un organe politique distinct risque de devenir un simple dossier administratif, voire une variable d’ajustement dans un contexte budgétaire de plus en plus compliqué. En effet, les CPAS accompagnent des vies dans des situations souvent complexes où la confiance, la confidentialité et la connaissance du terrain sont essentielles. Les acteurs de terrains se situent en première ligne et sont capables d’alerter les pouvoirs publics sur l’évolution des besoins sociaux : hausse des demandes d’aide alimentaire, augmentation des loyers, explosion des factures énergétiques, etc. Intégrés dans la machine communale, ces signaux risquent de se perdre, faute d’un organe spécifiquement assigné à cette mission. Ce dernier filet de sécurité qu’est l’aide sociale, chaque personne doit pouvoir l’obtenir sans condition d’appartenance, mais aussi sans logique électorale ou pression politique. L’aide sociale, depuis sa création, a été organisée hors du cadre direct des communes pour garantir son autonomie et son impartialité politique. Cette autonomie permet aujourd’hui aux CPAS de prendre des décisions en fonction des besoins des personnes, sans subir de pressions politiques locales, sans sujétions directes aux priorités électorales ou aux arbitrages budgétaires et en étant guidés pour l’essentiel par les principes de solidarité et de respect de la dignité humaine. Les personnes qui sollicitent le CPAS ont ainsi une plus grande assurance que leurs droits soient respectés, indépendamment des fluctuations des majorités politiques locales, ce qui renforce également sa légitimité et la confiance des citoyens. Cette séparation était un pilier de la mission des CPAS : garantir un accès égal et équitable à l’aide sociale pour tous, sans distinction ni influence externe.
La crainte est que cette fusion réduise à néant cette autonomie, exposant l’aide sociale aux mêmes logiques que n’importe quel autre service communal comme la voirie ou la gestion d’espaces verts, et faisant peser sur les citoyens les plus fragiles le risque de décisions guidées par des considérations budgétaires ou politiques plutôt que par les besoins sociaux réels. Une autre conséquence de la fusion concerne le huis clos lors des Conseils de l’action sociale. Ce dispositif, justifié par la nature individuelle et sensible des dossiers traités, joue aussi un rôle politique majeur : il offre un espace où majorité et opposition peuvent chercher un accord, à l’abri des pressions publiques, sur chaque situation individuelle à laquelle le CPAS doit répondre. Dans ce contexte, maintenir une séparation claire entre les institutions communales et celles chargées de garantir la dignité humaine permettrait de restaurer la fonction essentielle du huis clos : préserver une cohésion politique et sociale autour d’un principe commun – décider ensemble « qui aider » – à un moment où certains partis instrumentalisent la stigmatisation de la pauvreté pour se distinguer politiquement. Ainsi, si les CPAS venaient à être intégrés totalement dans les communes, cela marquerait une régression démocratique et sociale plus qu’un progrès institutionnel. En gommant les spécificités des CPAS au profit d’une structure locale unique, la réforme risque d’affaiblir leur autonomie et leur vocation de garant du droit à la dignité humaine.
En parallèle, une autre réforme envisagée par l’actuelle majorité régionale est également de nature à accroitre la sujétion des institutions concernées aux intérêts particuliers. Il s’agit du projet de disparition du statut des fonctionnaires, lequel les préservait des éventuelles pressions des élus locaux. Désormais, il sera nettement plus aisé de s’en séparer puisqu’un simple licenciement suffira.
L’illusion de l’efficacité
L’argument de l’efficacité mérite lui aussi d’être questionné. Certes, il existe des « doublons » entre les services communaux et ceux des CPAS. Cependant, la loi organique du 8 juillet 1976 prévoit déjà la possibilité d’une collaboration renforcée autorisant les communes et les CPAS à organiser des services communs, à mutualiser des moyens et à coordonner leurs politiques. En un mot à agir en synergie : la passation de marchés publics communs, le partage de missions (entre autres, une entité est chargée de la communication), l’engagement d’un conseiller en prévention commun, la tenue d’un comité de direction rassemblant les fonctionnaires dirigeants des deux institutions, le détachement d’agents, le prêt d’équipements, etc. Les décrets dits « synergies » permettent aussi la nomination d’un seul directeur financier pour les communes et CPAS de moins de 20.000 habitants. En pratique, ce type de collaboration renforcée existe et est déjà appliqué (Loi organique des CPAS, 1976, art. 1). L’Union des Villes et des Communes de Wallonie, dans sa note d’orientation du 30 septembre 2025 adressée au ministre des Pouvoirs locaux, estime que les économies réalisées par cette réforme ne seraient pas significatives. En effet, compte tenu des revalorisations envisagées (bourgmestres, échevins et grades légaux) et de la nouvelle configuration du comité spécial du service social, les couts opérationnels et d’encadrement laissent présager un effet financier net plutôt négatif à court/moyen terme, étant entendu que la maximisation des synergies, elle, est déjà possible sans devoir envisager la disparition effective du CPAS en tant qu’institution à part entière (UVCW, 2025).
À ce stade, malgré les demandes des partenaires associés à la réforme d’obtenir une objectivation des éventuelles économies qu’entrainerait la fusion, aucun document n’a été remis par les autorités publiques pour en démontrer le bienfondé budgétaire. Qui plus est, cette fusion s’inscrirait dans un contexte politique déjà saturé de réformes touchant les pouvoirs locaux : réforme de la fonction publique locale, réforme de la prise en compte des ressources pour calculer le droit au RIS, réduction des soutiens APE (Aide à la promotion de l’emploi) et des fonds de financement, accroissement des charges des CPAS en lien avec la réforme fédérale du chômage, etc. Autant de transformations qui fragilisent les moyens humains et financiers des communes et des CPAS.
Sur le terrain, on constate un découragement du personnel face à cette réforme, alors même que les équipes devraient être prêtes à affronter les enjeux à venir, notamment l’arrivée des 30.000 Wallons qui se retrouveront au CPAS après leur exclusion du chômage. Dans ce climat d’instabilité, envisager une réorganisation aussi profonde du paysage institutionnel fait peser de réels risques sur le terrain : surcharge des prestations, perte de repères, dilution des responsabilités, et, finalement, affaiblissement de la capacité des pouvoirs locaux à garantir un accompagnement social de qualité. Cette fragilité du secteur est notamment dénoncée dans le documentaire du Centre d’Action Laïque Au suivant ! Le travail social sous tension, réalisé par Pierre Schonbrodt, et qui met en lumière les difficultés du secteur social à remplir ses missions de base (CAL, 2023).
Par ailleurs, d’aucuns pointent le risque d’une tentation de rationaliser les effectifs issus de la fusion et les travailleurs ont de réelles craintes pour leur avenir. Or, le personnel des CPAS et des communes n’est pas interchangeable. Alors qu’aujourd’hui, les CPAS connaissent d’importantes difficultés de recrutement et que le métier d’assistant social est officiellement reconnu par le FOREM comme fonction en pénurie, la réforme envisagée risque d’engendrer des répercussions psychosociales délétères dans un contexte où le personnel des CPAS est déjà fortement exposé (charge de travail, manifestations de violence, etc.) En Flandre, là où la fusion a quasiment déjà eu lieu, le transfert dans des structures privées de services autrefois gérés par les CPAS a notamment des impacts négatifs en cascade sur le poids budgétaire des services. Qu’en sera-t-il en Wallonie où la configuration socioéconomique de la population est nettement moins favorable ? Si l’on prend l’exemple des maisons de repos, le secteur privé pratique généralement des prix plus élevés que le secteur public. Sans autre alternative sur le territoire, les personnes sans moyens qui doivent être hébergées dans une telle structure s’adressent au CPAS pour financer leur hébergement. Si l’état de besoin est confirmé, le CPAS doit donc intervenir financièrement pour rendre accessible un service qui aurait pu être fourni à moindre cout pour les personnes s’il était resté dans le giron du CPAS.
Réformer sans effacer : une voie médiane ?
Comme nous l’évoquions précédemment, les CPAS et les communes peuvent déjà développer ensemble des synergies pour mutualiser leurs ressources et actions. Ainsi, rien n’empêche aujourd’hui de supprimer les lourdeurs administratives, sans pour autant fusionner les structures. La question n’est donc pas technique, mais politique : veut-on préserver un espace autonome pour que l’aide sociale reste un objet de décision politique à part entière, ou préfère-t-on l’absorber dans le magma communal, au risque de la rendre invisible ? Faut-il pour autant refuser toute réforme ? Pas spécialement. Les CPAS, comme les communes, peuvent évoluer. La complexité administrative, la lourdeur des procédures, les lenteurs dans le traitement des dossiers sont des réalités qu’il serait absurde de nier. Cependant, la solution ne passe pas par l’absorption des CPAS et donc leur disparition : elle passe avant tout par un renforcement des moyens accordés à l’aide sociale, une modernisation concertée ainsi qu’une meilleure mutualisation des moyens. Dans l’avis de l’UVCW précité, des alternatives intéressantes sont mises sur la table, notamment par le renforcement et la maximisation des synergies entre les CPAS et les communes. Elle souligne l’importance de synergies pour les services supports, qui pourraient être amplifiées via une évolution des décrets « synergies » actuels et par la levée de toutes les barrières légales et règlementaires qui existent encore (cf. les législations sociales fédérales, la législation sur les marchés publics, les mécanismes de subventionnement, etc.). Cette optimisation pourrait déjà répondre à bien des attentes en matière de mutualisation, d’économies, de transparence et de rapprochement entre les deux institutions (UVCW, 2025). Reste à savoir si ces propositions trouveront une oreille attentive dans le chef du ministre Desquesnes en charge de cette réforme. À cet égard et avant tout changement, évaluer l’existant ne s’impose-t-il pas, notamment en ce qui concerne les synergies ?
L’expérience internationale et en Flandre : un avertissement
L’exemple d’autres pays peut éclairer le débat. Aux Pays-Bas, une réforme opérée en 2015 a transféré la quasi-totalité des compétences sociales aux communes. Résultat : une forte disparité entre territoires, certains investissant réellement dans l’accompagnement social, d’autres réduisant l’aide au minimum pour limiter les couts1. Le « code postal » est devenu un facteur déterminant de l’accès à l’aide (KWI, 2015 ; Turrell, 2024). En Belgique, où les inégalités territoriales sont déjà marquées, une telle évolution pourrait accentuer les fractures entre communes riches qui offriraient des services de qualité et des communes pauvres qui contraindraient les bénéficiaires à une austérité accrue. Le maintien d’une structure spécifique comme le CPAS constitue donc une garantie d’équité minimale, au-delà des ressources propres de chaque commune.
Le 1er janvier 2019, l’ensemble des CPAS flamands ont été intégrés au sein de leur administration communale. Si l’on prend régulièrement le cas flamand en exemple, la réalité socioéconomique de la Région wallonne en matière de pauvreté demeure très différente. Comme le souligne l’Union des villes et des communes wallonnes dans son avis sur la question,
le territoire wallon est […] marqué par d’importantes variations socioéconomiques, certaines entités, parfois aussi en milieu rural, concentrant plus de pauvreté, que d’autres qui concentrent davantage de richesses et recettes fiscales locales (IPP-PRI). Cet état de fait crée un effet de cisaillement fondamental pour les finances publiques des communes et CPAS concernés, que les mécanismes d’intégration institutionnelle [la fusion des CPAS et communes] ne permettront pas de régler, mais risquent au contraire d’amplifier par une polarisation accrue des besoins en termes de politiques sociales, d’une part, et des ressources des pouvoirs publics d’autre part. (UVCW, 2025, p. 3)
Si une telle réforme doit finalement avoir lieu, elle ne peut donc se réaliser qu’en prenant en compte les spécificités de la Wallonie et en faisant du principe de solidarité entre territoires une priorité.
L’émancipation au cœur de la réforme
L’autonomie des CPAS ne se limite pas à une protection institutionnelle : elle est au cœur d’un projet social qui vise l’émancipation de chaque personne. Les questions de la solidarité et de l’émancipation des individus sont indubitablement liées à celles de la démocratie. Le droit à un niveau de vie digne constitue un préalable indispensable à l’exercice d’autres droits fondamentaux. La justice sociale et la dignité humaine sont des conditions de l’émancipation et donc d’un projet de société attaché au progrès social. En garantissant que l’aide sociale reste à une distance raisonnable des enjeux politiques locaux, on permet aux individus de bénéficier d’un accompagnement centré sur leurs besoins et leur dignité. Cette approche reflète un principe fondamental, celui de la construction d’une société où chacun peut agir et se développer librement dans le respect de l’égalité et de la dignité humaine. Mais comment garantir un accompagnement humain, digne et efficace des personnes en difficulté si la priorité est donnée à la seule logique (prétendue et non vérifiée) d’efficacité structurelle, au détriment de la mission sociale fondamentale des CPAS ? La fusion des communes et des CPAS est présentée comme une réforme de « bon sens », au nom de la rationalisation et de la simplification. Mais derrière ce discours technocratique se joue une question autrement plus essentielle, celle du sens que nous donnons collectivement à la solidarité publique et à la démocratie sociale.
Oui, il faut simplifier, coordonner, mutualiser les moyens pour répondre plus efficacement aux besoins des citoyens. Mais cela ne signifie aucunement qu’il faille effacer la spécificité des CPAS, ni diluer leur autonomie dans une logique gestionnaire. Lier l’un à l’autre s’apparente à une erreur dont les conséquences pèseront sur un secteur à bout de souffle et dont le public auquel il s’adresse est déjà particulièrement fragilisé. Car ce que nous risquons de perdre n’est pas seulement une structure administrative, c’est un espace politique où s’incarne le droit à l’aide sociale et où la dignité humaine prime sur tout autre considération.
Bibliographie
- CAL – Centre d’Action Laïque – (2023). Au suivant ! Le travail social sous tension [Documentaire]. Réalisation : P. Schonbrodt.
- FWDGC – Fédération wallonne des directeurs généraux des CPAS – (2025, 20 novembre). Moderniser les pouvoirs locaux, sans broyer les CPAS. Le Soir.
- Gouvernement wallon (2024). Déclaration de politique régionale wallonne. Législature 2024 – 2029.
- KWI – Kennisplatform Werk en Inkomen – (2015). Decentralization of social policy in the Netherlands.
- Turrell, J. (2024, 9 janvier). Poverty policies differ per municipality. The Holland Times.
- UVCW – Union des Villes et des Communes de Wallonie – (2025, 30 septembre). Note d’orientation du ministre des Pouvoirs locaux : « Vers un service public local modernisé et intégré ».
- En Belgique, la politique sociale des CPAS dépend encore en bonne partie de la législation fédérale.
