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Entre expertise managériale et légitimation du changement

Numéro 1 Janvier 2010 par Joël Ficet

janvier 2010

Le sec­teur de la Jus­tice en Bel­gique connait à l’heure actuelle ce que l’on pour­rait décrire comme un mou­ve­ment de tran­si­tion d’un « gou­ver­ne­ment » cen­tra­li­sé de la Jus­tice à une forme de « gou­ver­nance » plu­ra­liste. Ce mou­ve­ment, qui pro­longe cer­taines ten­dances lourdes de l’é­vo­lu­tion de l’É­tat belge, est carac­té­ri­sé par un affai­blis­se­ment du mono­pole éta­tique sur la défi­ni­tion des poli­tiques de jus­tice ; la dé-spé­ci­fi­ca­tion des moda­li­tés de l’ac­tion publique et l’in­ter­ven­tion d’or­ganes pri­vés dans la prise de déci­sion ou la pro­duc­tion d’ex­per­tise ; la sol­li­ci­ta­tion de savoirs mana­gé­riaux issus du monde de l’en­tre­prise ; de manière géné­rale, une remise en cause du prin­cipe hié­rar­chique dans les tri­bu­naux et la pro­mo­tion (encore embryon­naire) de méca­nismes col­lé­giaux ou contrac­tuels dans la ges­tion de la Jus­tice. La mul­ti­pli­ca­tion et la plu­ra­li­sa­tion des sources d’ex­per­tise en matière de réforme de l’or­ga­ni­sa­tion judi­ciaire témoignent de ce phénomène.

La notion d’exper­tise néces­site ici une cla­ri­fi­ca­tion. Au sens le plus conven­tion­nel, elle ren­voie à une forme de savoir tech­nique neutre et étran­gère à la sphère poli­tique. L’acteur expert est dans cette pers­pec­tive, soit un organe admi­nis­tra­tif iso­lé des pres­sions par­ti­sanes (grand corps, cel­lule spé­cia­li­sée, centre d’études…), soit un inter­ve­nant exté­rieur (consul­tant pri­vé ou uni­ver­si­taire). Il joue un rôle de sou­tien dans le pro­ces­sus de prise de déci­sion, mais il est sup­po­sé être affran­chi des rap­ports de force qui struc­turent ce pro­ces­sus — ce qui d’ailleurs fonde son auto­ri­té au même titre que les connais­sances dont il reven­dique la mai­trise. Sans reve­nir ici sur la ques­tion de la capa­ci­té de la tech­nique à exis­ter en dehors de l’idéologie, il a été choi­si d’adopter une vision plus large de l’expertise mana­gé­riale, qui englobe l’ensemble des acti­vi­tés de tra­duc­tion par les­quelles les pré­ceptes mana­gé­riaux sont adap­tés et jus­ti­fiés auprès des pro­fes­sion­nels de la jus­tice. Cette défi­ni­tion ren­voie à la socio­lo­gie de la tra­duc­tion, qui pro­pose une grille d’analyse de la tra­jec­toire des inno­va­tions tech­niques, scien­ti­fiques ou ges­tion­naires. Le modèle de la tra­duc­tion cri­tique en par­ti­cu­lier la repré­sen­ta­tion propre aux cher­cheurs ou aux déci­deurs selon laquelle un résul­tat scien­ti­fique « juste » ou une ini­tia­tive mana­gé­riale « ration­nelle » ren­con­tre­ra natu­rel­le­ment l’adhésion des acteurs. En réa­li­té, le mes­sage n’est pas reçu en fonc­tion de ses qua­li­tés intrin­sèques, mais des stra­té­gies et des repré­sen­ta­tions des récep­teurs. Si le mes­sage n’a pas été « tra­duit » dans des termes qui font sens pour les acteurs, il sera refu­sé ou défor­mé. Dans le cadre d’une réforme orga­ni­sa­tion­nelle, cela signi­fie que ce n’est que par un tra­vail gra­duel de conci­lia­tion des inté­rêts et de pro­duc­tion d’un lan­gage com­mun qu’un pro­jet devient socia­le­ment accep­table pour l’ensemble des pro­ta­go­nistes en pré­sence et peut pro­duire les résul­tats attendus.

Au regard de ce para­digme, les acteurs experts ne sont pas des tierces par­ties déten­trices d’un savoir objec­tif — même s’ils sont per­çus comme tels. Ils contri­buent acti­ve­ment et consciem­ment à la pro­duc­tion négo­ciée d’un dis­cours et de solu­tions mana­gé­riales légi­times. Cette concep­tion élar­gie du tra­vail d’expertise amène à prendre en consi­dé­ra­tion l’activité de nom­breux pro­ta­go­nistes appa­rus dans le sec­teur de la Jus­tice depuis que sa « moder­ni­sa­tion » selon les pré­ceptes mana­gé­riaux a été entre­prise : firmes de consul­ting pri­vées, organes offi­ciels comme la Com­mis­sion de moder­ni­sa­tion de l’ordre judi­ciaire ou encore ins­ti­tu­tions repré­sen­ta­tives comme le Conseil supé­rieur de la jus­tice (même si là n’est pas leur mis­sion première).

Ce texte dis­tingue trois fac­teurs de dis­sé­mi­na­tion de sources d’expertise mana­gé­riale. Le fac­teur fonc­tion­nel est lié à la fai­blesse tra­di­tion­nelle des struc­tures d’expertise au sein de l’appareil d’État belge. Le fac­teur idéo­lo­gique est celui de la pro­pa­ga­tion du nou­veau mana­ge­ment public, qui vient bana­li­ser l’intervention de consul­tants pri­vés dans les réformes admi­nis­tra­tives. Il faut enfin prendre en compte un fac­teur poli­tique : la néces­si­té pour les gou­ver­ne­ments suc­ces­sifs de trou­ver des inter­lo­cu­teurs auprès de la magis­tra­ture, inter­lo­cu­teurs qui s’emploient aujourd’hui à leur tour à se trans­for­mer en déten­teurs d’un savoir cré­dible sur la ges­tion de la jus­tice. Ces trois vec­teurs sont évo­qués ici suc­ces­si­ve­ment de manière à sou­li­gner leur apport à ce que l’on nom­mait plus haut le tra­vail de tra­duc­tion des valeurs mana­gé­riales en normes consen­suelles d’organisation de la Justice.

Le facteur fonctionnel : l’administration fédérale en quête d’expertise managériale

Ce pre­mier fac­teur expli­ca­tif ren­voie à un trait typique des régimes conso­cia­tifs. Une des entraves au déve­lop­pe­ment de capa­ci­tés d’expertise, voire d’une véri­table tech­no­cra­tie auto­nome au sein de l’État, est en effet la poli­ti­sa­tion de la fonc­tion publique belge. La mar­gi­na­li­sa­tion de l’administration dans la concep­tion des pro­grammes publics est ain­si une des carac­té­ris­tiques fon­da­men­tales du « style » belge de poli­tiques publiques : du fait du clien­té­lisme, les ministres ont tou­jours eu ten­dance à confier les tâches stra­té­giques à des cabi­nets plé­tho­riques plu­tôt qu’à des fonc­tion­naires nom­més en rai­son d’affinités par­ti­sanes avec leurs pré­dé­ces­seurs. Ce mode d’action n’a d’ailleurs pas entiè­re­ment dis­pa­ru dans le sec­teur de la jus­tice : par exemple, l’élaboration du plan Thé­mis, pro­jet de décen­tra­li­sa­tion de la ges­tion des tri­bu­naux lan­cé par le gou­ver­ne­ment Verhof­stadt II en 2003, a, en rai­son de sa dimen­sion poli­tique, été confiée qua­si inté­gra­le­ment à une cel­lule res­treinte au sein du cabi­net ministériel.

Les sources d’expertise se diver­si­fient tou­te­fois à par­tir des années quatre-vingt et du lan­ce­ment du thème de la moder­ni­sa­tion de l’État. Un secré­ta­riat d’État à la Fonc­tion publique (ulté­rieu­re­ment trans­for­mé en minis­tère) est ins­ti­tué en 1985 afin de pilo­ter la réforme de l’État. Des « cel­lules de moder­ni­sa­tion » rat­ta­chées à ce secré­ta­riat sont implan­tées dans chaque minis­tère. Un organe de « consul­tance interne », le Bureau de conseil en admi­nis­tra­tion et ges­tion (connu sous le nom de Bureau ABC), est même créé en 1995 pour appuyer de ses conseils les agences publiques et admi­nis­tra­tions qui en font la demande. Bien que rat­ta­ché offi­ciel­le­ment au minis­tère de la Fonc­tion publique, il réa­lise en toute indé­pen­dance les mis­sions qui lui sont confiées sous la forme de conven­tions par ses par­te­naires, par­mi les­quels la Jus­tice : le bureau a ain­si tra­vaillé en 1997 à la demande du minis­tère sur la créa­tion d’un modèle d’évaluation des besoins en magis­trats, inti­tu­lé « Pan­do­ra ». Il a éga­le­ment signé des conven­tions ponc­tuelles avec des chefs de corps pour des audits au sein de leurs juridictions.

Concer­nant l’ordre judi­ciaire pro­pre­ment dit, il faut d’abord men­tion­ner le ser­vice de poli­tique cri­mi­nelle (SPC), ins­ti­tué en jan­vier 1994, ini­tia­le­ment pour appuyer le ministre dans l’élaboration de la poli­tique pénale et coor­don­ner la dif­fu­sion d’informations auprès de la police et de la magis­tra­ture. Un arrê­té royal d’octobre 2002 a recen­tré ses mis­sions autour d’une fonc­tion de sou­tien scien­ti­fique à l’action du minis­tère public, en liai­son avec le Col­lège des pro­cu­reurs géné­raux. Le SPC a gra­duel­le­ment éten­du cette tâche aux ques­tions mana­gé­riales, réflé­chis­sant, par exemple, sur la « qua­li­té inté­grale » de l’action publique ou pro­po­sant aux pro­cu­reurs des for­ma­tions en ges­tion de projets.

L’absence d’une struc­ture équi­va­lente pour les juges est cen­sée être aujourd’hui com­blée par la créa­tion d’une Com­mis­sion de moder­ni­sa­tion de l’ordre judi­ciaire (juillet 2006). Elle était d’abord sup­po­sée suivre l’installation du plan Thé­mis — aujourd’hui aban­don­né —, mais a éga­le­ment lan­cé des chan­tiers tels que le pro­jet « Just­pax », qui vise à mettre en place un outil de mesure du cout des pro­duits de la jus­tice de paix. Elle encadre aus­si des inno­va­tions locales de moindre enver­gure dans l’optique de faire pro­gres­ser la réflexion sur la moder­ni­sa­tion de la Jus­tice et d’ériger ces ini­tia­tives en « bonnes pra­tiques » expor­tables dans d’autres corps.

Face aux défis de la réforme de la Jus­tice, les pou­voirs publics ont donc d’abord entre­pris de se don­ner en interne des struc­tures d’analyse et de pilo­tage du chan­ge­ment. L’autonomie acquise par ces ins­tances leur per­met aujourd’hui d’influer sur l’agenda de la moder­ni­sa­tion : le SPC a ain­si été à l’origine d’une expé­rience de « démarches qua­li­té » dans plu­sieurs par­quets en 2005 – 2006. La plu­ra­li­sa­tion des sources d’expertise est tou­te­fois allée plus loin, incluant à par­tir de la fin des années nonante des firmes pri­vées dans les pro­ces­sus de chan­ge­ment. Cette évo­lu­tion doit être com­prise à la lumière de l’essor du nou­veau mana­ge­ment public dans l’État belge.

Le facteur idéologique : nouveau management public et consultance privée

Le nou­veau mana­ge­ment public, avec ses normes (effi­ca­ci­té, effi­cience, qua­li­té, culture du résul­tat…) et ses outils (contrac­tua­li­sa­tion, bench­mar­king, mana­ge­ment par pro­jet…), est en effet deve­nu aujourd’hui le dis­cours légi­time sur l’organisation des pou­voirs publics. Or, un des pos­tu­lats majeurs de ce cou­rant de pen­sée est celui de la supé­rio­ri­té des méthodes du sec­teur pri­vé sur celles des admi­nis­tra­tions publiques. Il n’est dans cette pers­pec­tive guère éton­nant que la péné­tra­tion du dis­cours mana­gé­rial se soit for­te­ment accé­lé­rée à l’occasion de la crise de légi­ti­mi­té des ins­ti­tu­tions du tour­nant des années 1990 – 2000, dont l’aboutissement a été le plan Coper­nic de réforme de l’administration fédérale.

Et de fait, l’élaboration de Coper­nic a été carac­té­ri­sée par une délé­gi­ti­ma­tion bru­tale des organes d’expertise internes exis­tants. Ain­si, un des objec­tifs du plan était la sup­pres­sion des cabi­nets minis­té­riels et leur rem­pla­ce­ment par des « cel­lules stra­té­giques» ; il a éga­le­ment occa­sion­né la sup­pres­sion du cabi­net ABC. À l’inverse, on assiste sous l’influence du ministre Luc Van den Bossche à un recours mas­sif aux consul­tants pri­vés pour repen­ser le fonc­tion­ne­ment des minis­tères et pro­cé­der au renou­vè­le­ment de la haute fonc­tion publique.

Ces mou­ve­ments ont eu un impact dans la Jus­tice, notam­ment à la suite de l’affaire Dutroux (1996 – 1998) et aux dys­fonc­tion­ne­ments de l’appareil pénal qu’elle a révé­lés. Mise en cause par les familles des vic­times et par l’opinion publique, la classe poli­tique s’est atta­chée à cana­li­ser le mécon­ten­te­ment popu­laire en le tra­dui­sant en une exi­gence de per­for­mance mana­gé­riale. Il a éga­le­ment été fait appel, mais de manière limi­tée, à des consul­tants pri­vés. Ain­si, en 1997, le minis­tère a mis­sion­né un consul­tant pri­vé, la firme Beren­schot, pour mettre en place un pro­jet glo­bal de ges­tion de la qua­li­té. La com­mande visait à éta­blir après inves­ti­ga­tion dans plu­sieurs tri­bu­naux une liste de cri­tères de qua­li­té au moyen de laquelle des magis­trats issus des juri­dic­tions supé­rieures pour­raient éva­luer le fonc­tion­ne­ment des tri­bu­naux de pre­mière ins­tance et sug­gé­rer des chan­ge­ments. Tou­te­fois, cette pre­mière ten­ta­tive d’élaboration d’un pro­to­cole d’amélioration de la qua­li­té dans l’institution judi­ciaire a été rapi­de­ment aban­don­née, vic­time d’une alter­nance élec­to­rale. En 2006, un consor­tium de consul­tants pri­vés ras­sem­blant les firmes Möbius et de Witte & Morel a été char­gé d’élaborer un ins­tru­ment de mesure de la charge de tra­vail des magis­trats du par­quet. L’outil n’a tou­te­fois pu être ache­vé que pour les conten­tieux pour les­quels des sta­tis­tiques fiables étaient dis­po­nibles. Au total, l’expertise pri­vée a donc sur­tout été sol­li­ci­tée pour la réor­ga­ni­sa­tion du SPF Jus­tice et non pour la réforme de l’ordre judi­ciaire pro­pre­ment dit. Du reste, il semble que cette mode soit aujourd’hui quelque peu pas­sée dans l’ensemble de l’administration fédérale.

Le tra­vail des consul­tants pri­vés est de toute façon géné­ra­le­ment tenu en défiance par les magis­trats. Les modèles et les argu­men­taires pro­po­sés par ceux-ci res­tent sou­vent trop proches de l’univers de l’entreprise, les ins­ti­tu­tions publiques ne consti­tuant pour eux qu’un mar­ché secon­daire. C’est pour­quoi le tra­vail de tra­duc­tion — incluant la recherche de l’accord des acteurs — est fina­le­ment le mieux opé­ré par les ins­tances qui peuvent reven­di­quer une forme de repré­sen­ta­ti­vi­té élec­tive ou orga­nique (la pré­sence de juges par­mi leurs membres) du corps judi­ciaire. Pré­ci­sé­ment, le pro­ces­sus de moder­ni­sa­tion de la jus­tice a été l’occasion de la nais­sance de plu­sieurs de ces organes et d’une évo­lu­tion de la gou­ver­nance du secteur.

Le facteur politique : le rôle des organes représentatifs

La pre­mière de ces ins­ti­tu­tions des­ti­nées à rééqui­li­brer le lien entre le poli­tique et le corps judi­ciaire est le Col­lège des pro­cu­reurs géné­raux, ins­ti­tué par la loi du 4 mars 1997 et char­gé de la cohé­rence de la poli­tique cri­mi­nelle. Le Conseil supé­rieur de la jus­tice, créé par la loi 22 décembre 1998, concentre diverses acti­vi­tés : recru­te­ment et nomi­na­tion des magis­trats, avis sur toutes les légis­la­tions tou­chant à la Jus­tice, audit dans les juri­dic­tions… Le Conseil consul­ta­tif de la magis­tra­ture, ins­ti­tué par la loi du 8 mars 1999, est cen­sé assu­rer le dia­logue entre auto­ri­tés et juges lorsqu’il est ques­tion de leur sta­tut, de leurs condi­tions de tra­vail et de leurs droits. Enfin, le Conseil géné­ral des par­te­naires de l’ordre judi­ciaire a été ins­tal­lé le 20 juin 2007 auprès de la Com­mis­sion de moder­ni­sa­tion de l’ordre judi­ciaire afin de lui pro­po­ser toute ini­tia­tive de nature à pro­mou­voir la moder­ni­sa­tion de la jus­tice. Il est par ailleurs ques­tion aujourd’hui de créer un « Col­lège du siège » qui joue­rait, dans la pers­pec­tive d’une décen­tra­li­sa­tion de la ges­tion de la jus­tice, un rôle d’intermédiaire pour les trac­ta­tions budgétaires.

L’émergence de ces organes laisse entre­voir une nou­velle gou­ver­nance fon­dée sur la négo­cia­tion entre pou­voir poli­tique et corps judi­ciaire au sein de forums auto­nomes légi­times aux yeux des juges. Les ministres de la Jus­tice, ne dis­po­sant pas de majo­ri­tés poli­tiques fortes pour impo­ser leurs pro­jets et confron­tés à l’indépendance consti­tu­tion­nelle des magis­trats, cher­che­raient en effet des inter­lo­cu­teurs pro­fes­sion­nels pour obte­nir un consen­te­ment à leurs pro­jets. Ces nou­velles ins­tances ont dans leur ensemble — quoi qu’à divers degrés — inves­ti dans le dis­cours mana­gé­rial pour mani­fes­ter leurs avis : dans un champ où l’adhésion au moins for­melle au mana­ge­ment est deve­nue la condi­tion de la par­ti­ci­pa­tion au débat public, seules les prises de posi­tions tra­duites dans le lan­gage col­lec­tif ont une chance d’être enten­dues. Ain­si, le Conseil supé­rieur de la jus­tice, en réunis­sant spon­ta­né­ment l’année der­nière des repré­sen­tants de toute la magis­tra­ture du siège pour éla­bo­rer un pro­jet com­mun dans le cadre des concer­ta­tions annon­cées sur la recon­fi­gu­ra­tion du pay­sage, a joué sciem­ment un double rôle de trans­po­si­tion des attentes du corps judi­ciaire en termes mana­gé­riaux et de jus­ti­fi­ca­tion du prin­cipe de la réforme aux yeux des juges ; le Col­lège des pro­cu­reurs géné­raux a d’ailleurs agi paral­lè­le­ment pour abou­tir à une pro­po­si­tion du par­quet. Par leurs avis, leurs rap­ports, leurs publi­ca­tions, les col­loques qu’ils orga­nisent, ces ins­tances sont ain­si ame­nées à éla­bo­rer et pro­mou­voir une forme de savoir ges­tion­naire, certes ins­tru­men­tal, mais à laquelle est don­née l’apparence de neu­tra­li­té conforme aux stan­dards de l’expertise clas­sique. C’est en cela que la muta­tion de la gou­ver­nance du sec­teur judi­ciaire est insé­pa­rable d’une dis­sé­mi­na­tion des sources d’expertise, mais aus­si d’une inté­rio­ri­sa­tion crois­sante par les repré­sen­tants de la magis­tra­ture (à défaut du corps tout entier) de la vali­di­té des idées managériales.

Le constat socio­lo­gique final est que cette multiplication/diversification, même si elle ne répond pro­ba­ble­ment pas à l’ambition de ratio­na­li­sa­tion des pro­ces­sus de déci­sion que porte le nou­veau mana­ge­ment public, a contri­bué et contri­bue encore à la pos­si­bi­li­té de la moder­ni­sa­tion de la Jus­tice en per­met­tant la consti­tu­tion et la pro­mo­tion d’un cadre cog­ni­tif et nor­ma­tif au sein duquel les valeurs et solu­tions mana­gé­riales appa­raissent natu­relles aux yeux des acteurs — même si les conflits se pour­suivent sur les moda­li­tés de leur mise en œuvre. Le chan­ge­ment auquel par­ti­cipent les acteurs experts étu­diés ici, quel que soit leur sta­tut, se mani­feste néan­moins à ce stade plus par une muta­tion des repré­sen­ta­tions que par une trans­for­ma­tion effec­tive des struc­tures de l’ordre judi­ciaire, qui pren­dra cer­tai­ne­ment encore quelques années. 

Joël Ficet


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