Dix ans après le rapport Stern, où en est la Belgique ?

Les rap­ports scien­ti­fiques sur l’intérêt à lut­ter effi­ca­ce­ment contre les effets du réchauf­fe­ment dans le sillage des tra­vaux de Nicho­las Stern n’ont jamais été plus nom­breux ni plus clairs.

Premiers pas climatiques

La poli­tique belge en matière de cli­mat a vu le jour en 1994 : il s’agissait du Pro­gramme natio­nal pour la réduc­tion des émis­sions de CO₂. Il fai­sait suite à la déci­sion du gou­ver­ne­ment fédé­ral de réduire les émis­sions de 5% à l’horizon 2000 par rap­port aux émis­sions de 1990. Approu­vé par les quatre gou­ver­ne­ments, seuls quelques-uns de ses élé­ments furent effec­ti­ve­ment mis en œuvre. L’objectif de réduc­tion d’émission ne fut pas atteint, au contraire, les émis­sions belges pro­gres­sèrent durant la décen­nie 1990.

En 1997, la COP de Kyo­to engendre le pre­mier accord inter­na­tio­nal sur le cli­mat. S’il a fal­lu attendre la COP de Mar­ra­kech afin que soient réunies les condi­tions de l’entrée en vigueur sur­ve­nue en février 2005, en Bel­gique aus­si, on va prendre son temps. Car même si dès 1998, la Confé­rence inter­mi­nis­té­rielle pour l’environnement (CIE) déci­da d’élaborer à l’horizon 1999 un plan natio­nal Cli­mat en fonc­tion des objec­tifs à atteindre, ce n’est qu’en novembre 2002 que sera conclu l’accord de coopé­ra­tion entre les auto­ri­tés fédé­rales et régio­nales qui met en place une com­mis­sion natio­nale Cli­mat, char­gée de pro­po­ser une répar­ti­tion de l’objectif de 7,5% entre les par­ties et de coor­don­ner et éva­luer les mesures du plan natio­nal Cli­mat. Depuis, plu­sieurs plans natio­naux se sont succédé.

L’accord d’Ostende

Les objec­tifs à atteindre au titre du pro­to­cole de Kyo­to ( – 7,5% en 2012 par rap­port à 1990) devaient alors être répar­tis entre l’autorité fédé­rale et les auto­ri­tés régio­nales. Cette répar­ti­tion fut enté­ri­née à la suite d’une dis­cus­sion pure­ment poli­tique, lors d’une réunion à Ostende en 2004. L’État fédé­ral s’engageait entre autres à des poli­tiques et mesures dans les domaines de la fis­ca­li­té (déduc­tions fis­cales pour iso­la­tion, etc.), des trans­ports (inter­ven­tion dans les abon­ne­ments de train pour les dépla­ce­ments domi­cile-tra­vail, sen­si­bi­li­sa­tion, etc.) et des normes de pro­duits¹. Les auto­ri­tés régio­nales avaient le pou­voir d’agir sur des leviers autre­ment plus impor­tants : poli­tique indus­trielle, mobi­li­té, bâti­ments, etc. La répar­ti­tion fut pour le moins curieuse : la Région bruxel­loise fut auto­ri­sée à aug­men­ter ses émis­sions, tan­dis que la Flandre et la Wal­lo­nie allaient faire l’essentiel des réduc­tions d’émissions.

L’accord n’a pas été doté d’outils d’évaluation des poli­tiques (en par­ti­cu­lier fédé­rales) ni de sanc­tions pour les par­ties qui ne res­pec­taient pas leurs enga­ge­ments. Cepen­dant, les délo­ca­li­sa­tions ou fer­me­tures des indus­tries les plus émet­trices de gaz à effet de serre (sidé­rur­gie, essen­tiel­le­ment) aide­ront for­te­ment la Bel­gique à res­pec­ter ses enga­ge­ments (voir gra­phique de l’évolution des émis­sions en fin d’article).

L’horizon 2020

Au prin­temps 2008, les chefs d’États euro­péens concluent un accord pré­voyant trois objec­tifs pour l’Union euro­péenne en 2020 : 20% d’énergie pro­ve­nant de sources renou­ve­lables pour la consom­ma­tion finale, une amé­lio­ra­tion de 20% d’efficacité éner­gé­tique par rap­port à 2005 et une réduc­tion des émis­sions de gaz à effet de serre de 20% par rap­port à 1990. Rap­por­té au niveau belge, cela signi­fie une réduc­tion des émis­sions de 15% par rap­port à 2005 pour les sec­teurs non ETS, c’est-à-dire ceux qui ne sont pas cou­verts par le sys­tème euro­péen d’échange de quo­tas d’émissions de CO₂, comme le trans­port ou le bâtiment.

Il aura fal­lu près de sept ans de dis­cus­sions pour par­ve­nir à un accord. Pour­quoi tant de temps ? Une seule rai­son ne suf­fi­rait pour expli­quer une telle len­teur dans les négociations.

La com­plexi­té d’un accord pré­voyant la répar­ti­tion des efforts dans les sec­teurs cités, mais aus­si une redis­tri­bu­tion des recettes géné­rées par la mise aux enchères des quo­tas attri­bués aux entre­prises par les auto­ri­tés euro­péennes (ETS) ain­si qu’une contri­bu­tion au finan­ce­ment de la lutte inter­na­tio­nale contre le chan­ge­ment cli­ma­tique, le tout entre quatre par­ties assez dif­fé­rentes dans leurs forces et fai­blesses dans ces domaines était évidente.

Le pré­cé­dent accord ne pré­voyant aucune mesure d’évaluation, ni de contrôle ou encore de sanc­tions, la dis­cus­sion a long­temps buté sur les clés de répar­ti­tion : fal­lait-il uti­li­ser les poten­tiels exis­tants, les capa­ci­tés contri­bu­tives, les leviers les plus puis­sants ? Le tout dans un pays ou l’équipollence des com­pé­tences a engen­dré divers sys­tèmes de sou­tien au déve­lop­pe­ment des éner­gies renou­ve­lables, sys­tèmes pas tou­jours accor­dables. Enfin, les échéances élec­to­rales et la vacance de pou­voir à l’étage fédé­ral pen­dant la crise ins­ti­tu­tion­nelle de 2010 – 2011 n’ont pas ser­vi la cause climatique.

La der­nière réforme de l’État a à la fois sim­pli­fié, mais aus­si com­pli­qué la ges­tion du cli­mat en Bel­gique. L’introduction d’un droit de sub­sti­tu­tion au pro­fit de l’État fédé­ral a sim­pli­fié la pos­si­bi­li­té de res­pec­ter nos enga­ge­ments au niveau inter­na­tio­nal. Concrè­te­ment, l’État fédé­ral sup­plée les Régions dans leurs enga­ge­ments et se retourne vers elles dans en cas de sanc­tion inter­na­tio­nale. Par contre, l’introduction d’un méca­nisme de res­pon­sa­bi­li­sa­tion en matière cli­ma­tique dans la loi spé­ciale de finan­ce­ment l’a légè­re­ment com­plexi­fié et sur­tout a ouvert un champ de dis­cus­sion sup­plé­men­taire dans le cadre du bur­den sha­ring. Sui­vant ce méca­nisme, chaque Région s’engage à res­pec­ter une tra­jec­toire de réduc­tion d’émissions de gaz à effet de serre dans le sec­teur des bâti­ments. Si la Région va au-delà de son objec­tif assi­gné, elle reçoit un bonus finan­cier. Si elle ne l’atteint pas, elle paie un malus. Ces bonus et malus sont pro­por­tion­nels aux écarts par rap­port à la tra­jec­toire et fonc­tion de l’enveloppe finan­cière trans­fé­rée. Les tra­jec­toires de réduc­tion d’émissions du sec­teur sont déter­mi­nées par la Com­mis­sion natio­nale cli­mat. Sans déci­sion de cette der­nière — ce qui est actuel­le­ment le cas — une tra­jec­toire par défaut est d’application. Cette der­nière est rela­ti­ve­ment ambitieuse.

Hélas, le méca­nisme ne concerne qu’une petite par­tie du total des émis­sions, et l’enveloppe finan­cière des­ti­née au bonus est celle de l’autorité fédé­rale, soit la plus faible (envi­ron une tren­taine de mil­lions d’euros annuel­le­ment). Par ailleurs, il a fal­lu attendre l’issue des négo­cia­tions sur le bur­den sha­ring pour que ce dis­po­si­tif de la loi spé­ciale de finan­ce­ment soit d’application.

La Belgique sur la voie du respect de ses engagements ?

Au niveau inter­na­tio­nal, le consen­sus des cli­ma­to­logues réunis au sein du Groupe d’experts inter­gou­ver­ne­men­tal sur l’évolution du cli­mat (GIEC) est clair : les pays tels que la Bel­gique devront réduire leurs émis­sions de gaz à effet de serre (GES) de 25 à 40% d’ici 2020 (par rap­port à 1990) pour main­te­nir le réchauf­fe­ment cli­ma­tique glo­bal en des­sous du seuil dan­ge­reux de 2 °C.

C’est donc davan­tage que les 20% qui nous sont assi­gnés et que nous ne sommes pas du tout cer­tains de res­pec­ter selon le rap­port 2014 de l’Agence euro­péenne pour l’environnement. De nou­velles mesures addi­tion­nelles aux actuelles, qui seront insuf­fi­santes, sont donc néces­saires. Sans poli­tiques nou­velles, seul l’achat de cré­dits à l’étranger per­met­tra à la Bel­gique de res­pec­ter ses engagements.

C’est sur la base d’un rai­son­ne­ment ana­logue qu’un tri­bu­nal néer­lan­dais a don­né rai­son à l’ONG Urgen­da contre l’État néer­lan­dais le 24 juin 2015 et lui a ordon­né de réduire ses émis­sions de GES en 2020 de 25% par rap­port à 1990. Par ailleurs, pour res­pec­ter les enga­ge­ments pris dans l’accord de Paris, il fau­drait réduire nos émis­sions d’au moins 40%² d’ici 2020 par rap­port à 1990. Forte de ces constats, une action judi­ciaire a été entre­prise en Bel­gique par l’association Kli­maat­zaak et ses mil­liers de coplai­gnants. Elle vise à for­cer l’État belge à haus­ser ses enga­ge­ments inter­na­tio­naux sur la base de l’obligation de l’État de pro­té­ger l’environnement et les citoyens.

Pour­tant la Bel­gique ne manque pas d’outils inté­res­sants. En Wal­lo­nie, un décret cli­mat a été voté en jan­vier 2014. Il pré­voit un bud­get d’émissions par période de cinq ans. Le bud­get 2018 – 2022 pré­voit une dimi­nu­tion de 30% en 2020 ; celui de 2048 – 2052, une dimi­nu­tion de 90 à 95% en 2050.

Le décret pré­voit éga­le­ment un échéan­cier pour défi­nir les bud­gets inter­mé­diaires, un plan cli­mat pour défi­nir les mesures pour atteindre les objec­tifs du décret et un comi­té d’experts qui éva­lue les pro­jets de bud­gets futurs.

L’outil n’a pas encore été com­plè­te­ment uti­li­sé par le gou­ver­ne­ment, qui n’a à l’heure actuelle pas encore dépo­sé de plan climat.

De tels plans existent éga­le­ment en Flandre et à Bruxelles. Avec les poli­tiques et mesures fédé­rales, il forme le plan natio­nal cli­mat. On com­prend tout de suite que ce patch­work d’outils aux ambi­tions dif­fé­rentes ne garan­tit pas la maxi­mi­sa­tion du poten­tiel ou une orien­ta­tion claire des poli­tiques de réduc­tion des émis­sions de GES en Belgique.

Concrè­te­ment (voir gra­phique) les émis­sions de gaz à effet de serre ont sui­vi des tra­jec­toires contras­tées. Le sec­teur indus­triel, pour par­tie sou­mis au sys­tème euro­péen d’échanges de quo­tas d’émissions (le fameux ETS) et pour par­tie aux accords de branche, a for­te­ment réduit ses émis­sions, mais une part non négli­geable de ce résul­tat pro­vient de fer­me­tures d’usines³. La pro­duc­tion d’électricité a, elle, for­te­ment béné­fi­cié du déve­lop­pe­ment des sources d’énergie renou­ve­lable aux dépens du char­bon et du gaz. Cepen­dant, la pro­lon­ga­tion du nucléaire — source de pro­duc­tion non flexible et mas­sive — va contraindre le déve­lop­pe­ment des renou­ve­lables, par ailleurs déjà frei­nés par la créa­tion de rente de situa­tion (pho­to­vol­taïque wal­lon et fla­mand)⁴. La conclu­sion d’un pacte éner­gé­tique dont les contours exacts res­tent encore à défi­nir per­met­tra peut-être d’engager la Bel­gique dans une voie durable, mais tous les doutes sont per­mis. En matière de trans­port, si les socié­tés de trans­port en com­mun ont vu leur fré­quen­ta­tion for­te­ment aug­men­tée ces quinze der­nières années, la demande de mobi­li­té en géné­ral a explo­sé, et les Belges n’ont jamais par­cou­ru autant de kilo­mètres en voi­ture indi­vi­duelle. Presque toutes les ten­ta­tives de réforme en matière de fis­ca­li­té auto­mo­bile se sont chaque fois heur­tées à des réti­cences fortes. On se rap­pel­le­ra le nombre de signa­taires de la péti­tion rela­tive au test du pré­lè­ve­ment kilo­mé­trique pour les voi­tures en février 2014. Et si le trans­port par camions devait être sou­mis au pré­lè­ve­ment kilo­mé­trique à par­tir du 1^er avril 2016, l’objectif est avant tout finan­cier, et l’usage de para­mètres cli­ma­tiques peu déve­lop­pé dans la défi­ni­tion des tarifs.

Le sec­teur des bâti­ments a vu ses émis­sions len­te­ment dimi­nuer mal­gré l’accroissement du parc de loge­ment et de bureaux. Le sec­teur ter­tiaire a dimi­nué ses émis­sions beau­coup plus rapi­de­ment que le sec­teur rési­den­tiel. La dif­fi­cul­té tant pour le sec­teur ban­caire que pour les par­ti­cu­liers à inclure les couts de chauf­fage dans le cal­cul de leur inves­tis­se­ment, la varia­bi­li­té des prix de ce der­nier et les aléas dans les poli­tiques publiques rela­tives aux primes à l’isolation ou aux per­for­mances des appa­reils de chauf­fage ont induit une cer­taine dif­fi­cul­té de lisi­bi­li­té. Ache­ter ou réno­ver un immeuble en basse éner­gie ou pas­sif n’est pas encore la norme.

Une transition aux bénéfices assurés

Une étude menée au niveau fédé­ral montre qu’il est pos­sible de « décar­bo­ner » la Bel­gique en 2050. L’adoption d’une stra­té­gie claire et des actions pré­coces don­ne­ront confiance aux inves­tis­seurs et ren­dront pos­sible une tran­si­tion en dou­ceur vers une socié­té sobre en car­bone. Ce choix est éga­le­ment ren­table car les couts d’investissement sup­plé­men­taires seront fina­le­ment plus que com­pen­sés par des éco­no­mies sur les couts de com­bus­tibles et de car­bu­rants (les impor­ta­tions de coke, de com­bus­tible nucléaire et de pétrole raf­fi­né étaient en 2013 de l’ordre de 18 mil­liards d’euros). En outre, ils offrent beau­coup d’avantages : la forte inno­va­tion crée des emplois, les fac­tures d’énergie dimi­nuent et la san­té s’améliore grâce à la réduc­tion de la pol­lu­tion de l’air et enfin, les inéga­li­tés peuvent être réduites⁵. Cette étude a for­te­ment ins­pi­ré la feuille de route fédé­rale qui pro­pose une réduc­tion des émis­sions de 45% d’ici 2020 et 85% d’ici 2050.

Hélas, l’analyse des débats rela­tifs aux objec­tifs cli­ma­tiques dans les dif­fé­rentes assem­blées du pays est éclai­rante sur au moins une dua­li­té : plus l’effort est loin­tain, plus il semble facile d’être ambi­tieux, mais à l’inverse plus les efforts sont proches, plus il est dif­fi­cile d’être ambi­tieux. Mal­gré un consen­sus sur la néces­si­té d’opérer une tran­si­tion dans notre sys­tème, nos élus semblent inca­pables d’envisager les mesures pour­tant néces­saires. Pro­lon­ga­tion du nucléaire, fai­blesse des objec­tifs en matière de renou­ve­lables, pour­suite de la prio­ri­té à la mobi­li­té rou­tière, réduc­tion des moyens pour les trans­ports en com­mun, pro­lon­ga­tion de l’étalement urbain, amé­lio­ra­tion à la marge du modèle agroa­li­men­taire. La dif­fi­cul­té à réfor­mer le sys­tème actuel semble insur­mon­table et les seules pro­po­si­tions sont des réformettes.

La lutte contre les bou­le­ver­se­ments cli­ma­tiques est le pre­mier défi mon­dial à soli­da­ri­té obli­ga­toire. Son carac­tère glo­ba­li­sant effraie alors même qu’il devrait géné­rer un cer­tain enthou­siaste vu les nom­breuses crises que la « tran­si­tion » entend régler. Ce qui implique une remise en ques­tion des rentes de situa­tion et des béné­fi­ciaires actuels du modèle éner­gé­ti­co-éco­no­mique dominant.

Publi­ca­tion

• Chr. Van­der­mot­ten et J. Van­den­bu­rie, Ter­ri­to­ria­li­tés et poli­tique, édi­tions de l’ULB, 2011.

1. Notons qu’au niveau inter­na­tio­nal, c’est l’échelon fédé­ral qui est res­pon­sable des enga­ge­ments de la Bel­gique en matière de cli­mat. Il y a donc tou­jours un ministre fédé­ral en charge du cli­mat, doté d’une administration.
2. |Il existe plu­sieurs méthodes pour cal­cu­ler les efforts à four­nir en matière de réduc­tion d’émissions de gaz à effet de serre. Néan­moins, le res­pect d’une limite de 2 °C néces­site de conte­nir les émis­sions dans une enve­loppe : un bud­get car­bone en quelque sorte. Les réduc­tions d’émissions réa­li­sées en début de période ont donc des effets plus durables. Pour atteindre l’objectif de –95% d’ici 2050, une tra­jec­toire linéaire impo­se­rait par exemple à la Bel­gique de faire –44% en 2020, une tra­jec­toire à taux constant de réduc­tion d’émissions impo­se­rait –58% (taux annuel : –6,9%).
3. On note­ra que les émis­sions sont cadas­trées, c’est-à-dire mesu­rées sur le lieu de pro­duc­tion des émis­sions et comp­ta­bi­li­sées pour ce pays, sans aucun lien avec le pays de des­ti­na­tion de la pro­duc­tion. L’essentiel des réduc­tions d’émissions des pays indus­tria­li­sés pro­vient de délo­ca­li­sa­tion des indus­tries les plus émet­trices. Leurs émis­sions de « consom­ma­tion » sont à la hausse.
4. Les sys­tèmes de sou­tien au pho­to­vol­taïque en Bel­gique sont des sys­tèmes d’aide à la pro­duc­tion (cer­ti­fi­cats verts) com­plé­té au début par des primes à l’installation. Les textes légis­la­tifs adop­tés lors de l’introduction du sys­tème pré­voyaient des ren­de­ments annuels mini­mums de 7 à 8% en fonc­tion des Régions. Hélas, les textes ne pré­voyaient pas de méca­nismes d’adaptation rapide des niveaux de sou­tien en fonc­tion de l’évolution du cout des tech­no­lo­gies. Seule la Région bruxel­loise intro­dui­ra ce type de régu­la­tion. Il n’est pas rare de ren­con­trer des ins­tal­la­tions béné­fi­ciant d’un ren­de­ment annuel de plus de 20%, finan­cé uni­que­ment par les contri­buables n’ayant pas de pan­neaux pho­to­vol­taïques. On peut décem­ment consi­dé­rer que ces ins­tal­la­tions sont amor­ties ou le seront rapi­de­ment, qu’il n’y aucun risque d’investissement et que le sur­bé­né­fice se fait sur une base non équi­table. Il y a donc géné­ra­tion d’une rente de situa­tion, sur le même modèle que la rente nucléaire. On note­ra enfin que les capa­ci­tés ins­tal­lées en solaire pho­to­vol­taïque atten­dues en 2020 étaient atteintes dès 2012.
5. À cet égard, l’étude pros­pec­tive de l’Institut wal­lon de l’évaluation, de la pros­pec­tive et de la sta­tis­tique sur la tran­si­tion éner­gé­tique sug­gère aus­si que les scé­na­rios cli­ma­to-com­pa­tibles sont les plus à même d’assurer la jus­tice sociale.

Julien Vandeburie

Auteur

docteur en sciences, expert des politiques énergie/climat depuis près de dix ans, il a participé à plusieurs sommets internationaux (COP, GIEC) ou négociations intra-belges (VIe réforme de l’Etat)

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