Déviance ou adaptation ? Le management stratégique de l’action sociale

Dans le management de l’action publique, on constate de plus en plus régulièrement des pratiques professionnelles qui peuvent être considérées à priori comme déviantes au regard des normes administratives établies.

Toutefois, à y regarder de plus près, ces pratiques professionnelles ne peuvent être assimilées dans le chef de l’agent à un refus idéologique ou autre de la règle en soi. Il s’agit, en fait, d’une recherche d’ajustement de la règle aux réalités vécues dans l’intérêt du bénéficiaire et de la société.

Il ne s’agit, dès lors, pas à notre sens de déviance, mais plutôt d’adaptation des pratiques professionnelles aux réalités socioéconomiques vécues.

Ces pratiques adaptatives sont le symptôme de tensions dans l’exercice du métier. Les analyses approfondies de cas, que nous avons menées au sein du Forem¹ par rapport à l’exercice du métier de conseiller référent², nous ont permis de dégager un ensemble de paramètres contribuant à comprendre ces difficultés dont le poids grandissant des obligations et des règlementations eu égard à la complexification des situations vécues par les bénéficiaires. L’agent se retrouve alors face à des réalités qui exigent un autre support professionnel et un nouveau cadre managérial.

Il est donc essentiel de situer cette problématique par rapport au cadre stratégique de l’action publique afin de mieux comprendre la nature de ce phénomène récurrent et d’y porter remède tant pour l’agent que pour l’organisation qui l’emploie ainsi que pour la société.

Le cycle des politiques publiques

Pour situer au mieux la problématique, il nous apparait utile de nous référer au cycle des politiques publiques qui constituent le cadre général dans lequel vont s’inscrire les pratiques professionnelles³. Ce cycle comporte cinq étapes.

• Émergence et perception des problèmes : La première phase du cycle est une phase d’émergence et de perception des problèmes. À la suite des changements dans l’environnement socioéconomique⁴, certains nouveaux besoins collectifs définis comme un écart entre l’état actuel et l’état désiré d’une situation émergent.

• Mise à l’agenda politique : Si la perception et la compréhension des problèmes restent confinées aux champs académique et professionnel, leur prise en charge collective a peu de chance de s’effectuer. La phase de mise à l’agenda politique est donc fondatrice dans la mesure où elle consiste en la prise en compte par les acteurs du système politico-administratif des problèmes et des vécus. Le passage de l’émergence d’un problème à son traitement politique est lié aux rapports de force en présence au sein du monde politique et de la société (médiatisation, lobbying…).

• Formulation de la politique publique : Trois groupes d’acteurs agissants doivent être pris en compte dans la formulation des politiques publiques : les autorités politico-administratives qui élaborent, négocient et appliquent les politiques publiques ; les groupes cibles qui sont les acteurs dont le comportement est considéré comme étant la cause ou l’origine du problème collectif⁵ ; les bénéficiaires finaux qui subissent les effets négatifs générés par les problèmes ou en sont porteurs de par leur situation socioéconomique.
  
  Le problème ayant été préalablement identifié et dimensionné, il s’agit alors d’énoncer des hypothèses causales qui établissent une relation de cause à effet entre le comportement du groupe cible et ses effets sur les acteurs qui subissent les effets négatifs.
  
  Sur la base de ce champ de causalité⁶, des hypothèses d’intervention sont énoncées, qui définissent les modalités de l’intervention publique censée influencer les décisions et les pratiques des groupes cibles identifiés.
  
  Le changement de comportement peut être obtenu par la contrainte, l’incitation économique positive ou négative ou encore via la manipulation de symboles et d’informations, d’où l’importance de la pertinence pratique de l’hypothèse béhavioriste qui sous-tend l’action publique.

• Mise en œuvre : c’est l’adaptation du programme politico-administratif aux situations rencontrées. C’est une phase bien plus complexe qu’il n’y parait dans la mesure où il s’agit d’orienter le comportement de groupes cibles soit directement, soit en agissant sur l’environnement de ces acteurs et ce, par la contrainte, l’incitation ou encore la manipulation de symboles ou d’informations.
  
  De plus, la mise en œuvre repose le plus souvent sur des interactions entre les agents administratifs et les groupes sociaux concernés, interactions qui sont en particulier liées à la marge de manœuvre donnée ou pas par le cadre normatif.
  
  Dans ce contexte, la mise en œuvre d’une politique dans la réalité socioéconomique telle que perçue sur le terrain peut donner lieu à des mécanismes de filtrage (application sélective, non-exécution…).

• Évaluation : Toute action publique doit pouvoir être évaluée sur la base de trois critères principaux : l’effectivité en regard de la réalisation, l’efficacité en regard des effets observés et l’efficience en regard du rapport cout/efficacité.

Mise en perspective

Il est donc nécessaire d’analyser la question de la déviance/adaptation compte tenu des modèles de causalité (facteurs explicatifs du problème) et des hypothèses d’intervention à la base de l’intervention publique.

Dans l’analyse, il convient également de prendre en compte les marges de manœuvre laissées ou pas aux acteurs et les modes d’intervention faisant intervenir les questions d’organisation, de gouvernance et de management.

Si nous prenons en considération l’ensemble de la problématique, nous constatons que les pratiques « déviantes » ne sont qu’un des symptômes observés. Ainsi, d’autres symptômes apparaissent, comme un absentéisme persistant, un turn-over important, des enquêtes qui révèlent l’existence de malêtre, de malaise voire de souffrance professionnelle. On constate aussi un désinvestissement professionnel qui mène à une non-atteinte des objectifs.

Pour comprendre le phénomène de déviance et l’interpréter correctement, nous devons élaborer un cadre d’analyse des tensions vécues et sur cette base, réinterroger les hypothèses de causalité et d’intervention. Les symptômes peuvent en fait révéler l’émergence de nouvelles problématiques exigeant des innovations dans la conception et la mise en œuvre des politiques publiques. Ces innovations pourraient aboutir à un changement en profondeur des modes d’intervention et à une reconfiguration du champ d’exercice des pratiques professionnelles.

Difficultés à « mobiliser l’acteur »

Les pratiques de conseil et d’accompagnement professionnel s’inscrivent dans les politiques actives d’emploi. Au regard des politiques mises en œuvre précédemment, elles ajoutent une conditionnalité comportementale à l’accès ou au maintien des droits sociaux. Le bénéficiaire doit donc faire montre d’un comportement actif dans ses démarches de recherche d’emploi. Ce qui a comme effet pour les professionnels de devoir « mobiliser l’acteur ».

Or, cette mobilisation peut se révéler de plus en plus laborieuse pour trois raisons principales : la réalité des situations vécues est de plus en plus complexe et hybride exigeant des approches personnalisées, le poids des obligations liées aux politiques actives et à leur gestion s’avère de plus en plus problématique avec certains profils, le marché de l’emploi est de plus en plus exigeant et instable.

Le lien avec l’emploi s’avère donc de plus en plus difficile à réaliser pour une part croissante du public ce qui met les professionnels sous forte tension. De la sorte, les politiques publiques font face à deux obstacles : la difficulté de mobiliser l’acteur dans le respect de sa singularité et la difficulté de prendre en compte finement la diversité des situations vécues.

Éléments de réponse

Au sein du Forem, trois pistes de réponses ont été explorées et sont encore en cours de construction, à savoir la coconstruction d’un cadre de références partagé, l’approche par l’espace discrétionnaire du métier et l’organisation d’une coopération structurelle entre les métiers internes et externes concernés.

Un cadre de références commun a commencé à être construit à partir de cinq questions posées aux agents, de leurs réponses et de la validation par ceux-ci des énoncés proposés. Ce faisant, nous sortons d’un discours institutionnel pour entrer dans un projet d’institution construit à partir de grilles de lecture et d’analyse ainsi que de connaissances partagées. On crée ainsi des références communes qui permettent que le dialogue managérial soit mis en relation avec les réalités professionnelles vécues. Ces références communes favorisent l’émergence de réponses techniques et organisationnelles efficientes dans les lieux où elles ont pu être travaillées et créent du sens. Elles ouvrent du possible jusqu’ici non envisagé.

Face aux complexités grandissantes auxquelles les agents du terrain sont confrontés, une approche d’exécution pure s’avère de plus en plus impraticable et risque d’amener les agents à la déviance voire à la clandestinité. Jusqu’ici, nous avions sécurisé les activités par les règles, les instructions et les processus qui balisent le métier et l’institutionnalisent. Au vu des développements environnementaux constatés et de leurs conséquences, nous devons en plus sécuriser par l’appel à l’espace discrétionnaire de l’agent qui est le savoir-faire et l’expertise en fonction de l’environnement et de la situation rencontrée, l’espace de responsabilité et de liberté de l’agent.

Une expérimentation a eu lieu et a permis de dégager les conditions à réunir pour l’usage de cette liberté professionnelle. Tout un appareillage méthodologique, formatif et managérial doit être développé pour permettre cette sécurisation de l’usage de l’espace discrétionnaire dans l’exercice du métier. Le soutien méthodologique et formatif à l’usage de l’espace discrétionnaire peut consister en des processus de supervision, d’analyse de situations et des formations relatives à des postures professionnelles comme le développement de l’«attitude coach », programme qui a permis aux agents de se sentir plus en adéquation professionnelle avec les réalités rencontrées.

Il nous faut articuler les métiers en termes de soutien mutuel et de capitalisation des résultats des actions de chacun. Cette articulation est développée au travers de leur inscription dans des chaines de valeur communes et par la construction d’un dialogue institutionnel des métiers. Elle doit aussi se réaliser avec les partenaires du service public. Cela renvoie à la nécessité de construire un écosystème des métiers de l’intervention sur le marché du travail. Cette perspective exige une intégration technologique, stratégique et opérationnelle.

Cette logique de participation à une chaine de valeur commune intégrant divers métiers et partenaires a comme effet de sortir le conseiller de son isolement et permet une solidarité intermétiers dans la construction de réponses personnalisées. Ces différentes évolutions transforment les relations agent/bénéficiaire comme nous avons pu l’expérimenter sur le terrain. Cela contribue indubitablement à refonder l’autorité et le respect des métiers tant en interne qu’en externe, avec des effets très positifs sur l’épanouissement professionnel des agents et leur efficacité opérationnelle.

Vers une « ingénierie de déploiement » élargie et intégrative

La mise en œuvre des politiques publiques est complexe et exigeante. La déviance constatée l’est fondamentalement par rapport à un cadre trop mécanique et trop peu adaptatif. Nous devons donc aborder cette mise en œuvre dans une logique « d’ingénierie élargie de déploiement » qui intègre de nombreux autres paramètres de l’environnement et les différents métiers de l’insertion socioprofessionnelle.

Ce que nous enseigne ce phénomène de déviance, c’est la nécessité pour une organisation d’être à l’écoute des symptômes révélateurs de tensions dans l’exercice des métiers. La déviance doit être analysée moins comme une faute professionnelle que comme un symptôme d’une inadaptation des cadres exécutifs qui pousse un certain nombre d’agents à agir en dehors ou à la marge de ceux-ci pour répondre aux situations dans le respect d’une véritable éthique professionnelle.

Le défi est donc d’innover dans la mise en œuvre des politiques publiques pour construire des réponses s’appuyant sur le sens, le développement sécurisé de l’espace discrétionnaire et la coopération structurelle entre les métiers tant internes qu’externes qui doivent s’articuler pour former un véritable écosystème de l’intervention publique sur le marché du travail.

1. Le Forem est l’Office wallon de la formation professionnelle et de l’emploi.
2. Les conseillers référents sont en charge au sein du Forem de l’accompagnement professionnel des demandeurs d’emploi.
3. Knoepfel P., Larrue C., Varone Fr., Savard J.-Fr., Analyse et pilotage des politiques publiques, Presses de l’université du Québec, 2015.
4. Par exemple la numérisation de l’économie, la conditionnalisation accrue des droits sociaux, les transformations des pratiques de gestion des ressources humaines, la diversification et la précarisation des formes d’emploi.
5. Par exemple, les entreprises qui ne recrutent pas des personnes dites éloignées de l’emploi, les jeunes qui ne se forment pas dans des métiers « porteurs ».
6. Le terme causalité est ici pris au sens large d’origine de la problématique. Nous ne sommes pas dans l’énoncé d’une causalité mécanique stricte.

Basilio Napoli

Auteur

licencié en sciences économiques appliquées et diplômé en administration des affaires publiques, directeur général Emploi (Forem)

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