Dérives de la pratique aux accommodations législatives

Les instruments de l’action publique, les outils de mise en œuvre d’une politique publique, sont souvent perçus comme une affaire de technique. Leur seul intérêt résiderait dans l’efficacité et l’efficience qu’ils produiraient. Présentés comme n’occupant qu’une place marginale dans l’élaboration et la mise en œuvre d’une politique publique, ces instruments font rarement l’objet de luttes sociales ou politiques. Or, comme l’expliquent Lascoumes et Le Gales (2004), ils ne sont jamais neutres et résultent de choix politiques renvoyant à une conception singulière de l’État, de l’action publique et de la société. Avoir une lecture fonctionnaliste occulte le caractère politique des choix posés. C’est oublier qu’il est possible de réaliser d’autres choix pour d’autres instruments qui renvoient eux-mêmes à d’autres conceptions de l’État, de l’action publique et de la société.

Cet article se concentre sur les évolutions récentes du cadre légal belge régissant la coopération au développement et sur la transformation ou disparition de ses instruments dont, par exemple, le Fonds belge pour la sécurité alimentaire (FBSA). Les arguments formels mobilisés et les choix techniques opérés par les pouvoirs publics sont révélateurs d’un tournant néolibéral engagé dès les années 2000 s’accentuant radicalement depuis 2014. Au-delà de ce processus, sur proposition du ministre De Croo, le Conseil des ministres du 31 aout 2018 approuva un avant-projet de loi relatif à la politique belge de développement, et cela à quelques mois de la fin de la législature de ce gouvernement. Cet avant-projet de loi visait à abroger entièrement et à remplacer la loi du 19 mars 2013 relative à la coopération belge au développement et, selon la rhétorique officielle, « à inscrire la politique belge de développement dans le nouveau paradigme international de développement, apparu ces dernières années »¹. Le ton était clairement donné. L’enjeu était de bétonner, dans un nouveau cadre légal, les pratiques et les orientations prises ces dernières années en s’appuyant sur certains arguments piochés dans les paradigmes promus par les Nations unies et l’Union européenne. Ces choix ont un effet direct et concret pour tous les acteurs belges engagés dans la coopération au développement, tant gouvernementaux que non gouvernementaux, mais aussi pour les acteurs des pays du Sud.

Peer review du CAD :
mécanisme international d’évaluation de la coopération et alibi politique

En 2010, la Belgique fit l’objet d’un examen par ses « pairs » (peer review) au sein de l’OCDE et obtint une évaluation mitigée. Rappelons que tous les quatre à cinq ans, chaque pays membre du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE subit un examen effectué par les autres pays membres, ses « pairs », afin d’évaluer sa performance, de rendre des comptes par rapport à l’exécution des engagements pris et d’échanger sur des « bonnes pratiques » à propos des défis liés à la coopération au développement et à l’aide humanitaire. Sont passées en revue l’ensemble des activités de ce pays ainsi que ce qui a trait à la définition de sa politique et à sa mise en œuvre. Selon le CAD, il s’agit « d’améliorer la qualité et l’efficacité de la coopération pour le développement ».

Sur le plan international, ce peer review est l’un des seuls mécanismes d’évaluation de la coopération au développement. Selon ses propres termes, le CAD vise ainsi à promouvoir une action internationale coordonnée favorisant l’établissement de principes et de normes internationales pour la coopération au développement. Comme ils se sont engagés à le faire en rejoignant le CAD, les pays membres sont alors encouragés à intégrer ces normes et principes dans leurs politiques nationales et leur mise en œuvre. À la suite d’un peer review, à mi-parcours, le CAD visite le pays examiné afin d’apprécier les progrès dans la mise en œuvre de ses recommandations non contraignantes.

Pour la Belgique, le peer review de 2010² vint appuyer et légitimer un processus de révision de la loi du 25 mai 1999 relative à la coopération internationale, une réforme des modalités de financement des acteurs de la coopération non gouvernementale (ACNG) et une concentration géographique des pays dits « partenaires » passant de dix-huit à quatorze pays. Le rapport du CAD constatait une certaine complexité dans le dispositif de coopération belge au développement avec un cadre légal réparti entre la loi de 1999 et ses différents arrêtés royaux, ainsi que différents cadres stratégiques établis au niveau fédéral et des entités fédérées. Il constatait aussi l’existence d’une multitude d’acteurs intervenant dans l’acheminement de l’APD belge, complexifiant la mise en œuvre de l’«approche 3C-coordination, complémentarité et cohérence » tant promue au niveau international par le CAD qui considérait que « la richesse en termes d’approches possibles [pouvait] devenir un obstacle lorsque la complexité du dispositif institutionnel menace la cohérence de l’action d’ensemble ». Dès lors, les recommandations proposaient la mise en place d’une démarche « unifiée et cohérente » coordonnée à l’échelon fédéral. L’objectif du CAD était d’aboutir à une vision collective, harmonisée et partagée, sur le long terme, à laquelle devrait adhérer l’ensemble des acteurs belges de la coopération au développement, gouvernementaux comme non gouvernementaux. Pour cela, la Belgique était encouragée à actualiser et à élaborer de nouvelles stratégies pour ses domaines prioritaires, sectoriels et transversaux, avec des objectifs et des résultats clairs et des outils de mise en œuvre appropriés, en maximisant les synergies entre les divers acteurs impliqués.

Dans les cartons depuis 2010, une première vague de réformes commença en 2012 sous un cabinet ministériel socialiste pour se finaliser sous le cabinet libéral du ministre De Croo avec l’adoption de la nouvelle loi du 16 juin 2016 relative à la coopération belge au développement. Cette première phase réformiste se présenta sans couleur politique unique. Ses maitres mots furent « réorganisation », « efficacité », « professionnalisation », « bonne gouvernance », « transparence » et « simplification administrative ». Elle marqua les esprits principalement à travers une réorganisation majeure de l’administration belge en charge de la Coopération au développement (DGD), la réorganisation complète du financement des acteurs non gouvernementaux et des modalités de dialogue entre eux, la DGD et le cabinet ministériel, y compris le processus radical de leur screening³ ainsi que la préparation de la transformation de la CTB en Enabel à partir de 2018⁴. Cette première vague réformiste laissa les acteurs de la coopération belge sur les genoux, avec son lot de pertes de sens, burn-out et départs chez les travailleurs de tous bords.

Face à ce vaste processus réformiste, le peer review du CAD de 2015 se montrait globalement très positif⁵. Ce rapport considérait que sur les dix-sept recommandations du précédent rapport, quatorze avaient été totalement ou partiellement mises en œuvre. D’après le CAD, le cadre juridique, stratégique et opérationnel de la coopération belge énonçait clairement la vision de celle-ci, suscitait une large adhésion et clarifiait les grands principes d’allocation de l’aide belge même si l’interchangeabilité et la multiplicité des objectifs, axes prioritaires et sous-objectifs énoncés dans la loi de 2013, l’exposé d’orientation politique du ministre De Croo de 2014, les stratégies validées depuis 2013 et le plan de management de la DGD pouvaient en partie « brouiller le message ».

Toutefois, ce peer review du 2015 se montrait particulièrement critique sur trois points majeurs. Tout d’abord, malgré les avertissements déjà émis dans celui de 2010, la politique en ressources humaines de la DGD et le remplacement des travailleurs en partance restaient inadéquats par rapport aux objectifs annoncés de la Belgique en matière d’APD : manque de formation et de possibilité pour les agents de la carrière interne d’acquérir une expérience du développement sur le terrain et manque crucial de personnel. La DGD était passée de cent-septante-trois collaborateurs en 2010 à cent-cinquante en 2014 et devrait, à partir de 2019, faire face au départ à la retraite de soixante-et-un agents. En l’espace d’une dizaine d’années, si la DGD restait sur sa lancée, elle risquerait de perdre près de la moitié de son personnel. Ensuite, pour respecter ses engagements internationaux, le CAD indiquait que la Belgique devrait mettre fin au déclin de son APD lié à une succession de coupes budgétaires drastiques induisant une grande incertitude chez ses partenaires et empêchant, de manière générale, une réelle prévisibilité de l’APD. Enfin, ce rapport soulignait que la réforme des subventions destinées aux acteurs belges de la coopération non gouvernementale n’avait pas été guidée par une politique de partenariat avec eux. Il constatait un manque de communication et de transparence sur les critères, y compris de performance qui furent appliqués par le processus d’accréditation en 2016, puis pour l’octroi de subventions à partir de 2017 ; tandis que, pour son aide humanitaire, la Belgique devait revoir sa stratégie de coopération avec les ONG. Ce dernier constat du CAD faisait écho aux revendications des acteurs se réclamant de la société civile. Mais il a également été mobilisé par le ministre et son cabinet pour, d’une part, annoncer la modification de la loi du 19 mars 2013 relative à la coopération belge au développement et, d’autre part, enclencher la mise en œuvre concrète d’une approche intégrée présentée comme ayant l’assentiment des acteurs non gouvernementaux, et dont les premières étapes furent la réalisation des analyses contextuelles communes et des cadres stratégiques communs⁶.

Cette vague réformiste et la promotion de cette approche intégrée justifièrent aussi la disparition d’une série d’instruments de la coopération belge au développement comme le Fonds belge pour la sécurité alimentaire (FBSA).

Abrogation du FBSA : une disparition significative

Succédant au Fonds de survie pour le tiers-monde (1983 – 1999), puis au Fonds belge de survie (1999 – 2009), le FBSA fut créé en 2010⁷. À l’origine, le Fonds de survie pour le tiers-monde découlait d’une initiative des parlementaires belges qui, par cette contribution supplémentaire, souhaitaient réagir à la famine dans la Corne de l’Afrique en 1983. Depuis, les différents fonds gardaient cet ancrage parlementaire et privilégiaient une approche multi-acteurs de lutte contre la pauvreté, en travaillant sur la production et l’acheminement de l’alimentation, l’amélioration de la nutrition et un meilleur accès aux services sociaux de base. L’objectif était d’aller au-delà d’une aide d’urgence et de renforcer structurellement la résilience des populations les plus vulnérables face à l’insécurité alimentaire en Afrique subsaharienne en rassemblant autour de la table tous les acteurs, gouvernementaux et non gouvernementaux, concernés par la problématique. Ainsi, entre 1983 et 2008, ce fonds a mobilisé 500 millions d’euros via cent-cinquante programmes d’activités.

De façon originale, le FBSA développait une approche multisectorielle dans des régions à taux d’insécurité alimentaire critique, comme le Bénin, le Burundi, le Mali, le Mozambique et la Tanzanie. Pour chaque pays, ce fonds définissait une stratégie de lutte contre l’insécurité alimentaire en rassemblant différents acteurs aux expertises complémentaires : organisations multilatérales des Nations unies (FAO, PAM…), CTB/Enabel, administrations des pays partenaires, ONG du Nord et du Sud, groupements paysans, institutions locales, etc. En cohérence avec la note stratégique « agriculture et sécurité alimentaire » de la DGD, le FBSA était particulièrement soucieux de son alignement sur les stratégies nationales, de l’appropriation nationale et locale des apports des programmes financés et de maintenir un focus sur une agriculture familiale durable.

Seulement un mois après la sortie du rapport du peer review du CAD, en octobre 2015, le ministre de la Coopération au développement décidait de supprimer ce fonds et s’engageait à intégrer l’ensemble des interventions relatives à ce domaine dans le programme de coopération gouvernementale de la Belgique, tout en garantissant le financement des programmes en cours. Le ministre justifia alors cette décision par le fait de répondre à une critique du CAD indiquant « la nécessité d’une plus grande synergie et intégration entre les différents canaux de la politique belge en matière de développement »⁸. Selon la rhétorique officielle, consacrer un fonds spécifique séparé à la sécurité alimentaire allait à l’encontre d’une politique intégrée, l’une des ambitions fortes du ministre De Croo.

Or, ni en 2010 ni en 2015, le FBSA n’avait fait l’objet d’un examen détaillé par le CAD. Le peer review du CAD de 2010 soulignait que le FBSA était un instrument approprié pour s’attaquer à l’insécurité alimentaire, tout en précisant la nécessité de mieux coordonner les divers instruments belges œuvrant dans ce domaine et de veiller à une cohérence d’action entre les autres acteurs. Le FBSA représentait, à l’époque, un tiers des interventions belges en faveur de la sécurité alimentaire. Dans le rapport de 2015, le FBSA et la plateforme de sécurité alimentaire étaient d’ailleurs cités par le CAD comme un exemple positif et efficace de mécanisme de concertation pluriacteurs. De plus, la décision de suppression du FBSA fut prise sans aucune évaluation préalable ni des programmes en cours ni de l’intégration de ce domaine dans la coopération gouvernementale.

Perçue comme un coup de force de l’exécutif, cette abrogation par le gouvernement d’une initiative parlementaire fit réagir les députés. Au-delà des enjeux thématiques et des priorités, les craintes portaient aussi sur la perte de l’ancrage parlementaire et le risque de disparition des possibilités de concertations spécifiques existant dans le cadre de ce fonds, entre les groupes parlementaires de la chambre des représentants, le ministre et son administration, les acteurs non gouvernementaux, les organisations multilatérales partenaires et la coopération technique belge (CTB, devenue Enabel). De plus, les dispositions prévues par l’abrogation du FBSA restaient floues quant à la réaffectation des fonds de la Loterie nationale jusque-là alloués au FBSA.

Mis devant le fait accompli, plusieurs parlementaires, membres du groupe de travail spécial FBSA, déposèrent une proposition de résolution exigeant du gouvernement le maintien des principales priorités du FBSA dans les programmes de coopération futurs : approche multi-acteurs, affectation des moyens de la Loterie à la sécurité alimentaire, affectation de 15% du budget de la coopération à l’agriculture et la sécurité alimentaire, attention particulière à l’agriculture de petite taille/familiale comme fer de lance de la sécurité alimentaire.

Or, si les programmes en cours du FBSA seront financés jusqu’à leur terme, les nouveaux programmes de coopération dans le secteur agricole ont été délibérément réorientés vers l’appui à « l’entrepreneuriat agricole commercial émergent ». La nouvelle note stratégique de la coopération belge sur l’agriculture et la sécurité alimentaire intitulée « De la subsistance à l’entrepreneuriat » ne mentionne plus le terme d’agriculture familiale qui, pourtant, devait faire l’objet d’une attention particulière, selon la résolution du Parlement. Suivant cette note, les interventions belges doivent dorénavant stimuler un climat entrepreneurial ainsi que la productivité, la rentabilité et la mise en liens des exploitations agricoles dont le potentiel commercial est suffisant, avec les chaines de valeurs et les marchés locaux, régionaux et internationaux. Le secteur privé est évidemment présenté comme un partenaire de choix. Mais cette approche s’éloigne fortement des réalités vécues sur le terrain par une large majorité de paysans qui entretiennent un rapport singulier aux ressources naturelles, sont pris dans des enjeux complexes et expérimentent d’autres façons d’être au monde que celui promu par une logique purement marchande.

L’abrogation du FBSA s’accompagna également d’une baisse des moyens accordés à l’agriculture et à la sécurité alimentaire, qui selon la DGD⁹ ne représentaient plus que 13,4% de l’APD en 2017 pour 14,5% en 2013. Et ces chiffres sont encore trop flatteurs lorsque l’on sait que la DGD y comptabilise, par exemple, la totalité de l’aide alimentaire d’urgence ou des projets de développement rural et d’adduction d’eau. La Belgique s’écarte donc toujours un peu plus de son engagement de maintenir une contribution de 15% de l’APD au secteur agricole, malgré la promesse faite par le ministre en réponse à la résolution votée par le Parlement.

Vu ces constats, il est légitime de questionner les motivations de cette décision. L’appui du secteur agricole privilégie à nouveau l’inclusion des paysans dans une logique capitaliste caractérisée par la concentration et l’intensification de la production agricole qui détruit des millions d’emplois dans ce secteur et participe activement à la dégradation de l’environnement (Basler, 1986 ; De Schutter, 2017).

De la concertation à l’instrumentalisation : la coopération belge à l’horizon 2019

La nomination en 2014 d’Alexander De Croo comme ministre de la Coopération au développement et celle de Peter Moors, ancien directeur général de la DGD, comme son chef de cabinet-cellule Coopération, va relancer, tout en la réorientant, cette vaste réforme de la coopération belge au développement, entamée par ses prédécesseurs et fortement contestée, comme expliqué ci-dessus.

Dès son premier exposé d’orientation politique du 14 novembre 2014, le ministre exprima ses ambitions radicalement réformistes et sa volonté de mettre sur pied une politique intégrée en positionnant la coopération au développement comme « puissant instrument de politique étrangère »¹⁰, crispant ainsi de nombreux acteurs de la coopération belge, tant gouvernementaux que non gouvernementaux. Le ministre y décrivait les deux axes de sa politique de développement : une approche fondée sur les droits et une promotion de la croissance économique dont les moteurs seraient le secteur privé et le libre entrepreneuriat. Il entendait mener « une politique de développement ambitieuse dans un contexte budgétaire difficile » ce qui, d’après lui, nécessitait « une concentration de tous les acteurs et les instruments », justifiant ainsi la mise en œuvre d’une approche fit-for-purpose, c’est-à-dire qui optait « pour l’instrument le plus adéquat et l’acteur le plus approprié selon l’objectif poursuivi ». Ces orientations politiques étaient clairement marquées par une volonté de rationalisation mécanique du secteur, sans tenir compte de la construction historique complexe du tissu sociopolitique belge ayant favorisé l’émergence d’une pluralité et d’une hétérogénéité d’acteurs engagés dans la coopération belge au développement. Il s’agissait aussi de mettre en œuvre une coopération déléguée avec un système de sous-traitance de l’APD, en fonctionnant par appels d’offres, mettant ainsi en concurrence généralisée les acteurs non gouvernementaux entre eux, mais aussi avec les acteurs du secteur privé. Ainsi, dès son entrée en fonction, le ministre De Croo a tenté d’infléchir le processus en cours de réforme de la coopération belge pour le modeler selon ses ambitions, comme en témoigne la suppression du FBSA.

Ensuite, pour le ministre et son cabinet, il s’agissait d’accentuer l’ancrage de la politique belge de développement dans les paradigmes internationaux promus par les Nations unies et l’Union européenne et de s’inscrire dans une stratégie d’harmonisation par rapport à la politique de développement européenne. Ces arguments, comme certaines recommandations du CAD soigneusement choisies, servirent de justifications pour les mesures et les réformes enclenchées.

De plus, en affirmant que, « dans ces pays [Afrique du Nord et de l’Ouest et la région des Grands Lacs, devenus prioritaires pour la coopération belge au développement], la pauvreté et l’instabilité ont notamment une influence sur les flux migratoires vers notre pays et sur la radicalisation de la population jeune », la politique du ministre De Croo associait, de manière problématique, les figures du « pauvre » et du « jeune » à celles du « migrant » et/ou du « terroriste radicalisé ». L’association de ces figures en une seule et unique menace pour le continent européen en général, et la Belgique en particulier, constituait alors une justification idéologique forte pour de nouvelles formes d’instrumentalisation de l’APD et de coopération entre les organisations humanitaires, de développement, les gouvernements et les forces de défense et de renseignement. Elle reflétait la construction de liens présentés comme logiques, mais souvent très problématiques et non évidents, qui indiquent plutôt les failles du projet néolibéral, en particulier les écarts entre les idéologies promues (liberté, mobilité, mérite, consommation et réussite individuelle) et un système aux effets mortifères pour une grande majorité de la population mondiale (Petrella, 2015 ; Ferguson, 2002).

Enfin, ce mandat du ministre De Croo aura été caractérisé par une concertation difficile et problématique entre le ministre, son cabinet et les autres acteurs de la coopération belge au développement, et plus particulièrement les acteurs non gouvernementaux. Rappelons que sa politique a contribué à supprimer plusieurs espaces de concertations institutionnalisés comme ceux liés au FBSA. De plus, malgré les déclarations d’intention en matière de concertation avec l’ensemble des acteurs de la coopération belge qui portaient surtout sur la préparation et la répartition des efforts budgétaires et non sur les orientations politiques et stratégiques de la coopération belge, force est de constater que la concertation fit progressivement place à l’intégration et à l’instrumentalisation de l’APD au profit de la politique étrangère belge et de certaines priorités comme la question migratoire et la lutte contre le terrorisme. Concernant les acteurs non gouvernementaux, le ministre était d’ailleurs explicite : « la loi reconnait le droit d’initiative des ACNG, qui identifient eux-mêmes et formulent leurs interventions, mais le gouvernement entend veiller à ce que les programmes et projets des ACNG s’insèrent dans une approche intégrée et une concentration des ressources disponibles ».

La mise en œuvre de cette approche intégrée du ministre De Croo fut alors marquée par un changement de paradigme et le passage de la « cohérence des politiques en faveur du développement » (CPD)¹¹ à l’«approche globale » ou comprehensive approach qui, selon la rhétorique officielle, est censée développer une approche plus cohérente, plus intégrée, mieux coordonnée, entre les différents ministères pour mieux mener à bien la politique étrangère belge dans des contextes de fragilité, de crise ou de conflit. D’abord à l’agenda sous l’appellation « approche 3D » (Diplomacy, Development, Defense), rebaptisée 3D-LO (Law and Order), puis à nouveau élargie à d’autres départements et secteurs de politique, l’objectif affiché était de renforcer l’efficacité de la politique extérieure de la Belgique. Cette approche fait écho à une tendance internationale. Les Nations unies promeuvent ainsi une approche globale dans l’ODD 16 axé sur la paix, la justice et des institutions efficaces. Elle est également promue depuis le milieu des années 2000 au niveau européen, notamment en matière de développement, de sécurité et de migration, et a été suivie par de nombreux acteurs, tant étatiques que multilatéraux (Acropolis, 2018).

Basculer vers la mise en œuvre d’une comprehensive approach signifie aussi une étape supplémentaire vers la mise en œuvre d’une politique plus intégrée en matière de coopération au développement entre acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux. Au niveau gouvernemental, cette dynamique d’intégration concerne non seulement les aspects stratégiques et politiques, mais se présente aussi en termes organisationnel et institutionnel : une majorité des bureaux de représentation de Enabel (ex-CTB) sur le terrain devraient être réinstallés dans les ambassades (« one roof », « team Belgium »), alors qu’ils en étaient sortis avec difficulté au moment de la création de la CTB. Il est d’ailleurs prévu que le siège d’Enabel à Bruxelles déménage pour être intégré dans les bâtiments du ministère des Affaires étrangères ; de même, l’adoption par l’administration d’un cursus de carrière unique regroupant, désormais dès leur sélection, les acteurs diplomatiques, consulaires et du développement, aboutit à la nomination à des fonctions clés en matière de coopération au développement de fonctionnaires dont la formation et/ou la motivation ne sont pas nécessairement directement liées à ces enjeux.

Le ministre De Croo a toujours affiché cette ambition d’une politique intégrée depuis le début de sa législature. Il espérait d’ailleurs déjà la promouvoir via la dernière réforme concernant les acteurs non gouvernementaux. Toutefois, ces derniers avaient fait bloc pour refuser cette nouvelle approche. Ils revendiquaient, et revendiquent toujours, leur indépendance et leur autonomie en raison de leur utilité publique et d’une pluralité de conceptions politiques du développement et du changement dont ils sont porteurs et qu’ils souhaitent préserver et promouvoir. Leurs principales craintes étaient et sont toujours de se retrouver comme sous-traitants de la politique étrangère belge en étant pris dans une logique monolithique, de ne pas avoir voix au chapitre en matière d’orientations politiques et stratégiques, et de se voir pris dans des logiques d’imposition et de non-dialogue avec leurs propres partenaires du Sud. Dans une approche plus intégrée avec la politique étrangère belge, l’autonomie, l’indépendance et la possibilité d’exercer une forme de contrepouvoir des acteurs non gouvernementaux se retrouvent de plus en plus compromises. La finalité de cette approche globale est donc bien différente de celle de la CPD qui vise les objectifs de développement durable.

Convaincu de son approche, début de l’été 2018, le ministre De Croo engagea une nouvelle révision fondamentale de la loi de coopération, à quelques mois de la fin de sa législature, ce qui laissait très peu de temps pour mener les discussions et les négociations afin que cette nouvelle loi soit le reflet d’un réel processus concerté et construit avec les différents acteurs concernés. De plus, l’ambition affichée était de faire table rase du passé en offrant un nouveau cadre légal, politique et stratégique proposant un nouveau jargon. Était à peine voilée l’instrumentalisation des canaux et des acteurs de la coopération belge au développement au profit de la politique étrangère et des intérêts géostratégiques, économiques et politiques de la Belgique.

Ce projet de loi contribuait, par exemple, à promouvoir, légaliser, mettre en œuvre une nébuleuse articulant développement-sécurité-migration, autant d’éléments, dans une certaine mesure, connectés, mais qui ne se recouvrent pas et qui nécessitent des approches et des implémentations largement différenciées. Selon la rhétorique officielle, « la politique belge de développement [aurait] une ambition plus vaste que la lutte contre la pauvreté ; elle [s’attacherait] aussi à la migration. Elle [concentrerait] ses efforts sur les régions où la pauvreté et l’instabilité sont répandues et ont notamment un impact sur les flux migratoires vers notre pays. La politique [entendrait] traiter les causes intrinsèques de la migration et ainsi empêcher la migration irrégulière.¹² » Les enjeux migratoires deviendraient ainsi un critère de sélection d’un pays potentiellement partenaire de l’APD belge. Cela aboutirait à utiliser des fonds destinés à la coopération au développement pour lutter contre les migrations dites « irrégulières » comme c’est déjà le cas, mais aussi pour des questions militaires ou de sécurité. Ceci ouvrirait une voie royale à la mise en œuvre d’une série de mesures et de pratiques « au nom du développement », sans pour autant s’assurer qu’elles répondent effectivement aux objectifs et aux finalités officiellement annoncés. Début 2019, après plus de sept mois de discussions, d’amendements, d’auditions à la Chambre des représentants, le ministre De Croo a finalement été amené à retirer ce projet de loi fortement controversé.

Conclusion

Cette pression de la mise en cohérence « à tout prix », sous-tendue par une rationalité instrumentale radicale qui traverse actuellement l’ensemble du monde du développement en général et le secteur de la coopération belge au développement en particulier, a pour conséquence de se décrocher d’une approche réaliste et pragmatique de l’action publique qui tiendrait compte des trajectoires sociohistoriques toujours singulières, des contextes opérationnels et des enjeux, des rapports de force, des nœuds complexes de relations entre une pluralité et une hétérogénéité d’acteurs gouvernementaux et non gouvernementaux, tant au Nord qu’au Sud. Ce tournant amorcé par la politique belge de coopération au développement soutient la diffusion et la mise en œuvre d’un projet de société tendant à marginaliser et reconfigurer le rôle de l’État comme « facilitateur » au profit du secteur privé, tout en encadrant de plus en plus fortement les actions des acteurs non gouvernementaux. Cette approche vise une marchandisation accrue du développement, nouveau débouché pour de nouveaux marchés dans une économie belge et européenne à bout de souffle, redynamisant ainsi la libre circulation du capital, finalité typique du capitalisme incarné dans cette approche néolibérale.

1. Communiqué de presse du Conseil des ministres du 31 aout 2018 sur la politique belge de développement.
2. OCDE, Examens de l’OCDE sur la coopération pour le développement : Belgique 2010, Éditions OCDE, Paris, 2011.
3. Voir l’article de L. Atsou et E. Klimis dans ce numéro. Voir également les travaux de Díaz Weippert C. et al. (2016), de Contor J. (2017) et de Deridder M. (2018).
4. Voir l’article de P. Grega dans ce numéro.
5. Voir notamment la présentation des résultats du peer review 2015 par M. Eric Solheim, président du CAD, le 8 septembre 2015, à Bruxelles.
6. Voir article de L. Atsou et E. Klimis dans ce numéro.
7. Loi du 19 janvier 2010 abrogeant la loi du 19 février 1999 portant création du Fonds belge de survie et créant un Fonds belge pour la sécurité alimentaire, Moniteur belge, 11 février 2010.
8. https://bit.ly/2IOAsFH
9. Commission des Relations extérieures de la Chambre des représentants : audition du 27 novembre 2019 sur le suivi des priorités de la coopération belge dans la lutte contre l’insécurité alimentaire.
10. Chambre des représentants, Exposé d’orientation politique. Coopération au développement, n°0020/017, 14 novembre 2014, p. 3.
11. Dans la loi du 19 mars 2013 relative à la coopération belge au développement, la CPD était devenue une obligation légale pour la Belgique. Ce cadre légal définissait la CPD comme « un processus visant à assurer que les objectifs et les résultats des politiques de coopération au développement d’un gouvernement ne soient pas contrecarrés par d’autres politiques de ce gouvernement ayant un impact sur les pays en développement, et que ces autres politiques soutiennent, là où c’est possible, les objectifs du développement ».
12. Chambre des représentants, « Exposé d’orientation politique. Coopération au développement », n°0020/017, 14 novembre 2014.

Marie Deridder

Auteur

chargée de cours et chercheuse à l’université catholique de Louvain

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