Coopération gouvernementale. De réforme en réforme
La réforme récente de coopération gouvernementale est examinée quant aux faits et aux discours qui l’ont orchestrée. Cette analyse débouche progressivement sur une réflexion concernant les raisons cachées de cette réforme et de son impact sur le terrain.
La grande réforme de la coopération gouvernementale commencée dans la seconde partie des années 1990 s’était notamment concrétisée par la création de la Coopération technique belge (CTB). Une nouvelle réforme est intervenue dans un contexte profondément modifié. Elle a abouti en 2018 à une réorganisation de l’organe exécutif de la coopération, désormais dénommé Enabel (Agence belge de développement). En quoi consiste le changement, quelle en est la portée et de quoi est-il révélateur ?
Toile de fond
La première réforme avait été opérée en 1998 par le secrétaire d’État à la Coopération au développement Réginald Moreels. Elle faisait suite aux travaux d’une commission d’enquête parlementaire qui avait mis en lumière de graves lacunes dans la gestion de la politique belge de développement, notamment à la suite des révélations dans les médias sur des « éléphants blancs » et autres grands travaux inutiles financés par la coopération. À l’époque, l’Administration générale de la coopération au développement (AGCD) n’était pas seulement une instance de décision ; elle avait la responsabilité exclusive de la mise en œuvre des projets. La réforme allait introduire une scission : d’un côté, la mise en œuvre des activités de coopération gouvernementale serait confiée à une nouvelle agence, la CTB ; de l’autre, la préparation des politiques, le contrôle et l’évaluation seraient assurés par l’administration, aujourd’hui dénommée Direction générale du développement (DGD). Dans la foulée, une loi permettant de donner un cadre global à la coopération internationale fut votée en 19991.
Ce qui était attendu de cette réforme du secteur, c’était surtout plus de stabilité et de professionnalisme des acteurs. Il s’agissait d’éviter dorénavant un fonctionnement conditionné par des choix souvent peu judicieux et sans grande cohérence avec les besoins des pays en voie de développement. Le but était aussi de mettre fin à certaines dérives quant aux relations avec le secteur privé et à la confusion entre coopération au développement et commerce extérieur, à savoir ce qu’on appelle l’«aide liée ».
En effet, la coopération avait été vue par beaucoup comme un « moyen » au service d’autres objectifs (commerce, diplomatie). Or, Réginald Moreels
voulait surtout que la coopération soit plus connectée aux demandes des pays partenaires.
Vingt années de profonds changements
Cette réforme de 1998 avait donc en grande partie cherché à corriger une déficience institutionnelle belge. La décennie suivante allait, quant à elle, se caractériser par l’irruption de l’agenda de la communauté internationale au sein de la politique belge de coopération. Il s’agissait de répondre à de nouveaux défis mondiaux (climat, migration, terrorisme…), mais aussi à des transformations au sein du champ de l’aide publique au développement (APD). Sur fond de redéploiement de l’économie mondiale et de « fatigue » de l’aide, le virage amorcé en 2000 avec les objectifs du millénaire (OMD) allait se poursuivre à un rythme accéléré durant la décennie suivante, en particulier sous la férule du Comité d’aide au développement (CAD) de l’OCDE. La Belgique devait souscrire à des engagements internationaux et adapter progressivement l’ensemble de ses instruments de coopération au nouveau contexte mondial.
C’est dans ce contexte qu’est intervenue la deuxième réforme d’envergure qui vient de s’achever au début de l’année 2018 avec la création d’Enabel en lieu et place de la CTB.
Le cadre général de la réforme
Cette seconde réforme avait déjà commencé dès 2012 au niveau de la DGD avec une baisse continue de ses effectifs et au niveau des Affaires étrangères avec une réorganisation du réseau diplomatique belge. Son extension allait aussi toucher directement le secteur des ONG2. Son déploiement est indissociable d’un changement politique belge : l’arrivée en 2014 d’une coalition fédérale clairement marquée à droite, avec Alexander De Croo au portefeuille de la Coopération. Le ton est donné dans l’accord de gouvernement qui va, en quelque sorte, servir de cadre : « La réforme de la politique belge en matière de coopération au développement se poursuivra pour lui permettre de répondre aux nouveaux défis et de s’aligner sur les visions modernes. La coopération au développement est un instrument puissant, ancré dans une vision de la politique étrangère belge. » Pour le ministre, l’orientation qu’il veut donner est claire : repenser l’ADN de la coopération au développement.
Rien n’est encore dit de la réforme des différents instruments de sa politique, mais elle va se faire clairement dans un contexte général d’austérité budgétaire qui commence fort : 150 millions d’euros de réduction sont annoncés dès 2015, suivis d’économies successives pour arriver à 270,3 millions en 2019, ce qui a fait de la coopération au développement une des principales variables d’ajustement budgétaire de ce gouvernement. « To do more with less » est la nouvelle devise du ministre, pour lequel la question du montant de l’APD disponible serait soit dépassée soit quasiment non pertinente dans le contexte actuel3.
De la CTB à Enabel
La refonte de l’agence de coopération gouvernementale implique deux changements importants. D’une part, la structure est adaptée en vue d’ancrer la coopération belge dans le cadre plus large de la politique étrangère. Dans les pays partenaires, Enabel devient partie intégrante de l’ambassade ou du bureau diplomatique, avec toutefois une autonomie de gestion. Le chef de poste de l’ambassade assure la supervision politique et mène le dialogue avec le pays partenaire et les autres bailleurs, veillant à la cohérence de l’action belge avec les efforts de la communauté internationale.
D’autre part, le mandat confié à Enabel est plus large que celui de la CTB. D’abord, outre la mise en œuvre des programmes financés par l’aide bilatérale belge au développement, la nouvelle agence est appelée à intervenir dans le cadre international plus large, dans un partenariat multi-acteurs. Ensuite, sa sphère de compétence est étendue au-delà du financement du développement : partage des connaissances, régulations publiques et renforcement des capacités des acteurs du développement. Par conséquent, Enabel devra dorénavant jouer un rôle de facilitateur, dans une logique « pangouvernementale ». À la demande du gouvernement, elle est censée prendre en charge toute mission de service public qui s’inscrit dans le cadre des engagements internationaux de la Belgique, de préférence dans les pays en développement et dans les États fragiles. Elle pourra aussi mener des actions en dehors des quatorze pays partenaires de la coopération belge, avec toutefois l’obligation de concentrer au moins deux tiers de ses moyens dans ces pays.
Si cette réforme de la coopération gouvernementale tend donc à mettre la Belgique en adéquation avec le cadre international, à la suite notamment de l’analyse par les pairs (peer review) réalisée en 2015 par le CAD de l’OCDE, elle est aussi l’occasion pour le ministre d’imposer sa marque (néo)libérale et de réintroduire paradoxalement le risque d’instrumentalisation que la précédente réforme avait voulu dépasser en 1998.
Haro sur le monopole
Dans les textes, Enabel conserve une compétence exclusive pour les missions de service public qui lui sont confiées dans le cadre de la coopération gouvernementale. Mais en pratique, une brèche a été ouverte, de fait, dans le monopole dont jouissait l’Agence belge de développement. En effet, au-delà des mots, c’est bien à une « ouverture à la concurrence » que l’on assiste. Dans la mise en œuvre des programmes de coopération, Enabel est effectivement appelée à identifier les acteurs les plus fit for purpose (c’est-à-dire les « plus habilités », les « plus pertinents ») pour participer à la mise en œuvre des projets et des programmes qui lui sont confiés (agences onusiennes, ONG, autres agences bilatérales ou encore entreprises privées).
Au-delà des apparences formelles, exit donc le monopole légal qui avait jusqu’alors été la règle. Monopole légal… gros mot s’il en est dans la doxa néolibérale, car synonyme d’oreiller pour la paresse, d’inefficacité et de couts élevés ! Dans le monde global qui est le nôtre, vive la concurrence, favorable en définitive aux pays et aux institutions du Sud désormais passés du statut de « partenaires » à celui de « clients » (voir infra). Et la logique serait la même pour les « consommateurs » locaux : ils auraient accès à de meilleures prestations, plus efficaces, plus innovantes, répondant davantage à leurs besoins et peut-être (mais cela reste largement à prouver!) moins chères que ce qu’une structure publique comme Enabel pourrait offrir.
S’agit-il d’une alternative adéquate face à la complexité croissante des questions de développement qui requiert en effet des réponses multiples qu’un seul opérateur ne pourra sans doute jamais rencontrer (à fortiori si les moyens qui lui sont alloués diminuent comme c’est le cas)? Ou s’agit-il d’un cheval de Troie annonciateur d’une évolution beaucoup plus sournoise tendant vers un double objectif : d’abord, affaiblir graduellement ce qui ressort encore aujourd’hui des missions de service public du niveau fédéral ; en même temps, « privatiser » certaines d’entre elles, notamment par le biais du financement ?
Enabel a gardé la même forme juridique que la CTB, à savoir une société anonyme de droit public à finalité sociale. Ses missions de service public sont théoriquement toujours distinctes de la sphère du non-marchand, mais la déclaration déjà citée du ministre en 2017 dans le magazine MO laisse perplexe. Pour lui, l’APD telle que nous la connaissons, essentiellement affectée sous forme de dons, serait une notion quasiment dépassée, puisqu’elle correspond à des critères qui sont devenus obsolètes (verouderde) à l’époque des ODD. L’avenir appartient aux investissements privés — sans doute générateurs de profits, pourquoi pas, notamment à travers les Development impact bonds… — et en tous les cas garants de meilleurs résultats et d’une plus grande efficacité (« Winst zorg voor resultaten. Winst realiseert impact ») pour le développement.
De tels propos ont de quoi alimenter les inquiétudes suscitées par les évolutions actuelles.
Pour quoi ?
La fin du monopole et l’ouverture à la concurrence apparaissent indissociables des nouvelles priorités politiques qui ont été définies, notamment en ce qui concerne le rôle que le secteur privé est appelé à jouer à l’avenir au sein de la galaxie des acteurs de développement. Le ministre semble nourrir de grandes attentes à ce sujet, en prolongement de la managérialisation du secteur amorcée depuis plusieurs années, au cours de laquelle des méthodes appliquant les principes du New public management au champ de la coopération ont été expérimentées : procédures de plus en plus formalisées et souvent lourdes, évaluation continue, mesure des performances, etc., au détriment du cœur de métier de la coopération et de l’expertise qui les soutiennent. Pour Enabel rester, dans ce contexte, fit for purpose, continuer à construire de nouveaux savoirs et de nouvelles compétences au sein d’un environnement complexe et changeant, répondre aux demandes d’autres bailleurs qui lui sont adressées, deviennent dès lors autant de défis difficiles de relever.
Dans cette perspective, renforcée par le propos du ministre qui parle d’une « offre » de développement et de « clients » à satisfaire, la réforme tend à réduire la pratique de la coopération gouvernementale au fonctionnement d’un mécanisme de quasi-marché : une offre, qui se doit d’être concurrentielle (ce qui est peu ou prou le cas des prestations d’Enabel hormis ses missions de service public), en réponse à une demande. Mais s’agit-il vraiment d’une demande quand on se situe dans un champ comme celui de la coopération, dont la mission est de rencontrer des besoins qui sont pour une bonne part hors marché ?
Pour qui ?
Les grandes attentes du ministre portent effectivement sur les deux versants du « marché ». Côté demande, on trouve les bénéficiaires dans le cadre des nouveaux programmes préparés dans le courant de l’année 2018, notamment en Guinée, au Burkina Faso ou encore au Bénin (sous le vocable générique de Private Sector Development). Et côté offre, on trouve des acteurs notamment d’une offre de financement qui viendraient suppléer aux finances publiques défaillantes, avec une APD qui est toujours bien loin des engagements internationaux souscrits voilà près de cinquante ans par la communauté internationale.
Le ministre assure qu’il ne s’agit en aucun cas d’un retour à la fameuse « aide liée » qui avait été une des cibles de la réforme des années 1990. Il affirme, en tout bien tout honneur, qu’il s’agit de renouer le contact avec le secteur privé, perdu selon lui, au cours des vingt dernières années. Il entend ainsi bénéficier des expertises et des expériences des entreprises, voire aussi de leur argent dans le cadre des accords partenariat public privé (PPP) et du blending des fonds que ces partenariats permettent et encouragent. Des implications plus étroites d’entreprises belges du secteur maritime sont envisagées dans la mise en œuvre de ces nouveaux programmes adoptés en 2018.
On peut prévoir les conflits qui ne manqueront pas de surgir entre les intérêts des acteurs publics et privés, et l’effacement de la spécificité de leurs actions respectives. Mais, dès à présent, on peut relever la contradiction entre la priorité donnée au secteur privé et la volonté politique d’orienter prioritairement la coopération gouvernementale vers les pays les moins avancés et les États fragiles d’Afrique qui sont maintenant les pays partenaires de la Belgique.
Certes, dans sa note de politique générale de novembre 2015, le ministre pointait les difficultés auxquelles ces pays sont confrontés en termes de flux de financement entrants (APD en recul et flux privés quasi inexistants). Il plaidait en faveur du choix de concentrer l’APD belge sur eux tout en appelant à la nécessité de mobiliser une panoplie d’instruments et d’acteurs dont bien évidemment les entreprises privées. L’APD et les investissements privés peuvent cohabiter, même si des questions sont soulevées, notamment dans le cadre des PPP4. Donc, pas de contradiction absolue.
Néanmoins, elle est concrètement bien présente. Dans le cadre de la préparation en 2018 par Enabel des programmes qui viennent d’être mentionnés concernant des pays d’Afrique de l’Ouest, le ministre et son cabinet ont fait notamment l’impasse sur tout ce qui peut ressembler de près ou de loin à une collaboration directe avec l’État et ses institutions. C’est paradoxal. En effet, ce dont les États en question ont le plus besoin, c’est de bénéficier d’un travail de renforcement et de consolidation institutionnelle leur permettant de jouer pleinement leur rôle d’arbitre et de régulateur (en particulier vis-à-vis du privé et dans le cadre des PPP) tout en assurant leurs missions de service public au bénéfice de la population.
L’orientation prise pose donc question du point de vue des faits. Elle va à l’encontre de ce que préconisent nombre d’analyses qui pointent le travail de renforcement du partenaire public comme une priorité et un préalable, en montrant qu’il n’est pas un seul pays au monde où le secteur privé peut s’épanouir dans le cadre d’un État défaillant. Mais on peut se demander si on n’a pas aussi affaire à un positionnement « idéologique » au sens où nous l’évoquions plus haut : méfiance vis-à-vis de l’État et affaiblissement de ses capacités accompagné d’un transfert progressif et d’une privatisation d’un certain nombre de ses missions et prérogatives.
Avec qui ?
La brèche avait été ouverte avant la réforme. Mais les nouveaux programmes font désormais la part belle aux acteurs privés renvoyant de facto l’État et ses instances à un rôle secondaire, évolution que traduisent clairement les assignations budgétaires que l’on y retrouve. Révolue, l’époque où « coopération gouvernementale » signifiait clairement quelque chose de bien défini, porteur de sens et d’engagements concrets avec et pour les partenaires étatiques et institutionnels ?
Or, la notion de partenariat est au cœur de la vision de ce que « coopérer » veut dire et de tous les textes et discours au niveau international. L’évolution qu’on vient de retracer ne la vide-t-elle pas de son sens ? En dépit des discours officiels, différentes évolutions du terrain donnent à penser qu’on assiste à la gestion d’une relation asymétrique et dictée d’abord et avant tout par des considérations belgo-belges plutôt que par la volonté de développement d’une véritable dynamique partenariale.
Celle-ci a subi des coups de canif tout au long de la législature qui s’achève avec le plus souvent un scénario identique. Le cabinet du ministre prend unilatéralement la décision de couper dans les budgets voire d’arrêter des projets déjà planifiés — au mépris des engagements et des conventions internationales qui ont été signées — en mettant le partenaire devant le fait accompli (par exemple, en République démocratique du Congo à plusieurs reprises, au Maroc où une convention spécifique déjà signée entre les deux gouvernements se voit soudainement amputée de 3,5 millions ou encore au Rwanda et en Tanzanie). Un pas supplémentaire a été franchi lors de la préparation de certains programmes en 2018 (Guinée, Burkina Faso et dans une moindre mesure le Bénin). Non seulement les autorités concernées n’ont pratiquement pas été associées à la confection des programmes, mais elles n’ont parfois même pas été informées de l’état d’avancement et des orientations « belgo-belges » qui étaient retenues. Finalement, elles se sont vu remettre un document « plié et ficelé » qu’elles n’avaient plus qu’à parapher.
Une telle façon de procéder traduit la profonde asymétrie dans la relation que nous entretenons avec nos « partenaires », réduits dans ce cas au rang de « silent partners ». Une relation si méprisante est empreinte d’un paternalisme que le ministre dénonce par ailleurs. Il se gargarise du « partenariat » à longueur de textes (notamment dans le contrat de gestion entre l’État belge et Enabel) et de discours, tout en ne prenant pas ce concept au sérieux ou en le vidant de sa substance. Comment gérons-nous cette situation schizophrénique ? « La main qui donne est toujours au-dessus de celle qui reçoit. » Ce proverbe semble ici particulièrement approprié.
En conclusion
En l’état actuel, on peut présager que la réforme de la coopération gouvernementale, avec la mue de la CTB en Enabel, n’a en rien permis de remédier aux maux qui avaient émaillé quasiment vingt ans de cohabitation souvent orageuse entre l’administration et l’Agence belge de développement. L’autonomie accrue d’Enabel qui était censée en résulter s’est jusqu’ici avérée un leurre. Les interférences, tant du politique que de l’administration dans le fonctionnement de l’Agence, ont été nombreuses, dans les instances de gestion, mais aussi plus directement dans l’élaboration des programmes. Sur fond de « disette » budgétaire et de marginalisation progressive de la coopération gouvernementale au sein des différents canaux de l’aide belge (en 2017, moins de 10% de l’APD y est consacré), ces interférences fragilisent chaque jour un peu plus la mission de service public d’une agence comme Enabel.
Ce qui est certain, c’est que les partenaires du Sud sont les grands perdants de ce petit jeu institutionnel belgo-belge. Si, en théorie, la Déclaration de Paris qui les mettait au centre du jeu en 2005 reste toujours une référence, force est de constater que l’hypocrisie règne et que la pratique s’en éloigne de plus en plus comme nous venons de le montrer. Une logique d’efficacité instrumentale de court terme et de « quick wins » prend le pas sur les engagements dans la durée qui avaient structuré pour un temps nos relations de coopération internationale. Couplés à la nouvelle croyance des vertus du secteur privé, les ingrédients semblent réunis pour fragiliser chaque jour un peu plus la mission de service public d’une agence comme Enabel.
L’avenir reste à écrire et l’évolution de l’échiquier politique dans les mois à venir sera très certainement révélatrice des tendances futures.
- Loi du 25 mai 1999 relative à la coopération internationale belge, Moniteur belge, 1er juillet 1999.
- Lire l’article de L. Atsou et E. Klimis dans ce numéro.
- « Minister De Croo noemt overheidsbudget voor ontwikkeling verouderd en (bijna) niet relevant », MO Magazine, 26 septembre 2017.
- Voir, par exemple, « Public-Private Partnerships and the 2030 Agenda for Sustainable Development : Fit for purpose ? », Jomo KS, Chowdhury A., Sharma Kr., Platz D., DESA Working Paper, n°148 ST/ESA/2016/DWP/14, février 2016.
