C’était au temps où Bruxelles tâtonnait
La gestion de la crise à Bruxelles a été marquée par des improvisations et des tâtonnements, liés notamment à la structure institutionnelle complexe de la région et à un sous-dimensionnement de l’administration régionale. Quelles perspectives de relance peut-on espérer dans un tel cadre ? Le choix de reprendre les grands axes de la déclaration de politique régionale pour élaborer le plan de relance bruxellois fait-il sens dans ce contexte ?
Avant d’aborder le contenu du plan de relance bruxellois, il est bon de rappeler quelques éléments de contexte, bien connus de tous, mais qu’on a parfois tendance à oublier.
La Région bruxelloise a été créée en 1989 sur la base de limites définies en 1963 selon des critères linguistiques, eux-mêmes basés sur des réalités recensées avant la guerre. La « frontière linguistique » entre Bruxelles et sa périphérie n’est pas de même nature que celle qui a servi de délimitation entre la Flandre et la Wallonie. Même si cette frontière a évolué au fil des siècles, comme l’atteste l’étymologie des toponymes proches de son parcours, et même si elle n’a été fixée comme limite administrative qu’en 1963, elle remonte pour l’essentiel à l’époque mérovingienne. L’extension du territoire bruxellois et de sa sociologie linguistique est tout simplement l’extension d’une ville capitale d’un pays bilingue et siège d’institutions internationales. En Belgique, contrairement à la majorité des pays européens, les classes moyennes et supérieures résident majoritairement en périphérie des villes. C’est peut-être ce qui, pendant un temps, a permis à certains d’identifier la « tache d’huile » bruxelloise à la bourgeoisie francophone de Flandre, avatar des aristocraties d’Ancien Régime. Déjà spécieux lorsque les limites territoriales ont été définies, l’argument a perdu tout sérieux au cours des dernières décennies.
Réalité sociologique et politique des territoires bruxellois
Tout cela pour dire que le territoire de la région bruxelloise n’a pas grand-chose à voir avec sa réalité sociologique et économique. On ne l’écrit pas pour s’en plaindre ou pour appuyer des revendications territoriales, ni même pour activer la notion de « Communauté métropolitaine » prévue par la Sixième Réforme de l’État, mais pour souligner que presque tous les gros dossiers bruxellois sont en interdépendance forte avec des décisions du ressort des Régions flamande ou wallonne. Prenons, par exemple, la problématique de la mobilité, qui fait beaucoup parler d’elle ces derniers temps. Chaque fois que l’on évoque des mesures qui limitent peu ou prou la circulation automobile en Région bruxelloise (si on peut encore parler de « circulation » dans des rues perpétuellement embouteillées), on oppose classiquement la revendication d’une offre suffisante d’alternatives. En dehors de quelques athlètes méritants, peu de navetteurs sont en mesure de faire chaque jour à vélo le trajet depuis leur lotissement du Brabant flamand ou wallon vers leur bureau bruxellois. Les alternatives se résument aux transports en commun. La Région bruxelloise investit énormément dans la Stib, devenue presque méconnaissable pour qui a subi, jusque dans les années 1970, les vieux tramways à deux essieux, à la caisse en bois, qui font aujourd’hui le charme du musée de l’avenue de Tervuren. Les transports en commun de et vers la périphérie, par contre, sont du ressort des sociétés régionales flamandes (De Lijn) et wallonne (TEC), dont l’offre est restée, en gros, celle de la SNCV des années 1950. Et les chemins de fer pourraient étoffer leur offre vers la banlieue (problématique du RER) et participer mieux à l’offre de transport à l’intérieur de la Région.
Une deuxième caractéristique de Bruxelles, sur le plan institutionnel, est que six entités fédérées exercent leurs compétences sur son territoire, sans parler de l’État fédéral qui, par le biais de Beliris intervient dans des matières régionales lorsqu’elles intéressent le rôle national ou international de Bruxelles.
La Région de Bruxelles-Capitale proprement dite n’exerce que les compétences dévolues aux régions. Les matières communautaires sont en principe en charge des Communautés française et flamande. Celles-ci s’occupent, en effet, de matières importantes, comme l’enseignement, la culture ou l’accueil de l’enfance. Du côté francophone, la majorité des matières communautaires dites « personnalisables » (santé, aide aux personnes) ont été séparées entre la Région wallonne et la Commission communautaire française de Bruxelles-Capitale (Cocof). Cette dernière a donc acquis pour le coup une compétence législative qui la place, au moins sous cet angle, à égalité avec les autres entités fédérées. Son homologue flamande (la VGC) n’a pas de compétence législative, mais joue son rôle en tant que pouvoir organisateur et instance exécutive… et dispose d’argent pour le faire.
L’action des Communautés suppose le plus souvent un acte volontaire du citoyen, par exemple choisir une école pour y inscrire son enfant. Dans le domaine de l’enseignement, une institution est nécessairement francophone ou néerlandophone. Ce n’est pas forcément le cas dans les autres matières communautaires. Dans le domaine de la santé, par exemple, la majorité des maisons de repos et institutions apparentées sont bilingues, soit par obligation (les institutions dépendant des CPAS, tenues au bilinguisme en vertu de la législation sur l’emploi des langues), soit par choix. L’action des Communautés proprement dites n’est pas possible non plus lorsqu’il faut imposer au citoyen des obligations, par exemple cotiser à un régime de protection sociale ou soumettre une famille à des mesures de protection de la jeunesse. Dans ces cas, les compétences communautaires sont exercées par la Commission communautaire commune (Cocom) de Bruxelles. Cette entité, qui a vivoté pendant les premières décennies d’existence des instances bruxelloise, a acquis une nouvelle importance à la suite de la Sixième réforme de l’État, en accueillant le gros secteur des allocations familiales et la plus grosse partie des matières concernant la santé et l’aide aux personnes concernées par ce transfert. Lors des phases antérieures de réforme de l’État, il avait fallu plusieurs années, et même plusieurs décennies, pour que les organismes concernés par les transferts s’implantent dans le paysage bruxellois. Le nouvel organisme Iriscare, par contraste, s’est imposé très rapidement, à la fois comme l’une des principales caisses de paiement des allocations familiales et comme organisme de référence en matière de santé, grâce, entre autres, à son rôle actif dans la gestion de la crise sanitaire, qui ne relevait pas de ses compétences de départ.
C’est le Parlement et le gouvernement de la Région de Bruxelles-Capitale qui constituent le personnel politique de la Région et de ses trois Commissions communautaires. Chacune de ces institutions a cependant son autonomie juridique, administrative, budgétaire.
Troisième remarque : la Région bruxelloise présente certaines ressemblances avec le Grand-Duché de Luxembourg, bien que son territoire soit plus petit et sa population plus importante. Bruxelles et Luxembourg sont le siège de plusieurs institutions européennes et des divers organismes qui gravitent autour. Elles accueillent beaucoup de travailleurs qui y sont occupés, mais résident en dehors du territoire. Certains indicateurs traditionnels, comme le produit intérieur brut par habitant, y sont dès lors tronqués. Au regard de cet indicateur, la Région bruxelloise est de loin la plus riche de Belgique, mais les indicateurs sociaux montrent que sa population est, en moyenne, la plus pauvre et surtout qu’il existe un important clivage entre la partie riche et la partie pauvre de la population. Contrairement au Luxembourg, Bruxelles n’est pas un État indépendant qui dispose, par exemple, de la maitrise de ses recettes fiscales. Contrairement au Grand-Duché, elle ne bénéficie ni des impôts ni des cotisations sociales des nombreuses personnes qui y travaillent, mais résident en dehors du territoire régional. C’est au contraire sur ses ressources qu’elle finance des infrastructures qui bénéficient à tous les usagers de la ville, en particulier le réseau de transport urbain et les grandes voies de pénétration automobile. Le financement des institutions bruxelloises est assez complexe, mais on peut en retenir que leur capacité est très inférieure à celle de la Flandre, pour des besoins proportionnellement plus importants. La Wallonie connait un problème semblable, mais dispose au moins d’une plus grande marge d’arbitrage entre ses différentes compétences.
Des moyens en décalage par rapport aux besoins
Ces préalables doivent être conservés à l’esprit pour juger de la déclaration de politique régionale du gouvernement mis en place à la suite des élections de 2019. On ne peut pas dire qu’il s’agisse d’une déclaration orientée à gauche ; par exemple elle reste fort modérée sur le plan fiscal, dans la mesure où la Région serait en capacité de lever de nouveaux impôts ou d’augmenter ceux qui existent. On dira qu’elle est plutôt centriste, ou consensuelle. Elle n’a pas fait hurler les employeurs ou les classes moyennes, si on identifie ces groupes à la droite ; les syndicats y ont retrouvé pas mal de leurs préoccupations, sur le fond et sur la méthode, car le gouvernement annonçait l’intention de poursuivre l’expérience de concertation active développée au cours de la législature précédente.
La principale critique que l’on pouvait formuler concernait le décalage entre les intentions et les moyens mis en œuvre.
L’offre d’enseignement, à Bruxelles, est en décalage par rapport aux besoins. Même si l’offre de la Communauté flamande est supérieure à la demande des familles cataloguées comme néerlandophones, elle participe peu à la problématique des enfants, nombreux dans les grandes villes et spécialement à Bruxelles, dont ni le français ni le néerlandais ne sont la langue maternelle. Elle a tendance à se présenter comme un pôle de qualité au profit de la population belge néerlandophone, des familles francophones qui veulent pour leurs enfants une éducation bilingue, ou des étrangers qui cherchent à « sortir du ghetto ». C’est principalement la Communauté française, qui n’en a manifestement pas les moyens, qui assume le rôle de « fournisseur en dernier ressort ». La déclaration de politique régionale se montre consciente de la problématique, et les mesures qu’elle ambitionne rencontrent une large adhésion. Mais aura-t-on la capacité financière de construire les écoles pour répondre à l’évolution démographique de la Région ? Assurer l’encadrement des élèves à la mesure des besoins ? Combler le déficit de personnel enseignant, souvent domicilié en dehors de la région et effrayé par les réalités qu’il doit affronter ?
On peut dire la même chose en matière de logement. Si l’on compare Bruxelles à d’autres capitales européennes, on peut considérer que le prix du logement y est plutôt modéré. Selon les normes belges, et surtout selon les moyens de la population résidente, il est prohibitif, comparé à ce qui existe dans la périphérie, sans parler de la province. Ceux qui ont un emploi stable, des revenus qui permettent de se payer une automobile (ou dont la voiture est payée par l’employeur) ont tendance à abandonner la ville, quitte à supporter chaque jour des embouteillages. Ceux qui restent en ville, à contrario, sont ceux dont les revenus ne sont pas assurés de façon stable, et cherchent un emploi, éventuellement précaire ou à temps partiel, près de chez eux. La part que prend le logement dans le budget des familles bruxelloises, largement supérieure aux moyennes sur lesquelles sont fondées les enquêtes sur les besoins des ménages, place beaucoup de familles dans la précarité, même si leurs revenus nominaux les placent au-dessus du « seuil de pauvreté ». La déclaration gouvernementale affiche des ambitions en matière de rénovation de logements, notamment pour assurer une meilleure neutralité énergétique. On veut avancer aussi dans la régulation du montant des loyers, afin de pouvoir instaurer un régime ambitieux d’allocations loyers. Mais, encore une fois, les moyens seront-ils à la mesure des ambitions ?
En matière de santé, malgré la Sixième Réforme de l’État, le gros du financement continue de provenir de l’assurance maladie fédérale. Il reste qu’un pan important de l’assurance maladie — les maisons de repos et institutions apparentées, la majeure partie de la rééducation fonctionnelle — a été communautarisé. Dans la logique des phases antérieures, la Communauté française a transféré cette compétence au profit de la Région wallonne et de la Cocof… et la Cocof s’est empressée de décliner cette compétence, qui s’est retrouvée pour l’essentiel, en dehors de quelques institutions purement néerlandophones, à la Cocom. On se permettra ici de continuer à soutenir que la scission des allocations familiales était une absurdité1. Dans le domaine de la santé, sans pour autant approuver la scission de matières de sécurité sociale, il faut reconnaitre que la Sixième Réforme a eu le mérite de contribuer, chez tous les acteurs — les acteurs de la santé proprement dits, les politiques, les interlocuteurs sociaux — à une prise de conscience des enjeux. En un mot comme en cent, plusieurs aspects de la politique de santé fédérale (notamment pour la prévention et les soins de première ligne) sont pensés par et pour des habitants de banlieues et de petites villes. Les besoins spécifiques des grandes villes sont largement ignorés. Ici aussi la déclaration gouvernementale est pleine de bonnes intentions et de diagnostics justes. Il s’agit de réussir le « virage ambulatoire », c’est-à-dire la pratique de soins qui consiste à réduire autant que possible la durée des hospitalisations, et à renvoyer vers d’autres structures la convalescence ou la rééducation. Il s’agit de couvrir correctement les besoins des personnes dépendantes (sans recourir à des gadgets comme l’«assurance de soins » de la Communauté flamande). La question est cependant de savoir si la dotation de la Cocom va lui permettre d’assurer tous ces besoins. La réponse est probablement négative, à terme. Le gouvernement précédent avait fait réaliser des études sur la faisabilité d’une cotisation régionale (ou « Cocom ») destinée à ce besoin. On peut regretter que le gouvernement actuel n’ait pas poussé les choses plus loin.
Improvisation et tâtonnement
Et là-dessus est venue se greffer l’épidémie de Covid. Elle a pris l’ensemble des autorités belges au dépourvu et, soyons justes, pas seulement elles. À la lecture des lois de réforme de l’État, on aurait pu croire que l’autorité fédérale, compétente pour « les mesures prophylactiques nationales » et, dans le cadre de sa compétence en matière de droit du travail, pour les mesures de bienêtre au travail2, aurait pris en charge l’ensemble des mesures sanitaires, y compris dans les institutions de soins, les écoles, les crèches, etc. Il faut croire que cette lecture était trop simple, puisque, à Bruxelles, c’est Iriscare qui a dû s’improviser centrale d’achat du matériel de protection, rédiger les circulaires sur les visites des proches dans les maisons de repos, etc. Tout comme c’est l’ONE qui a dû expliquer aux puéricultrices qu’elles étaient censées continuer à exercer leur métier, prendre des enfants dans les bras, etc., pendant qu’à la télévision on matraquait le slogan « Restez chez vous » et que les instructions venant du Conseil supérieur de prévention et de protection au travail recommandaient de mettre à sens unique les couloirs et les escaliers des usines et des bureaux, et imposaient les distances sociales, à défaut de mettre tout le monde en télétravail…
Il a fallu mettre sous perfusion toute une série de secteurs empêchés d’exercer leur activité, depuis l’Horeca et le secteur de la culture (qui représentent à eux seuls près de la moitié des travailleurs résidant à Bruxelles), jusqu’à une partie du secteur de la santé (notamment des maisons de repos, déjà en surnombre à Bruxelles, victimes du non-remplacement de résidents décédés pendant la crise). On n’a pas encore d’idée très claire du financement de toutes ces mesures. À tort ou à raison, beaucoup d’acteurs politiques, même au sein de la majorité gouvernementale, se sont montrés déçus de la part bruxelloise dans la distribution de la manne résultant de la planche à billets européenne. À tort ou à raison, beaucoup d’experts économiques recommandent de ne pas être trop regardant sur l’endettement public…, surtout s’il s’agit d’aider les entreprises.
Sur le contenu même des mesures, le moins que l’on puisse dire est qu’on a tâtonné. On a commencé par distribuer des aides linéaires dont le montant était lié aux capacités budgétaires de la région, et non à une étude sérieuse des besoins. Non seulement on ne possède aucun instrument pour mesurer exactement ces besoins (compte tenu, entre autres, de l’importance de l’économie informelle et de la fraude fiscale dans une partie des secteurs concernés), mais l’administration bruxelloise est sous-équipée pour pouvoir s’improviser en quelques jours distributrice d’aides ciblées en fonction des besoins avérés, accordées moyennant des conditions vérifiables. Les autres administrations régionales ne sont d’ailleurs guère mieux loties.
Ce n’est qu’après plusieurs mois, sur l’insistance des partenaires sociaux eux-mêmes, qu’on est passé à un régime d’aides ciblées, quitte à retarder les paiements effectifs.
On ne peut pas encore prévoir avec exactitude quand la situation sanitaire reviendra à la normale. On ne peut pas prévoir non plus dans quelle mesure un retour à la normale des activités entrainera un retour à la normale sur un plan économique. On se limitera à rappeler ici que si un « retour à la normale » signifie un retour aux pratiques de travail et de consommation d’avant crise, cela n’est pas nécessairement souhaitable.
Beaucoup d’observateurs pensent, par exemple, que l’extension massive du travail à domicile (télétravail) et des réunions virtuelles pourrait se pérenniser au-delà de la crise. Si tel est le cas, cela ne sera pas sans effets sur l’aménagement urbain : la demande de bureaux, les services (catering, nettoyage et autres) qui y sont liés, la mobilité, l’appétit de vivre en ville, etc. Ces effets ne seront sans doute pas unilatéralement positifs, ni négatifs.
On peut espérer que survivra aussi à la crise le sentiment qu’un bon régime de protection sociale, avec, entre autres, une prise en charge solidaire de la santé et une bonne couverture, basée sur des droits, de la perte de revenus à la suite d’un manque de travail, sont beaucoup plus efficaces que la « loi du marché », fût-elle accompagnée de cadeaux gouvernementaux occasionnels. Jusqu’à présent, on dira que ce sentiment est, en effet, avéré, tant au niveau fédéral qu’au niveau régional bruxellois, sur le plan des dépenses. On attend ce qu’il en sera lorsque, d’une façon ou d’une autre, il faudra passer à la caisse et cracher au bassinet.
Dans ce contexte, le gouvernement bruxellois a sans doute eu raison de baser son plan de relance sur sa déclaration de politique régionale, et de ne pas faire de distinction claire entre celle-ci et sa participation au plan de relance européen. Celui-ci est considéré avant tout comme un élément du « puzzle », permettant de financer ce qu’on a réellement envie de faire, après avoir dû dépenser des moyens importants pour « mettre sous cloche » des secteurs empêchés de travailler. De façon heureuse, et contrairement à ce qu’on aurait pu craindre, il semble que la Commission européenne voie dans cette continuité un élément positif, et non un problème.
Le point de vue exprimé dans ce texte n’engage que son auteur.
- Palsterman P., Les allocations familiales bruxelloises, Limal, Anthémis, 2020 ; Palsterman P., « Scission des allocations familiales, premier bilan d’une réforme absurde », revue Démocratie, mai 2020.
- |Loi spéciale du 8 aout 1980, respectivement article 5 § 1er, I, 8° alinéa 2, 2° et article 6 § 1er, VI, alinéa 4.12°. Est-ce parce que cette compétence est noyée dans le fouillis des lois spéciales qu’elle n’a pas été pleinement exercée ?
