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Un partenaire incontournable des gouvernements : la Commission européenne Vers une troika « à la Belge » ?

Blog - Délits d’initiés - budget Charles Michel partis politiques UE (Union européenne) par Olivier Derruine

juin 2014

Au moment où s’esquissaient les coa­li­tions régio­nales ce 5 juin, les sup­pu­ta­tions quant aux par­te­naires du pro­chain gou­ver­ne­ment fédé­ral conti­nuaient à aller bon train. Les mathé­ma­tiques du scru­tin fédé­ral étant ce qu’elles sont, per­sonne, l’exception peut-être du CD&V ne semble vrai­ment incon­tour­nable. Per­sonne ? C’est vite dit ! Si l’identité des futurs mariés est encore à déter­mi­ner, on connaît par […]

Délits d’initiés

Au moment où s’esquissaient les coa­li­tions régio­nales ce 5 juin, les sup­pu­ta­tions quant aux par­te­naires du pro­chain gou­ver­ne­ment fédé­ral conti­nuaient à aller bon train. Les mathé­ma­tiques du scru­tin fédé­ral étant ce qu’elles sont, per­sonne, l’exception peut-être du CD&V ne semble vrai­ment incon­tour­nable. Per­sonne ? C’est vite dit ! Si l’identité des futurs mariés est encore à déter­mi­ner, on connaît par contre celle de la belle-mère qui ne sera autre que la Com­mis­sion européenne.

Celle-ci vient de rendre publiques ce 2 juin ses pro­po­si­tions de recom­man­da­tions à la Bel­gique (comme aux autres Etats membres). Peu de grandes sur­prises puisque, d’année en année, ces recom­man­da­tions (par­fois très géné­rales) qui doivent encore être for­mel­le­ment adop­tées par le Conseil des ministres (donc, par la Bel­gique elle-même qui a la pos­si­bi­li­té de deman­der des amen­de­ments à ces recom­man­da­tions 1 ) sont presque invariables.

Au point de se deman­der si la Com­mis­sion est réel­le­ment infor­mée de ce qui se passe dans notre pays. La Bel­gique est appe­lée à « accroître la par­ti­ci­pa­tion au mar­ché du tra­vail, notam­ment en dimi­nuant les inci­ta­tions finan­cières à ne pas tra­vailler, en ren­for­çant l’accès au mar­ché du tra­vail pour les groupes désa­van­ta­gés comme les jeunes et les per­sonnes issues de l’immigration ». Sans consi­dé­ra­tion donc pour la dégres­si­vi­té des allo­ca­tions de chô­mage, le ren­for­ce­ment du plan d’accompagnement et de sui­vi des chô­meurs ou la réforme du ver­se­ment des allo­ca­tions de chô­mage qui pri­ve­ra dès jan­vier 2015 des dizaines de mil­liers de per­sonnes de ces allo­ca­tions. Il est à cet égard inté­res­sant de rele­ver que les recom­man­da­tions font à nou­veau l’impasse sur la pau­vre­té crois­sante alors que la Bel­gique s’est enga­gée à réduire de 380 000 le nombre de per­sonnes en risque de pau­vre­té et que, au cours des der­nières années, ce chiffre a dra­ma­ti­que­ment gon­flé de près de 100 000 uni­tés ! Qui a par­lé de par­ti pris idéo­lo­gique de la Commission ?

Encore 9 milliards d’économies à réaliser…

La Bel­gique s’était enga­gée à « arri­ver à l’équilibre bud­gé­taire en termes struc­tu­rels en 2016 et [à] atteindre l’objectif à moyen terme l’année sui­vante » qui est, lui, fixé à 0,75 % du PIB et repor­té d’une année à 2017.

Par rap­port aux enga­ge­ments bud­gé­taires pris par la Bel­gique envers les par­te­naires euro­péens, la Com­mis­sion iden­ti­fie un risque de « dévia­tion signi­fi­ca­tive par rap­port à l’ajustement requis pour la période 2014 – 2015 sur la voie de l’objectif à moyen terme 2 ».

Par consé­quent, elle appelle la Bel­gique à « ren­for­cer consi­dé­ra­ble­ment la stra­té­gie bud­gé­taire ». Tra­duc­tion : il faut réa­li­ser des éco­no­mies de l’ordre de 4,8 mil­liards d’euros sup­plé­men­taires (!) aux mesures déjà prises jusqu’ici en 2014 – 2015 3. Par la suite, la Com­mis­sion réclame de « pour­suivre l’ajustement struc­tu­rel annuel pré­vu vers l’objectif à moyen terme, confor­mé­ment à l’exigence d’un ajus­te­ment annuel d’au moins 0,5 % du PIB », c’est-à-dire 2 mil­liards par an. Donc, en sup­po­sant que la crois­sance tant de fois repor­tée soit au ren­dez-vous et que l’objectif soit ren­con­tré en 2017, les éco­no­mies à réa­li­ser d’ici là se chif­fre­ront à envi­ron 9 mil­liards d’euros.

Et encore, il pour­rait s’agir d’une sous-esti­ma­tion car, à par­tir de 2016, le taux d’endettement public de la Bel­gique devra, confor­mé­ment aux règles euro­péennes, être « réduit sur les trois années pré­cé­dentes à un rythme moyen d’un ving­tième par an » par rap­port au cri­tère de Maas­tricht de 60 % du PIB 4 . Il s’agira donc d’amener l’endettement public de quelque 101 % en 2016 à 95 % en 2019. La Bel­gique avait annon­cé que la dette publique attein­drait pour 2017 93 % du PIB. Ce chiffre paraît clai­re­ment hors d’atteinte.

Eva­luer les impli­ca­tions d’une telle tra­jec­toire en termes d’effort bud­gé­taire relève en défi­ni­tive plus de l’art divi­na­toire que de la science en rai­son des nom­breuses chaînes de trans­mis­sion des impacts sur l’activité éco­no­mique, les créa­tions d’emplois, le sou­tien au pou­voir d’achat et l’emploi public notam­ment et des boucles de rétro­ac­tion (autre­ment dit, des effets de cha­cune de ses variables sur les autres). De sur­croît, nous avons vu pré­cé­dem­ment (cf. le para­graphe sur le coef­fi­cient mul­ti­pli­ca­teur) que la conso­li­da­tion bud­gé­taire (numé­ra­teur) peut à ce point contrac­ter le PIB (déno­mi­na­teur) – puisque la com­mande publique, les allo­ca­tions sociales et les trai­te­ments des fonc­tion­naires font par­tie de la demande inté­rieure qui génère du PIB – que le taux de défi­cit public (frac­tion) ne s’améliore pas

Entrant dans les détails, la Com­mis­sion pré­co­nise d’« amé­lio­rer l’équilibre et l’équité du sys­tème fis­cal dans son ensemble et à pré­pa­rer une réforme fis­cale en pro­fon­deur per­met­tant d’alléger la fis­ca­li­té du tra­vail en la repor­tant sur des assiettes fis­cales dont l’imposition est pro­pice à la crois­sance ». Com­prenne qui pour­ra ce que cela signi­fie concrè­te­ment. Enfin, la Com­mis­sion demande pour la nième fois de réduire les dépenses fis­cales. Ce sont en par­ti­cu­lier celles liées au vieillis­se­ment de la popu­la­tion qui sont dans le col­li­ma­teur (pen­sion et soins de san­té, cf. la norme de crois­sance des soins de san­té). Cela doit se tra­duire par des mesures visant à gar­der les tra­vailleurs âgés encore plus long­temps sur le mar­ché du travail.

L’épreuve du feu pour le TSCG francophone « gauchisé »

Les gou­ver­ne­ments wal­lon et bruxel­lois avaient accep­té de rati­fier le Trai­té bud­gé­taire euro­péen pour autant que sa trans­po­si­tion ne subor­donne pas la réa­li­sa­tion d’objectifs sociaux et envi­ron­ne­men­taux à la conso­li­da­tion bud­gé­taire. C’est ain­si que le décret bud­gé­taire orga­nique wal­lon (et idem à Bruxelles) a été modi­fié comme suit :

« Art.76. En pour­sui­vant les objec­tifs et obli­ga­tions bud­gé­taires visés à l’article 2 de l’accord de coopé­ra­tion, le Gou­ver­ne­ment veille éga­le­ment à atteindre les objec­tifs et à res­pec­ter les pres­crits visés aux articles 8, 9, 11, 14, 106.2 et 153 du TFUE et de l’article 2 du Pro­to­cole (n° 26) sur les Ser­vices d’intérêt géné­ral annexé à celui-ci, ain­si que les objec­tifs sociaux et envi­ron­ne­men­taux que l’Union euro­péenne s’est fixés dans sa Stra­té­gie Europe 2020 Le bud­get s’inscrit dans une conver­gence vers les objec­tifs sociaux, éco­no­miques, envi­ron­ne­men­taux et bud­gé­taires visés à l’alinéa 1er, en pre­nant en compte le calen­drier pro­po­sé par la Com­mis­sion euro­péenne confor­mé­ment aux règles du droit de l’Union euro­péenne applicables.

Art. 77. L’IWEPS réa­lise, au moins une fois l’an, une éva­lua­tion ren­due publique du res­pect des objec­tifs sociaux, éco­no­miques et envi­ron­ne­men­taux et des pres­crits visés à l’alinéa 1er de l’article 76. Les par­te­naires sociaux, par la voix du CESW, ont éga­le­ment la pos­si­bi­li­té de for­mu­ler un avis à tout moment, à des­ti­na­tion du Gou­ver­ne­ment. » 5

En cas de déra­page bud­gé­taire, un méca­nisme de cor­rec­tion conçu dans le même esprit sera acti­vé. Un accord de coopé­ra­tion entre les dif­fé­rentes auto­ri­tés bud­gé­taires du Royaume com­plète les textes régio­naux pour garan­tir la cohé­rence à l’ensemble. Ces textes ont été rati­fiés en Bel­gique à la fin de l’année 2013.

La Com­mis­sion fait peu de cas des « accom­mo­de­ments » wal­lons et bruxel­lois car elle ne fait réfé­rence qu’à l’accord de coopé­ra­tion. Et encore, celui-ci ne semble pas lui don­ner entière satis­fac­tion car elle n’exclut pas que « des dis­po­si­tions com­plé­men­taires pour­raient se révé­ler néces­saires pour rendre contrai­gnants les objec­tifs au-delà de 2014 ». Sans le moindre mot pour les fameux accom­mo­de­ments. Faut-il en déduire que cette igno­rance est nor­male car la Com­mis­sion ne connaît que les Etats membres et pas les Régions qui les consti­tuent, fussent-elles dotées de com­pé­tences bud­gé­taires ? Ou, au contraire, que cette atti­tude reflète que la Com­mis­sion consi­dère ces amé­na­ge­ments au Trai­té comme « nuls et non avenus » ?

La Commission bafoue son mandat

Cela fait des années que la Com­mis­sion prend pour cible l’indexation des salaires mais ce n’est que la deuxième fois, qu’elle se montre si pré­cise. Ses pro­po­si­tions sont proches de celles de la NVA (réforme de l’index, négo­cia­tion au niveau sec­to­riel ou de l’entreprise, méca­nisme de cor­rec­tion auto­ma­tique en cas de déra­page salarial).

Le gou­ver­ne­ment en affaires cou­rantes serait bien avi­sé de deman­der sans délai (c’est-à-dire avant l’adoption for­melle des recom­man­da­tions par les ministres, dans les groupes d’experts qui leur pré­parent le ter­rain) la sup­pres­sion pure et simple de ce pas­sage car les règles de gou­ver­nance éco­no­mique euro­péenne en ver­tu des­quelles sont prises ces pro­po­si­tions de recom­man­da­tions recon­naissent expli­ci­te­ment que :

« L’application du pré­sent règle­ment res­pecte plei­ne­ment l’article 152 du trai­té sur le fonc­tion­ne­ment de l’Union euro­péenne et les recom­man­da­tions for­mu­lées au titre du pré­sent règle­ment res­pectent les pra­tiques natio­nales et les sys­tèmes de for­ma­tion des salaires. Le pré­sent règle­ment tient compte de l’article 28 de la charte des droits fon­da­men­taux de l’Union euro­péenne et, dès lors, n’affecte pas le droit de négo­cier, de conclure ou de mettre en œuvre des conven­tions col­lec­tives ou de recou­rir à des actions col­lec­tives, confor­mé­ment au droit et pra­tiques nationaux »

Ce n’est qu’une tra­duc­tion de plus du Trai­té qui sti­pule (art.153.5) que les rému­né­ra­tions ne sont pas du res­sort de l’UE.

Et l’environnement ?

En matière de fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale, les obser­va­teurs atten­tifs note­ront l’adoucissement des termes employés. En 2014, la Com­mis­sion se borne à deman­der une dépha­sage des sub­ven­tions qui créent des nui­sances envi­ron­ne­men­tales. En 2013, il s’agissait d’« étudi[er] le poten­tiel de la fis­ca­li­té envi­ron­ne­men­tale, par exemple en ce qui concerne le die­sel, les com­bus­tibles de chauf­fage et l’utilisation pri­vée des voi­tures de socié­té » Certes, c’était encore bien timide mais la for­mu­la­tion rete­nue pour 2014 laisse entendre que, soit on ne désire plus étu­dier le poten­tiel, soit celui-ci a bel et bien été étu­dié mais les conclu­sions ne sont pas favo­rables à pour­suivre la démarche. Per­sonne n’a jamais vu pareille étude…. Pour mémoire, la Bel­gique col­lecte des recettes fis­cales envi­ron­ne­men­tales à hau­teur de seule­ment 2,1 % de son PIB, là où la moyenne euro­péenne est de 2,6 %.

Mal­gré cela, la taxe kilo­mé­trique et, de façon moins sca­breuse, le péage urbain que les par­tis pré­sents dans les gou­ver­ne­ments bruxel­lois et wal­lons avaient sou­te­nus avant de se ren­voyer ces patates chaudes en cam­pagne élec­to­rale se voient rece­voir un cer­tain sou­tien de la part de la Com­mis­sion. Celle-ci demande que « la contri­bu­tion des trans­ports [à la réduc­tion des émis­sions de gaz à effet de serre] soit en adé­qua­tion avec l’objectif de réduc­tion de l’encombrement des routes ; à conve­nir d’une répar­ti­tion claire des efforts et de la charge entre le niveau fédé­ral et les enti­tés régio­nales ». Sur le plan des objec­tifs éner­gie-cli­mat, la Com­mis­sion sou­tient impli­ci­te­ment des ini­tia­tives comme l’Alliance Emploi-Envi­ron­ne­ment dans la Construc­tion Durable et autres pro­jets visant à l’isolation des bâtiments.

Pourquoi incontournable ?

Pen­dant des années, la Com­mis­sion a adres­sé des recom­man­da­tions spé­ci­fiques aux dif­fé­rents Etats membres mais ceux-ci n’en avaient cure. Depuis 2012, la donne a chan­gé car les règles en matière de gou­ver­nance éco­no­mique pré­voient désor­mais que si les gou­ver­ne­ments ignorent les recom­man­da­tions, cela peut être consi­dé­ré comme une « cir­cons­tance aggra­vante » si :

‑la Com­mis­sion et le Conseil concluent qu’il existe un écart impor­tant obser­vé par rap­port à la tra­jec­toire d’ajustement en vue de la réa­li­sa­tion de l’objectif bud­gé­taire à moyen terme (c’est le cas aujourd’hui) ; et/ou qu’il y a un risque macroé­co­no­mique (du fait d’une bulle immo­bi­lière qui se met à gon­fler par exemple, d’un endet­te­ment pri­vé des entre­prises et des ménages qui devient dif­fi­ci­le­ment gérable, ou d’une perte de compétitivité…)
‑l’Etat membre se voit signi­fier qu’il doit prendre des mesures pour cor­ri­ger le tir ;
‑celui-ci ne réagit pas de manière convaincante.

Cet Etat membre risque alors de se voir infli­ger une amende allant jusque 0,2 % du PIB. Pour la Bel­gique qui devra déjà réa­li­ser de sérieuses éco­no­mies, cela revien­drait à alour­dir la fac­ture de 800 millions !

Rendez-vous en octobre

Selon les règles euro­péennes, les Etats membres doivent pré­sen­ter pour le 15 octobre à la Com­mis­sion leur pro­jet de bud­get annuel avant de le sou­mettre à leurs par­le­ments. Celle-ci véri­fie­ra que ces pro­jets sont conformes aux recom­man­da­tions. Outre les nom­breux indi­ca­teurs des finances publiques per­met­tant d’évaluer le res­pect des règles bud­gé­taires, « une des­crip­tion et un chif­frage des mesures en matière de dépenses et de recettes [seront] inclus dans le pro­jet de bud­get pour l’année sui­vante au niveau de chaque sous-sec­teur [fédé­ral, régions, com­mu­nau­té, sécu­ri­té sociale] afin de com­bler l’écart » par rap­port aux objec­tifs bud­gé­taires pour­sui­vis. Etant don­né que la Com­mis­sion a iden­ti­fié une dévia­tion signi­fi­ca­tive, la Bel­gique se retrouve vir­tuel­le­ment dans un tel cas de figure. Cette dis­po­si­tion risque d’aviver les ten­sions com­mu­nau­taires puisqu’il fau­dra répar­tir le far­deau entre les enti­tés fédé­rées et le fédé­ral alors qu’il est vrai­sem­blable que celui-ci ne sera pas encore constitué !

De manière plus inté­res­sante pour les citoyens, les syn­di­cats et les ONG, ces textes devront pré­sen­ter des « infor­ma­tions per­ti­nentes sur les dépenses des admi­nis­tra­tions publiques par fonc­tion, dont l’éducation, la san­té et l’emploi, et, autant que pos­sible, des indi­ca­tions sur l’effet redis­tri­bu­tif atten­du des prin­ci­pales mesures en dépense ou en recette ». A la manière de l’objectif recher­ché par les gou­ver­ne­ments wal­lons et bruxel­lois lors de la trans­po­si­tion du TSCG, les pro­jets bud­gé­taires devront éga­le­ment conte­nir « des indi­ca­tions sur la manière dont les réformes et mesures pré­vues dans le pro­jet de plan bud­gé­taire, y com­pris, en par­ti­cu­lier, les inves­tis­se­ments publics, répondent aux recom­man­da­tions en vigueur qui ont été adres­sées à l’État membre concer­né confor­mé­ment aux articles 121 et 148 du trai­té sur le fonc­tion­ne­ment de l’Union euro­péenne, et servent à l’accomplissement des objec­tifs fixés par la stra­té­gie de l’Union pour la crois­sance et l’emploi ». Cette stra­té­gie fait en l’occurrence réfé­rence aux objec­tifs chif­frés de lutte contre la pau­vre­té, de taux d’emploi, de R&D et d’efficacité éner­gé­tique, de réduc­tion des gaz à effet de serre et d’énergie renouvelable.

La Com­mis­sion remet­tra son avis sur les pro­jets pour le 30 novembre au plus tard et en cas de situa­tion bud­gé­taire par­ti­cu­liè­re­ment pro­blé­ma­tique, pour­ra deman­der à l’Etat membre concer­né un pro­jet révi­sé endéans 3 semaines. Les par­le­ments devront voter le bud­get pour le 31 décembre.

En conclu­sion, l’influence euro­péenne sur les poli­tiques menées en Bel­gique est crois­sante. Les recettes pré­co­ni­sées par la Com­mis­sion s’inscrivent dans l’esprit de celles mises en œuvre par la troï­ka et, par consé­quent, tendent à favo­ri­ser une coa­li­tion des droites lors de la for­ma­tion des gou­ver­ne­ments. Reste à voir dans quelle mesure les amé­na­ge­ments du Trai­té bud­gé­taire euro­péen par les oli­viers bruxel­lois et wal­lon résis­te­ront face aux fau­cons de l’orthodoxie et dans quelle mesure, le cas échéant, les gou­ver­ne­ments s’appuieront sur les marges de manœuvre ain­si créées pour pré­mu­nir la popu­la­tion de mesures qui la fra­gi­li­se­ra davan­tage que ce qui n’a été le cas ces der­nières années et d’amorcer la tran­si­tion éner­gé­tique que cha­cun pro­meut (même si cela recouvre dif­fé­rentes interprétations).

  1. A l’occasion du Conseil Emploi et du Conseil Eco­no­mie et Finances des 19 et 20 juin, avant d’être endos­sées par le Conseil européen.
  2. La Bel­gique avait annon­cé son ambi­tion de réa­li­ser un excé­dent bud­gé­taire en don­nées cor­ri­gées des varia­tions conjonc­tu­relles et déduc­tion faite des mesures ponc­tuelles et tem­po­raires (pour faire court : un « sur­plus struc­tu­rel ») de 0,5 et 0,6 % en 2014 et 2015 res­pec­ti­ve­ment. Mais, selon les pré­vi­sions de la Com­mis­sion, le solde struc­tu­rel serait nul en 2014 et devien­drait un défi­cit struc­tu­rel de ‑0,2 % du PIB l’année sui­vante. Or, selon les règles du Pacte de Sta­bi­li­té et de Crois­sance, on parle de dévia­tion ou signi­fi­ca­tive à par­tir du moment où « l’écart repré­sente au moins 0,5 % du PIB sur une année don­née, ou au moins 0,25 % du PIB par an en moyenne sur deux années consécutives »
  3. Confor­mé­ment à la for­mule : PIB x (objec­tif annon­cé – esti­ma­tion la plus récente de la Com­mis­sion), pour chaque année.

    2014 : 392,5 mil­liards € x (0,5 % – 0,0 %) = 2 milliards €

    2015 : 399,6 mil­liards € x (0,6 % – (-0,2%)) = 2,8 mil­liards € (en sup­po­sant, comme le Bureau fédé­ral du Plan, un taux de crois­sance de 1,8 %)

  4. Réduc­tion annuelle de la dette (en moyenne sur un laps de 3 années) = 1/20 x ( % endet­te­ment public – 60 %) @ 2 % du PIB
  5. Les articles 8 à 11 font réfé­rence à des « clauses hori­zon­tales » selon les­quelles il faut veiller dans l’élaboration et la mise en œuvre des poli­tiques de l’Union à des taux d’emploi, de san­té et d’éducation éle­vé, au déve­lop­pe­ment durable, à l’égalité, etc. Les articles 14 et 106.2 spé­ci­fient que les règles de la concur­rence ne s’imposent aux ser­vices publics que dans la mesure où elles ne font pas obs­tacle à la pour­suite de l’intérêt géné­ral et l’article 153 (en par­ti­cu­lier son para­graphe 5) énonce que les rému­né­ra­tion et le droit de grève notam­ment ne sont pas de la com­pé­tence de l’UE. Les objec­tifs de la Stra­té­gie UE2020 et leurs décli­nai­sons natio­nales sont dis­po­nibles ici.

Olivier Derruine


Auteur

économiste, conseiller au Parlement européen