Notre capacité nationale à créer de l’emploi : un mirage ?

Après les réformes fiscales des uns et des autres, la guerre des chiffres s’est poursuivie sur un autre grand thème de la campagne : l’emploi.

Le MR annonce que la mise en œuvre de son programme créerait 100.000 emplois au cours de la prochaine législature grâce à une réforme de la (para)fiscalité. Qui dit mieux ? Le CDH promet 140.000 emplois. Sûr de son coup, le parti se dit prêt à soumettre ses calculs à un test de vérité qui passerait par un examen du Bureau fédéral du plan. Le CD&V est plus modeste avec ses 30.000 nouveaux emplois. À quatre jours du scrutin, la N‑VA sort de son chapeau 135.000 emplois. « La croissance annoncée devrait mécaniquement créer un climat propice, même s’il faut reconnaître que les partis promettent des créations d’emplois en plus de ceux naturellement prévus, au nombre de 194.000, selon le Bureau du Plan. »¹ (Les autres partis n’avaient pas pris le risque d’annoncer leurs propres chiffres.)

Le Bureau du plan est donc désigné à la fois arbitre et expert au-dessus de la mêlée. Mais ses prévisions sont-elles fiables ? Le graphique suivant confronte les derniers chiffres disponibles pour les créations annuelles d’emplois au cours des dix dernières années avec la prévision la plus optimiste — parce que c’est celle-là que les gouvernements mettent en valeur et qui sert donc de benchmark — qui en a été faite dans les « prévisions économiques de moyen terme que le Bureau fédéral du plan publie chaque année en avril-mai.

On constate que la réalité a souvent été mal anticipée. Les surfaces sous le zéro reflètent l’ampleur des surestimations des créations d’emploi annoncées. Ainsi, pour 2013, 11.400 emplois ont été détruits, mais, un an et demi auparavant, le Plan pronostiquait encore 49.100 nouveaux emplois pour cette année. Ainsi, ces prévisions relèvent davantage du pari hasardeux que d’une science infaillible.

Quant aux années 2006 à 2008, le graphique indique que les chiffres réellement obtenus ont été bien meilleurs que ce qui avait été annoncé. Mais cette surperformance s’explique par l’introduction du système des titres-services largement subsidié par les pouvoirs publics, sans lequel les prévisions pour ces années auraient aussi été largement négatives si bien qu’il n’y aurait finalement qu’en 2004 et 2005 qu’on aurait eu de bonnes surprises, un extra par rapport à la création d’emplois attendue.

Le Bureau fédéral du plan dispose d’un arsenal statistique et de modèles économétriques très complexes et généralement performants. Alors, qu’est-ce qui peut bien expliquer qu’il soit si difficile de faire de telles prévisions pour l’emploi ?

Les prévisions sont réalisées « toutes autres choses égales par ailleurs » c’est-à-dire en supposant qu’au cours de la période considérée, aucun choc ou événement imprévu significatif ne survienne. Les prévisions ne reflètent donc que des grandes tendances. Il s’agit évidemment d’une hypothèse téméraire qui invite à la prudence. Outre les décisions discrétionnaires des gouvernements ou des entreprises, la Belgique subit de nombreuses influences en raison de l’intégration européenne et, au-delà, de la mondialisation.

Ces mécanismes d’interconnexion sont encore relativement mal appréhendés, mais deux publications récentes les envisagent sous un jour nouveau : l’une porte sur les répercussions des politiques budgétaires d’un pays de la zone euro sur les autres et l’autre analyse les « chaînes de valeurs globales », c’est-à-dire la manière dont les produits (finis ou non) des entreprises s’intègrent dans un processus de production globalisé

Effets transfrontaliers des politiques budgétaires

Les effets transfrontaliers des politiques budgétaires, aussi appelés dans le jargon «(crossborder) spillovers », ont jusqu’à récemment été négligés, voire ignorés alors que les économies européennes sont fortement intégrées, surtout dans la zone euro en raison de la monnaie commune et du transfert de la compétence monétaire à la Banque centrale européenne. Une étude de Jan in’t Veld, le modélisateur en chef de la Commission européenne, permet de mieux comprendre les répercussions des décisions budgétaires d’un pays dans un autre.²

Mais avant cela, petit rétroacte sur la crise. Les déficits publics se sont rapidement creusés et les dettes publiques envolées à la suite de la crise financière des subprime qui, depuis son irruption aux États-Unis, a englouti une bonne partie du secteur bancaire européen. Les gouvernements ont dû intervenir pour préserver les intérêts des épargnants et éviter que la contamination gangrène le reste de l’économie dite réelle (c’est-à-dire la partie de l’économie hors sphère financière). Les agences de notation qui ne sont pas exemptes de tout reproche (puisqu’elles étaient juges et parties dans l’évaluation des titres financiers qu’elles concevaient et vendaient) leur ont tapé sur les doigts et ont exigé qu’ils reprennent en main leurs finances publiques. Il n’en fallait pas plus pour que l’austérité prônée par l’Allemagne et d’autres pays à sa suite s’impose partout, nouvelles législations (gouvernance économique européenne) et traité (sur la Stabilité, la Coordination et la Gouvernance) à l’appui.

Les graphiques suivant produits par in’t Veld modélisent l’impact d’une consolidation budgétaire de 1% par an pendant trois années ; donc, le déficit public est réduit au terme de l’exercice et durablement de 3% du PIB. Les répercussions sur l’ensemble de l’économie nationale perdurent au-delà de cette période. Le modèle distingue trois intensités de répercussions selon que :

• le pays en question procède seul à la consolidation,
• les pays de la zone euro succombent tous à une austérité généralisée, et enfin,
• à cette austérité généralisée, s’ajoutent les primes de risque plus élevées sur les dettes que les États doivent financer³.

Ainsi, force est de constater que lorsque tous les paramètres (simultanéité des politiques d’austérité et relèvement des primes de risque) sont considérés, le PIB dégringole 2 à jusque 4 (!!!) fois plus rapidement que lorsque les technocrates et décideurs politiques ne prennent en compte que les impacts directs de la consolidation « purement nationales ».

Notons bien que ces graphiques sont conçus à partir de l’hypothèse d’une consolidation de 3% du PIB sur trois ans, mais en réalité, les efforts budgétaires entrepris dans certains pays dépassent de loin cela : 9% du PIB en Grèce, entre 4 et 4,5% en Italie, Irlande et Espagne et 3, % en France (et quand même 2,6% en Allemagne entre 2011 et 2013).

À l’origine des politiques d’austérité, se trouve le concept de « coefficient multiplicateur » qui, en un chiffre, est censé donner la mesure des innombrables effets par lequel une modification du solde budgétaire induit des modifications sur le PIB. En 2012, le Fonds monétaire international (qui est associé à la Commission européenne et à la Banque centrale européenne au sein de la « troïka » qui intervient dans les pays européens en difficultés financières) annonçait que ce fameux coefficient multiplicateur avait en réalité été sous-estimé⁴. Jusqu’à présent, le coefficient était évalué à 0,5. Cela impliquait en termes de politique économique que réduire le déficit public de 1% contracterait le PIB, mais moins que proportionnellement si bien qu’en définitive, le taux de déficit public (et d’endettement public) s’en trouvait amélioré. Mais, de nouveaux travaux ont conclu que le coefficient s’établissait dans une fourchette allant de 0,9 à 1,7. Autrement dit, dans le meilleur des scénarios, la réduction de déficit public était neutralisée par une réduction du PIB. Donc, c’était le statu quo. Mais, il était en fait plus vraisemblable que la réduction de déficit public à marche forcée soit contreproductive et qu’elle minerait plus que proportionnellement le PIB. Ainsi, au bout du compte, les pays entretenaient-ils eux-mêmes la spirale malsaine de l’austérité. Une impasse politique, économique et sociale. (Jusqu’à présent, la Commission européenne refuse d’admettre les conclusions du FMI et donc d’en tirer les conséquences en changeant de cap…)

Conséquence : en tant que petit pays, l’activité économique de la Belgique (que l’on peut situer dans la catégorie « Rest of Euro Area ») n’échappe pas aux influences des décisions budgétaires prises par d’autres gouvernements et elle a bien été plombée par l’austérité qui sévit en Europe depuis plusieurs années : au termes de trois années de consolidation des finances publiques à hauteur de 3% du PIB dans l’ensemble de la zone euro, le PIB belge est 4 points de pourcentage en-dessous de son niveau « normal ». Avec les dommages collatéraux en termes d’emploi et d’inclusion sociale que l’on connaît et que des chercheurs du FMI ont également quantifié. Ce n’est qu’après six années que la Belgique renouerait avec le PIB tendanciel.

Interpénétration des chaînes de valeurs des entreprises

La Belgique est, ceci n’est pas une surprise, une petite économie très ouverte sur le monde, d’autant qu’elle bénéficie du deuxième plus grand port d’Europe à Anvers. C’est d’ailleurs l’une des raisons pour laquelle certains économistes se réfèrent à l’indice synthétique de la Banque nationale de Belgique (indicateur de la conjoncture) comme baromètre de l’évolution de l’ensemble de la zone euro (voire de l’Union européenne) avec quelques mois d’avance.

Son ouverture historique sur le monde s’est amplifiée « entre 1970 et 2012 [lorsque] le volume des exportations et des importations a plus que quintuplé, tandis que le PIB n’a progressé que d’un facteur 2,5 »⁵ (BNB, 2013). Mais il ne faut pas déduire de ces chiffres que les exportations de la Belgique ont été des exportations de produits imaginés et conçus intégralement en Belgique⁶. De même pour les importations : celles-ci n’ont pas toujours eu pour destination finale le Royaume. En fait, la Belgique, de par sa dimension centrale au cœur de l’Europe, joue un rôle de plaque-tournante. Un quart des importations (en valeur) en Belgique ne fait que passer par le territoire ; c’est plus que l’Allemagne (20%) ou la France (11%), mais moins que les Pays-Bas (55% à cause du port de Rotterdam).

La disponibilité de nouvelles données et méthodologies permet de tracer les pays par lesquels, à l’instar de la viande de bœuf par exemple, les biens et services transitent et de situer la place d’un pays dans toute cette chaîne de valeur mondiale. Le tableau suivant distingue, pour la Belgique :

• les importations qui arrivent d’un autre pays (colonne A) des importations de biens qui ont été conçus dans ce pays (colonne B), la différence entre les deux s’expliquant par le fait que entre ce pays initial et la Belgique, les biens en question peuvent être passés par d’autres territoires ;
• les exportations qui sont envoyées par les entreprises belges à un pays (colonne C) et celles qui ont pour destination finale ce pays (colonne D), la différence étant due au fait que ce pays pourrait encore procéder à des modifications sur les biens en question.

« Au final, la zone euro et l’UE représentaient respectivement 48,1 et 64,6% des exportations de valeur ajoutée industrielle belge en 2009, alors que leur poids direct dans les exportations était de respectivement 62,5 et 75,5%. (…) À l’inverse, le Royaume-Uni, les États-Unis et différents pays asiatiques revêtent une importance plus prononcée en termes de débouchés pour l’industrie belge que ne l’indiquent à première vue les données du commerce extérieur. »

Source : BNB, 2013 ; tableau réarrangé

Il ressort de ce tableau que l’Europe est le marché de référence de la Belgique et que le reste du monde (au sens large) est plus important que ce qu’il n’y semblait jusqu’alors : si les statistiques captaient qu’un quart des exportations franchissaient les frontières de l’Europe, la réalité des échanges est telle que le reste du monde compte pour un tiers des biens produits en Belgique et qui sont destinés à l’exportation. Par conséquent, la Belgique dont les importations et les exportations représentent 85% du PIB environ est soumise de manière très importante aux aléas dans les activités des entreprises qui sont intégrées dans les réseaux mondiaux.

Ceci étant dit, il ne faut pas sous-estimer qu’une poignée d’entreprises est à l’origine de cette activité transfrontalière. Ainsi, 8.700 entreprises exportent, mais en leur sein, en 2011, plus de la moitié de la valeur totale des exportations était entre les mains de 1% des sociétés exportatrices. La concentration des exportations se reflète également dans le fait que peu de firmes opèrent sur un nombre élevé de marchés extérieurs ou avec un large éventail de produits, mais que les entreprises qui le font représentent l’essentiel de la valeur totale des exportations.

Conclusions

On le savait déjà : l’emploi durable (au sens où sa création ne repose pas sur l’octroi d’avantages fiscaux ou de subsides publics qui sape le financement des services collectifs) ne se décrète pas et encore moins dans une petite économie très internationalisée telle que la nôtre. Les influences transfrontalières liées aux décisions des entreprises multinationales et de leurs répercussions sur leurs partenaires et sous-traitants belges ainsi qu’aux politiques économiques mises en œuvre dans d’autres pays relativisent la capacité des gouvernements nationaux, voire régionaux, à créer massivement des emplois.

Au contraire, ce papier pointe la nécessité d’une intégration, d’une coopération et d’une coordination accrues en Europe, pour autant que celles-ci se déroulent en impliquant en amont les Parlements (européen et nationaux) — ce qui est encore loin d’être le cas aujourd’hui — de façon à garantir la légitimité et une plus grande transparence des décisions prises au nom de l’«Europe ». À cela, il s’agit pour les décideurs, politiques et économiques, d’adopter une démarche prospective et de s’inscrire dans une logique de long terme, allant au-delà des cycles électoraux de quatre à cinq ans.

Partant des constats posés ici, il est alors légitime de se demander si la relocalisation de certaines activités (qui serait comprise non pas comme une solution universelle, mais plutôt comme une voie intermédiaire et sélective entre le mondialisme et l’autarcie) n’offrirait pas une alternative pour redonner aux politiques domestiques une réelle capacité d’influence sur les créations d’emplois sans que celles-ci ne nécessitent d’importantes subventions publiques. Ce sujet fera l’objet d’une prochaine publication.

1. Bernard Demonty, « C’est la foire aux emplois ! », Le Soir, 3 mars 2014.
2. Jan in ‘t Veld, « Fiscal consolidations and spillovers in the Euro area periphery and core », European Economy, Economic Papers 506, octobre 2013.
3. Ces primes de risque sont plus élevées étant donné l’évaluation plus pessimiste que les marchés financiers se font des perspectives économiques des États, ce qui se traduit par le fait que ceux-ci devront consentir à payer un taux d’intérêt plus élevé pour se financer.
4. International Monetary Fund, World Economic Outlook, octobre 2012, pp.41 – 43
5. C. Duprez, L. Dresse, « L’économie belge dans les chaînes de valeur ajoutée mondiales – une analyse exploratoire », Revue économique de la Banque nationale de Belgique, septembre 2013
6. 42% de la valeur ajoutée totale des exportations de l’industrie viennent d’une industrie d’autres pays auquel on peut ajouter une quinzaine de pourcents issus des branches de services étrangers.

Olivier Derruine

Auteur

économiste, conseiller au Parlement européen

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