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L’imposture de la « Better Regulation » : la démocratie européenne définitivement cadenassée ?

Blog - e-Mois - Better Regulation Europe UE (Union européenne) par Sylvain Lecomte

juillet 2015

Le pré­sident de la Com­mis­sion euro­péenne Jean-Claude Jun­cker en a fait une prio­ri­té, son vice-pré­sident l’a for­ma­li­sée : la « Bet­ter Regu­la­tion » avance au pas de charge. Mieux régu­ler ? Comme sou­vent, la Com­mis­sion a une vision très conser­va­trice de la chose. De quoi ravir le patro­nat qui a acti­ve­ment par­ti­ci­pé au déve­lop­pe­ment de ce nou­vel agen­da. La démo­cra­tie euro­péenne va-t-elle défi­ni­ti­ve­ment être mise sous tutelle ? 

e-Mois

Il faut recon­naitre aux Conser­va­teurs de la Com­mis­sion euro­péenne une facul­té remar­quable à tenir des dis­cours sym­pa­thiques et léni­fiants afin de faire accep­ter leurs agen­das les plus inavouables. Une petite musique dou­ce­reuse à base de « mieux ceci », « plus effi­cace cela », avec, en cas de grande ins­pi­ra­tion, un cres­cen­do lyrique sur le thème du « nou­veau départ ». L’une des prin­ci­pales obses­sions de la Com­mis­sion Jun­cker – la fameuse « Bet­ter Regu­la­tion » – est un cas d’école. Mieux régu­ler pour rega­gner la confiance des citoyens euro­péens. For­mu­lé comme cela, com­ment ne pas applau­dir des deux mains ? Une démo­cra­tie euro­péenne ren­for­cée, une Union euro­péenne qui légi­fère au nom de l’intérêt géné­ral, met­tant à dis­tance le lob­byisme mal­sain du Big Busi­ness, voi­là qui est plus néces­saire que jamais ! Pour­tant, détrom­pons-nous, rien de tout cela n’est au pro­gramme. Les mots n’ont que le sens qu’on leur attri­bue et, dans ce cas-ci, comme d’habitude, c’est l’acception conser­va­trice qu’il convient de rete­nir… Si l’équipe Jun­cker semble, à juste titre, regret­ter amè­re­ment l’euroscepticisme ambiant, son diag­nos­tic est bien dif­fé­rent de celui som­mai­re­ment posé plus haut. Bien aidée par les jour­na­listes et com­men­ta­teurs conser­va­teurs et libé­raux (tabloïdes bri­tan­niques en tête), la Com­mis­sion se plaît à poin­ter une sur-légis­la­tion euro­péenne tatillonne à l’excès, créant des charges admi­nis­tra­tives étouf­fantes. Ain­si avons-nous tous lu ou enten­du ces his­toires cocasses d’un exé­cu­tif qui régle­mente les chasses d’eau ou les ampoules élec­triques. Une sur­ac­ti­vi­té légis­la­tive qui ali­men­te­rait donc un ras-le-bol géné­ral et un rejet popu­laire. Un son­dage d’opinion pour cor­ro­bo­rer le tout – 70% des Euro­péens trouvent la légis­la­tion de l’UE trop lourde et com­plexe – et la boucle est bouclée.

Une néces­si­té, donc, pour cette auto­pro­cla­mée « com­mis­sion de la der­nière chance » : moins légi­fé­rer en se concen­trant sur l’essentiel, dimi­nuer les charges admi­nis­tra­tives en tout genre, sim­pli­fier. Pour mener cette mis­sion à bien, Jean-Claude Jun­cker en a char­gé son pre­mier bras droit, le Néer­lan­dais Frans Tim­mer­mans. Celui-ci a pré­sen­té, le 19 mai, l’agenda euro­péen pour la « Bet­ter Regu­la­tion » qu’il espère faire adop­ter pour la fin de l’année au plus tard. En fait de « bet­ter regu­la­tion », c’est un enga­ge­ment à « mieux déré­gu­ler » qui est pris. Sans grande surprise…

REFIT : la paire de ciseau 

La réflexion sur la lutte contre les « charges admi­nis­tra­tives super­flues » a été enga­gée par José Manuel Bar­ro­so en 2002. Quelques années plus tard, en 2007, le pre­mier pro­gramme était lan­cé et un groupe d’experts « de haut niveau » était mis en place sous la direc­tion du très conser­va­teur Edmund Stoi­ber. En 2012, la Com­mis­sion s’arme d’un outil assez redou­table : le pro­gramme REFIT. En résu­mé, on peut le com­pa­rer à une paire de ciseaux. Chaque année, l’ensemble de la légis­la­tion euro­péenne est pas­sée au peigne fin pour cou­per là où ça dépasse : trop lourd, trop com­pli­qué, trop coû­teux. Outre les règles exis­tantes, les pro­po­si­tions – tou­jours dans le pipe­line légis­la­tif – sont les cibles pri­vi­lé­giées de REFIT. Force est de consta­ter que la défi­ni­tion de « charges admi­nis­tra­tives » est exten­sible : des textes sur l’accès à la jus­tice envi­ron­ne­men­tale ou sur la pro­tec­tion des sols ont été pure­ment et sim­ple­ment aban­don­nés. La Com­mis­sion l’a jus­ti­fié comme suit : « C’est de la bonne ges­tion légis­la­tive que de sup­pri­mer des pro­po­si­tions obso­lètes ou qui n’avancent pas dans le pro­ces­sus légis­la­tif ». Ain­si, dans le cas de la pro­po­si­tion sur la pro­tec­tion des sols, c’est le Royaume-Uni qui, à la suite de l’action d’un puis­sant groupe de pres­sion agri­cole, a blo­qué toute avan­cée. Comme le note l’ONG Cor­po­rate Europe, le signal est donc clair pour les lob­byistes : si vous par­ve­nez à faire blo­quer un texte, assez long­temps, par un État membre ou une par­tie signi­fi­ca­tive des euro­dé­pu­tés, REFIT vien­dra tôt ou tard le reti­rer sous pré­texte de tra­vail légis­la­tif trop lent. Ne cher­chez pas le rap­port avec les « charges admi­nis­tra­tives super­flues » : REFIT agit bien au-delà. Une ana­lyse des résul­tats du pro­gramme montre clai­re­ment que les règles envi­ron­ne­men­tales sont des vic­times de choix, au même titre que les règles sociales, de pro­tec­tion des tra­vailleurs, etc. « Le pos­tu­lat fait par REFIT d’une légis­la­tion lourde, pesante est impré­cis et n’est pas défi­ni »; à l’instar de la Fédé­ra­tion euro­péenne des syn­di­cats, il faut se deman­der ce que chasse réel­le­ment la Com­mis­sion avec ce programme.

Le très ordo-libéral rapport Stoiber

REFIT ne suf­fit pas. Une paire de ciseaux, c’est pra­tique, mais la Com­mis­sion aime­rait aus­si pou­voir agir en amont. Pour conti­nuer à filer la méta­phore, elle envi­sage de se doter d’un tamis afin de ne lais­ser fil­trer que le strict néces­saire. Il convient, donc, de revoir l’ensemble de la machine légis­la­tive ; c’est sur cela qu’a plan­ché Edmund Stoi­ber et son « groupe de haut niveau sur les charges admi­nis­tra­tives ». Il est par­ti­cu­liè­re­ment frap­pant de voir la com­po­si­tion de ce groupe, pré­sen­té comme indé­pen­dant : seuls quatre membres sur les quinze n’ont pas de lien avec le monde des affaires et de l’industrie, les­quels se sont déso­li­da­ri­sés du rap­port final ! Remis en octobre 2014, celui-ci est un mode d’emploi néo­li­bé­ral d’un jusqu’au-boutisme effa­rant. Toute règle y est per­çue comme un obs­tacle à la com­pé­ti­ti­vi­té. Pré­ci­sons : à la com­pé­ti­ti­vi­té-coût, le seul leit­mo­tiv. Les mul­tiples recom­man­da­tions faites aux ins­ti­tu­tions euro­péennes et aux États membres vont dans le sens d’une déré­gu­la­tion et d’une mise sous tutelle de la démo­cra­tie par des experts « indé­pen­dants ». Là encore, l’écart entre les mots uti­li­sés et la réa­li­té est frap­pant. Alors qu’il était deman­dé au groupe de s’attaquer aux charges admi­nis­tra­tives, il pond un rap­port s’apparentant à un bré­viaire de la gou­ver­nance ordo-libé­rale. Le Bava­rois et ses experts se sont-ils lais­sés empor­ter ? Il est per­mis d’en dou­ter, à l’aune de ce que la Com­mis­sion vient de pro­po­ser sur la base, notam­ment, de ce rap­port. Il était évi­dem­ment très dif­fi­cile, voire impos­sible, de gar­der toutes les recom­man­da­tions conte­nues dans le rap­port Stoi­ber, celui-ci met­tant gros­siè­re­ment en lumière les réelles ambi­tions conser­va­trices de la sym­pa­thique « Bet­ter Regu­la­tion ». Mal­gré tout, l’esprit et les prin­ci­pales idées s’y retrouvent.

Les « experts indépendants » à la rescousse

La prin­ci­pale ambi­tion détaillée dans l’agenda de Frans Tim­mer­mans est de mul­ti­plier les études d’impact. La Com­mis­sion s’y astreint déjà : pour chaque pro­po­si­tion légis­la­tive qu’elle pro­duit, elle doit four­nir une étude d’impact dont la qua­li­té est contrô­lée par un comi­té (l’Impact Assess­ment Board). Ce comi­té ver­rait ses pou­voirs ren­for­cés et des experts exté­rieurs « indé­pen­dants » rejoindre ses rangs pour deve­nir le Regu­la­to­ry Scru­ti­ny Board. Cepen­dant, la vraie nou­veau­té est la sui­vante : il serait désor­mais deman­dé aux deux co-légis­la­teurs (Conseil et Par­le­ment) de réa­li­ser, eux aus­si, une étude d’impact pour chaque amen­de­ment signi­fi­ca­tif qu’ils dépo­se­ront. Ce n’est pas tout : chaque ins­ti­tu­tion devrait aus­si avoir le droit de faire appel à un panel d’experts pour juger de la per­ti­nence d’un nou­vel amen­de­ment. Vous avez bien lu : puisque la démo­cra­tie n’est bonne qu’à pro­duire des lois pesantes et sou­vent inutiles, enca­drons là stric­te­ment par des experts non élus ! Qui a dit technocratie ?

Une autre pré­oc­cu­pa­tion cen­trale dans l’agenda pour une « Bet­ter Regu­la­tion » est la « trans­pa­rence ». À nou­veau, du très sym­pa­thique en appa­rence, mais un nou­vel espoir déçu quand on creuse le sens que la Com­mis­sion donne au concept. De trans­pa­rence, il en est cruel­le­ment besoin, par exemple, dans les struc­tures éco­no­miques de la zone euro. Le peuple grec, le plus tou­ché par cette force éco­no­mique qu’aucun pou­voir élu ne contrôle – « Troï­ka » pour les intimes –, peut en témoi­gner, mais il n’est pas le seul. La gou­ver­nance éco­no­mique euro­péenne, ins­tru­ment ordo-libé­ral par excel­lence, est fon­da­men­ta­le­ment sous­traite au contrôle démo­cra­tique. De trans­pa­rence, il devrait aus­si en être plus que jamais ques­tion en matière fis­cale, dans la lutte contre les para­dis fis­caux et contre la concur­rence intra-euro­péenne. La Com­mis­sion, pour­tant, pense à autre chose. C’est très simple : l’institution bruxel­loise s’engage à impli­quer « les citoyens et les par­ties pre­nantes » en per­ma­nence. Depuis l’instant où l’idée d’une pro­po­si­tion légis­la­tive se fait jour jusqu’au moment de son entrée en vigueur, les consul­ta­tions seraient ouvertes. On ne s’arrête d’ailleurs pas là, car il serait ensuite deman­dé aux par­ties pre­nantes de conti­nuer à éva­luer l’application du texte. Tout sera donc mis en place pour per­mettre « au monde exté­rieur » de par­ti­ci­per à l’élaboration des lois. Bien évi­dem­ment, même si la pro­po­si­tion de la Com­mis­sion joue de fausse naï­ve­té, ce ne sont pas les citoyens qui risquent de prendre le temps de lire les mil­liers de brouillons légis­la­tifs euro­péens… Du pain béni pour les lob­bys dont on fus­tige déjà lar­ge­ment l’activisme et dont le tra­vail de sape à Bruxelles ren­force toutes les accu­sa­tions… d’opacité ! Pour rap­pel, on estime que seule­ment 13% des groupes d’intérêt agis­sant auprès des ins­ti­tu­tions euro­péennes sont des ONG, défen­dant l’intérêt géné­ral. Le reste repré­sente presque exclu­si­ve­ment des inté­rêts éco­no­miques par­ti­cu­liers et pri­vés. Gageons que le Big Busi­ness sau­ra être un inter­lo­cu­teur atten­tif, dyna­mique et influent lors de cette consul­ta­tion permanente.

Enfin, notons aus­si la volon­té de ren­for­cer le pro­gramme REFIT, pour­tant plu­tôt effi­cace, on l’a vu, dans sa tâche d’allè­ge­ment règle­men­taire. À nou­veau, il est ques­tion de se baser sur l’expertise d’un panel « indé­pen­dant » pour cibler les charges indues dans le corps légis­la­tif de l’UE.

D’inspiration britannique et patronale

À qui donc pro­fite cette « meilleure » façon de régu­ler ? Le pro­gramme conte­nu dans cet agen­da suit, assez spec­ta­cu­lai­re­ment, les dési­rs ouver­te­ment expri­més par le patro­nat euro­péen, Busi­nes­sEu­rope et les Conser­va­teurs bri­tan­niques en tête. La prin­ci­pale asso­cia­tion patro­nale euro­péenne a tou­jours été chaude par­ti­sane de la « Bet­ter Regu­la­tion » et en par­ti­cu­lier des études d’impact. Elle a ain­si été la pre­mière (avec d’autres lob­bys patro­naux) à pous­ser cette idée d’un comi­té indé­pen­dant sur­veillant toute acti­vi­té légis­la­tive. Elle se retrouve aujourd’hui inté­gra­le­ment dans les plans de la Com­mis­sion. Busi­ness Europe entre­tient éga­le­ment une cor­res­pon­dance épis­to­laire assez directe avec le vice-pré­sident Tim­mer­mans. Dans le cadre de son tra­vail sur la « Bet­ter Regu­la­tion », elle s’est per­mise de lui conseiller l’abandon d’une série de pro­po­si­tions dans des domaines aus­si divers que l’éga­li­té des genres, l’environnement ou la taxe sur les tran­sac­tions finan­cières. Des exemples lim­pides qui ne suf­fisent pour­tant même pas à mon­trer à quel point les agen­das du Big Busi­ness et de la Com­mis­sion se superposent.

Quant au gou­ver­ne­ment bri­tan­nique, modèle conser­va­teur et ultra-libé­ral, il a été une force motrice au sein du Conseil pour faire avan­cer ce tra­vail de déré­gu­la­tion. Le pre­mier ministre David Came­ron a pré­sen­té, en 2013, un rap­port rédi­gé par des grands patrons bri­tan­niques – « Cut EU red tape » – ayant fort influen­cé le tra­vail de la Com­mis­sion. Ces recom­man­da­tions ont depuis été lar­ge­ment reprises dans le cadre du pro­gramme REFIT. La patte conser­va­trice bri­tan­nique se retrouve aus­si lar­ge­ment dans le fameux rap­port Stoi­ber. Satis­faire le gou­ver­ne­ment bri­tan­nique dans le but de contrer ses vel­léi­tés de quit­ter l’Union est d’ailleurs un objec­tif assu­mé de ces politiques.

« Régulation intelligente » ou « dérégulation imbécile » ?

Der­rière toute la rhé­to­rique déployée par la Com­mis­sion euro­péenne, une seule pré­oc­cu­pa­tion, en réa­li­té : la com­pé­ti­ti­vi­té des entre­prises. Il ne fait aucun mys­tère que les études d’impact se foca­li­se­ront sur les coûts et béné­fices éco­no­miques, moné­ti­sables et quan­ti­fiables sur le court terme. Les béné­fices sociaux et envi­ron­ne­men­taux sont déjà les vic­times de cette vision comp­table et tech­ni­ciste de la poli­tique. Toute règle devient une charge inutile, nui­sible à la com­pé­ti­ti­vi­té. En atteste l’attention accor­dée aux petites et moyennes entre­prises. « Think small » pro­clame la Com­mis­sion, elle qui veut réduire au strict mini­mum les contraintes règle­men­taires pesant sur les PME. Ces der­nières repré­sen­tant 99% des entre­prises euro­péennes, l’intérêt de légi­fé­rer devient tout rela­tif… Régu­ler mieux, peut-être. Mais du point de vue de qui ?

Face à cette volon­té de cade­nas­ser la démo­cra­tie au pro­fit du patro­nat et des forces du capi­tal, une riposte voit le jour du côté de la socié­té civile. Des orga­ni­sa­tions euro­péennes de consom­ma­teurs, envi­ron­ne­men­tales, de citoyens, etc., ont mis sur pied un organe de sur­veillance (Bet­ter Regu­la­tion Wat­ch­dog). Il entend peser dans le débat qui aura lieu dans les pro­chains mois. Il est cer­tai­ne­ment temps de défendre l’intérêt géné­ral et de démas­quer l’imposture de la « régu­la­tion intel­li­gente », authen­tique « déré­gu­la­tion imbécile ».

Sylvain Lecomte


Auteur

Sylvain Lecomte est diplômé de journalisme à l’IHECS et il a complété sa formation en étudiant l’Union européenne de manière pluridisciplinaire (Master complémentaire).