Aperçu de l’histoire constitutionnelle du Chili
Les Chiliens débattent actuellement de l’avenir de leur Constitution, la quatrième de l’histoire du pays et, si le processus aboutit, la première générée par des élus de la nation, malgré les limites que l’actuel Parlement a mis à ses prérogatives. Depuis sa naissance comme nation indépendante de l’Espagne, le Chili a connu trois Constitutions : 1833, 1925 et 1980. Nous tenterons de présenter ici les secteurs sociaux qui les ont portées, les méthodes qu’ils ont utilisées pour les l’imposer, ainsi que l’essentiel de leur contenu.
Entre 1820, moment de la consolidation de son indépendance, et la Constitution de 1833, les dirigeants du Chili, comptant à cette époque environ un demi-million d’habitants et déjà divisés entre libéraux et conservateurs, ont rédigé trois projets constitutionnels qui n’ont été appliqués que pendant de courtes périodes.
Le premier projet date de 1823. À la question fondamentale de qui élira les autorités politiques du pays, l’oligarchie entend limiter le vote aux grands propriétaires terriens. Le président Ramón Freire prend cependant la décision d’étendre le suffrage à ce qu’il considère être la classe moyenne de l’époque c’est-à-dire les hommes âgés de vingt-trois ans ou plus sachant lire et écrire, et qui justifient un certain revenu. Les travailleurs agricoles sont quant à eux exclus, alors qu’ils constituent l’immense majorité de la population. Les provinces rejettent le projet, trop centralisateur à leurs yeux. Une deuxième ébauche de Constitution, rédigée en 1826, est à son tour rejetée par les notables de Santiago qui la considèrent cette fois-ci trop favorable aux provinces.
Le projet de Constitution de 1828 élargit le suffrage aux hommes mariés à partir de vingt-et-un ans et aux hommes célibataires à partir de vingt-trois ans. En sont exclus : le personnel domestique, les personnes endettées vis-à-vis de l’administration fiscale et les « vicieux reconnus ». Cette Constitution sera appliquée quelques mois. Mais cet élargissement du suffrage à d’autres catégories de la population est considéré comme inacceptable par les secteurs conservateurs et sera l’une des causes de la guerre civile 1829 – 1830 d’où ils sortent victorieux.
Constitution portalienne de 1833
Le Congrès dominé par les conservateurs — et épuré des libéraux vaincus — désigne en 1831 une « Grande convention » chargée de rédiger la Constitution, composée de seize députés et vingt notables, tous désignés par le Congrès. Cette assemblée produira la Constitution de 1833.
Rédigée essentiellement par Mariano Egaña, elle consolide le pouvoir extrêmement autoritaire de l’oligarchie de l’époque. La religion catholique devient officielle tandis que les autres cultes n’ont pas le droit de se manifester publiquement. Le vote est limité aux hommes qui paient un certain niveau d’impôt. Le président dispose d’un droit de véto sur toutes les lois et est entouré d’un Conseil composé de certains ministres, sénateurs et autorités ecclésiastiques.
Cette charte autoritaire est appelée « portalienne » du nom de son inspirateur, le Premier ministre Diego Portales considéré encore maintenant comme une icône de la droite chilienne. Cette charte sera toutefois reformée en 1860, élargissant le droit au suffrage. Après la guerre civile de 1891 — la quatrième guerre civile du XIXe siècle — qui se termine par une nouvelle victoire conservatrice, le régime passe de présidentiel à parlementaire.
L’oligarchie conservatrice, après sa victoire contre le président réformateur José Manuel Balmaceda en 1891, profite de rentrées douanières exceptionnelles qui résultent des exportations de salpêtre (nitrate fertilisant), aux mains d’entrepreneurs anglais, pour financer l’État sans devoir le moderniser. L’impôt est extrêmement bas, presque inexistant. Les institutions de XIXe siècle sont ainsi prolongées et le Chili rate l’opportunité de développer des industries utilisant les revenus du salpêtre. Il reste un pays où l’essentiel des activités économiques repose sur la grande propriété terrienne (hacienda) et le secteur minier.
Au début du XXe siècle, le long et étroit pays est peuplé par quelque trois millions d’habitants. Le développement des chemins de fer, trams, ports, commerce et quelques petites industries, est à la base de l’émergence, d’une part, d’une classe moyenne et, d’autre part, du mouvement ouvrier qui devient un nouvel acteur social.
La période où le fonctionnement de l’État reposait sur l’abondance de livres sterlings issues des exportations de salpêtre touche à sa fin abruptement quand, après la Première Guerre mondiale, le nitrate synthétique se vend moins cher que le nitrate naturel. La modernisation du pays devient alors une nécessité incontournable.
Constitution de 1925 : pouvoir présidentiel et marche vers le progrès
En 1920 le libéral Arturo Alessandri est élu président de la république. Il a en réalité obtenu un peu moins de suffrages que son adversaire conservateur, mais plus d’électeurs. Il introduit des projets de réformes sociales et économiques.
Celles-ci restent cependant bloquées au Sénat par la majorité conservatrice, alors que les fonctionnaires ne sont plus payés (y compris les militaires) et l’État se retrouve au bord de la faillite. La situation est débloquée en septembre 1924 par l’irruption au Congrès d’un groupe de jeunes officiers qui présente un « cahier de sollicitations » (pliego de condiciones). Ces officiers demandent notamment une nouvelle Constitution ; le vote du budget, du code de travail et des lois sociales ; la modification de l’impôt sur le travail et l’instauration d’un impôt progressif ; le payement de la rémunération (en retard) des enseignants et des employés ; l’augmentation du salaire des militaires et policiers ; l’exclusion des militaires de toute activité politique. Enfin, ils s’opposent à la rémunération des parlementaires.
Sous la pression des militaires qui assistent aux séances, le Sénat se dépêche de voter toutes ces lois. Le président Alessandri, comprenant qu’il ne contrôle plus la situation demande une sorte de « congé » et part en Italie. Le pouvoir exécutif échappe néanmoins aux jeunes militaires réformistes et tombe, en septembre 1924, aux mains de hauts gradés. Il devient vite évident que la junte militaire complote pour organiser le retour au pouvoir des conservateurs.
Quatre mois plus tard, le 23 janvier 1925, les militaires réformistes — inspirés entre autres par la stratégie du mouvement de Mustafa Kemal Atatürk en Turquie — renversent les généraux et amiraux conservateurs et occupent le palais de La Moneda (sans violence) pour demander le retour au pays du président Alessandri et organisent une assemblée constituante. En attendant son retour, ils installent un gouvernement provisoire.
À Valparaíso, le principal port du pays, les amiraux ne reconnaissent pas le nouveau gouvernement et prennent des dispositions de combat ; une nouvelle guerre civile parait probable. C’est alors qu’intervient un évènement majeur que la plupart des livres d’histoire ne mentionnent que très superficiellement.
La Marine de 1925 n’est plus celle du XIXe siècle : les progrès de l’architecture navale font qu’une grande partie des marins sont en réalité des techniciens qui aspirent à une reconnaissance sociale conforme à leurs aptitudes. Ils sont alors en syntonie avec les classes moyennes qui sympathisent avec les réformes d’Alessandri. Quand les marins reçoivent l’ordre d’équiper les navires — notamment les tout nouveaux sous-marins — en vue d’une nouvelle guerre civile, ils décident spontanément de se réunir en assemblée et, pour la plupart, refusent de mobiliser les navires pour entreprendre une action contre le gouvernement. Le haut commandement naval affaibli est donc forcé de négocier. Finalement, la Marine accepte le retour du président. Cette révolte des marins et des officiers « ingénieurs » évite une guerre civile et met le pays dans la voie d’une nouvelle Constitution.
Quelques jours après le coup d’État du 23 janvier 1925, le Parti communiste1 et la Fédération ouvrière du Chili (FOCH), la centrale syndicale dominée par le PC, des fédérations d’enseignants, d’employés et d’étudiants (la Fédération d’étudiants de l’université du Chili), forment un Comité ouvrier national qui convoque un Congrès constituant de salariés et d’intellectuels. Son objectif est que les organisations de travailleurs et de gauche accordent leurs demandes à propos de la nouvelle Constitution.
Le comité organisateur établit des pourcentages de représentation : prolétaires, 45%; employés, 20%; enseignants, 20%; professionnels et intellectuels, 8%; étudiants, 7%. Il y a donc au total, 1200 délégués, venant de divers horizons : partis communistes et démocrates, socialistes sans parti, radicaux, anarchistes, « alessandristes populaires » syndicaliste (FOCH) et féministes.
L’assemblée se réunit au Théâtre municipal de Santiago, du vendredi 6 au dimanche 8 mars 1925. Les anarchistes défendent le principe que les prolétaires ne doivent pas rédiger une Constitution qui régule les pouvoirs de l’État, mais se limiter à établir des principes généraux. Cette approche est adoptée par l’assemblée.
Finalement, cette « petite constituante » de gauche, se prononce pour la convocation d’une assemblée constituante composée des « forces vives de deux sexes, où les salariés ont la majorité de la représentation ». Leur demande s’inscrit dans une vision de progrès social : socialisation de la terre et des moyens de production ; un gouvernement fédéral ; un État responsable afin de coordonner et stimuler la production et la distribution ; un système de gouvernement collégial à l’échelle national et régional ; l’organisation du pouvoir législatif en chambres « fonctionnelles » composées de représentants des corporations, révocables à tout moment (sans doute sous l’influence du corporatisme pratiqué en Espagne par Primo de Rivera); la séparation de l’Église et de l’État ; l’accès gratuit à l’école et à l’université, celles-ci devant être dirigées par les enseignants, les pères de famille et les étudiants ; des droits politiques et civils égaux pour les deux sexes et la suppression de l’armée permanente. Ces revendications resteront néanmoins sur le papier…
Le président Alessandri avait avancé la date du 15 avril pour élire deux tiers des membres de l’assemblée constituante, l’autre tiers se composerait des « forces vives », c’est-à-dire représentants des universités, de l’armée, de l’Église, et des syndicats. Mais il abandonne vite ce projet sous l’argument de difficultés pratiques. Il reconnaitra plus tard que le véritable motif était qu’une assemblée risquait de ne pas produire la Constitution présidentielle qu’il souhaitait.
En lieu et place, il désigne deux groupes de travail. Le premier, qui ne se réunira qu’une seule fois, doit s’occuper de préparer la convocation de l’assemblée. L’autre est chargé de rédiger la future Constitution. Cette « petite commission » est composée de quinze personnalités de toute tendance, dont un communiste, mais avec une claire majorité de proches du président. Par ailleurs, Alessandri qui préside les travaux, s’arrange pour que le groupe produise une Constitution qui consolide un régime présidentiel, octroyant des pouvoirs forts au président, comme le droit de véto sur les lois.
Pendant ce temps, intervient le massacre de La Coruña, le pire perpétré au Chili jusqu’à la dictature de 1973. Les travailleurs d’une mine de salpêtre au nord se mettent en grève. Dirigés par un anarchiste, ils occupent l’administration, et certains saccagent les entrepôts, provoquant la mort d’un administrateur. Le gouvernement envoie l’armée. Les mineurs résistent utilisant la dynamite et, le 5 juin, l’armée déploie canons et mitrailleuses et ouvre le feu. L’artillerie tue environ deux-mille mineurs et leurs familles ; six-cents sont faits prisonniers. Les nouvelles de la tuerie arrivent à Santiago et provoquent la peur.
À la fin de ses travaux, la « petite commission » débat de la méthode pour sanctionner le projet de Constitution. Les options retenues sont soit une assemblée élue au suffrage universel, soit une assemblée élue sur une base corporatiste, soit une ratification par plébiscite. Le président marque une préférence pour cette troisième possibilité qui contourne l’assemblée. Cette option aura un soutien décisif.
Le 23 juillet, le chef de l’armée, Mariano Navarrete, déclare : « Le pays en a assez de la petite politique et veut, une fois pour toutes, avoir un gouvernement fort, capable de guider le destin de la Nation… Autrement, nous devrions effectuer à court terme, sous la pression de la force, les réformes que, au nom du peuple, ont tant exigées les éléments jeunes de l’armée […] Que se passerait-il, Messieurs, si les espoirs de la jeunesse étaient déçus cette fois ? Je ne veux pas faire de prédictions désagréables. Je laisse à votre discrétion éclairée le soin de formuler la réponse à cette délicate question ».
La menace de coup d’État est évidente. Après l’intervention du général, les trois courants d’opposition au projet de Constitution — radicaux, communistes et conservateurs —, quittent la seule session de la commission chargée d’organiser l’assemblée.
Le plébiscite est convoqué pour le 30 aout. Le bulletin rouge signifie approbation, le bulletin bleu défend l’accord avec des amendements (proposés par les radicaux et les communistes) qui réduisent le pouvoir du président et un amendement (soutenu par les conservateurs) qui propose que le catholicisme reste religion officielle. Et enfin, un bulletin blanc signifie « rechercher d’autres procédures ». Sous la menace d’une nouvelle intervention militaire, seulement 135.783 électeurs votent (sur 302.304). Le bulletin rouge obtient 93,9%; le bleu 5,03%; le blanc 1,07%.
Cette Constitution connaitra des amendements importants comme l’introduction de la « fonction sociale » de la propriété, qui relativise le droit de propriété absolu et rend possible la réforme agraire en 1967. Une nouvelle réforme du droit de propriété permettra la nationalisation des mines de cuivre en 1971. Ce texte restera en vigueur jusqu’au renversement du régime démocratique en 1973.
Constitution de 1980 : le néolibéralisme institutionnalisé par la junte militaire
Peu après le coup d’État de 1973, la dictature du général Pinochet crée une commission chargée de rédiger une Constitution qui incarne le projet conservateur de « démocratie protégée », présidée par le juriste ultraconservateur Enrique Ortúzar. Après cinq ans de délibérations, en 1978, la « commission Ortúzar » remet un texte au général Pinochet qui demande au Conseil d’État, présidé par l’exprésident Jorge Alessandri (fils d’Arturo, le père de la Constitution de 1925), de l’examiner.
Mais celui-ci n’a probablement pas l’entière confiance de Pinochet qui, douze jours avant la fin de travaux, crée un nouveau comité présidé par sa ministre de la Justice, Mónica Madariaga, entourée de quatre militaires, qui retouche fortement le texte en y introduisant 175 modifications. Vexé, l’ancien président Alessandri démissionne du Conseil d’État, sans toutefois critiquer publiquement le gouvernement de Pinochet. En somme, le texte a été fortement retouché par des juristes proches de Pinochet, en secret.
Le 31 août 1980, le dictateur annonce un plébiscite pour le 11 septembre (au septième anniversaire du coup d’État). Sous l’état de siège, une seule manifestation de l’opposition a été tolérée lors de laquelle l’ancien président Frei intervient contre le projet. Résultat officiel : le « oui » obtient 4,2 millions de votes (67,04%); le « non » 1,9 million (30,2%). Sans observateurs indépendants, le comptage des suffrages est entièrement contrôlé par des agents de Pinochet. La carte d’identité de tous les prisonniers, après avoir été confisquée, leur est rendue plus tard avec la marque indiquant qu’ils avaient voté. Des agents de la police secrète (CNI) se targuent d’avoir voté plusieurs fois. En 1987, Eduardo Hamuy (le « père » des enquêtes électorales au Chili) établit que dans presque 40% des urnes électorales, le nombre de votes est bien supérieur à celui des électeurs ayant signé le registre… À part Pinochet et son entourage, à peu près personne ne croit à la légitimité de ce vote.
Au-delà des dispositions « transitoires » destinées à prolonger la « présidence » de Pinochet, cette Constitution consolide l’ultralibéralisme. Ainsi, l’État ne garantit pas de droits sociaux tels que l’éducation, la santé, ou la retraite, mais assure la « liberté de les acheter sur le marché ». La Constitution mentionne par exemple que « Chaque personne aura le droit de choisir le système de santé dont elle souhaite bénéficier, qu’il soit public ou privé» ; ou « La liberté d’enseignement comprend le droit d’ouvrir, d’organiser et de maintenir des établissements d’enseignement ». La Banque centrale est, bien sûr, « autonome ».
En résumé, les trois Constitutions chiliennes — 1833, 1925 et 1980 — ont été rédigées par un petit cénacle de notables désignés par le chef de l’État, sans aucune participation de la société. Et dans les trois cas, il y a eu menace d’utiliser la force contre les oppositions.
L’historien Sergio Grez conclut que « Tous les textes constitutionnels ont été rédigés et approuvés par de petites minorités, dans des contextes de citoyenneté restreinte (comme cela s’est produit avec certaines variantes au XIXe siècle) ou à la suite d’impositions par la force armée (comme cela s’est produit au cours de ce même siècle et invariablement au XIXe siècle)».
Cette quatrième Constitution sera donc — peut-être — la première qui procède d’un débat avec une importante participation de la société.
Ce texte s’inspire de l’article de l’historien Sergio Grez Toso, « La ausencia de un poder constituyente democrático en la historia de Chile » (revue Izquierdas, 2009) et de la thèse de l’auteur : Ceux qui ont dit « Non » : histoire du mouvement des marins chiliens opposés au coup d’État de 1973.
