Aide au développement. Transformations des cadres internationaux
Comment, dans un contexte de globalisation néolibérale, on assiste à un changement des cadres institutionnels indissociable d’un glissement des paradigmes et d’une reconfiguration des rapports de force.
Voilà près de soixante ans que l’aide internationale s’est érigée sur les décombres de la colonisation dans un contexte de reconstruction nationale au Nord à la suite de l’après-guerre et au début des Trente Glorieuses et de construction nationale au Sud. Un Sud où furent testés divers modèles macroéconomiques issus de l’expérience capitaliste occidentale, sans pour autant rompre avec les stratégies de domination impériale de l’Occident. À cette époque, la question du développement et sa rhétorique généralement humaniste faisaient aussi écho à des luttes d’émancipation et des changements sociopolitiques majeurs, tout en restant engluées dans les héritages multiformes de la colonisation et de son aliénation, ainsi que dans les expériences de régimes autocratiques.
Depuis la fin de la guerre froide, avec les injonctions internationales des bailleurs de fonds occidentaux pour une démocratisation des pays du Sud et une participation accrue des populations, associée à une dénonciation néolibérale de la « mauvaise gouvernance » des États du Sud et la mise en œuvre des programmes d’ajustement structurel (PAS), l’aide au développement connut une phase d’expansion sans précédent, notamment via le soutien aux programmes de décentralisation des États et aux tentatives de structuration et d’organisation d’une kyrielle d’acteurs se réclamant de la société civile. Ceci eut pour corolaire l’explosion d’une multitude d’acteurs, gouvernementaux et non gouvernementaux, participant à la mise en œuvre de cette aide et à la construction progressive de « l’industrie du développement » (Guichaoua, 1997) associée à des financements massifs, principalement sous la forme d’aide publique au développement (APD). En parallèle, les différentes « crises », à la fois structurelles et conjoncturelles, ainsi que les « dispositifs de crise » (Bonnecase et Brachet, 2013) mis en place dans les pays du Sud, contribuèrent à l’émergence de l’aide humanitaire, son expansion et à sa paradoxale pérennisation dans différents contextes alors qu’elle était initialement perçue et/ou conçue comme une aide d’urgence.
Depuis une vingtaine d’années, la vague néolibérale de professionnalisation des acteurs de l’aide internationale a renforcé une série de reconfigurations rapides du secteur, tant sur les plans institutionnels, organisationnels qu’individuels. Les formes d’engagement, les agendas prescriptifs, les objectifs normatifs et les exigences de prise en compte de principes considérés comme universels, les stratégies d’intervention, les dynamiques partenariales et collaboratives, les pratiques professionnelles, les démarches méthodologiques, les outils utilisés et les compétences exigées, les experts et leurs expertises, les revendications sociopolitiques et le jargon propre à l’univers du développement ont connu des mutations extrêmement rapides.
Au gré des glissements de paradigmes, la progressive construction de ce « complexe développementiste » s’est accompagnée d’une recomposition constante des hiérarchies, des mises en scène, des rapports de force, des acteurs et institutions parties prenantes de celui-ci. Dès lors, au-delà des anathèmes convenus sur le développement, il est essentiel de décrypter ce qui se donne à voir, ce qui se tapit dans l’ombre et ce qui se fait « au nom » du développement pour arriver à saisir les enjeux contemporains ainsi que les projets de société dont ce « complexe développementiste » est à la fois porteur et révélateur, tant au Nord qu’au Sud.
Cet article rend compte des transformations récentes des cadres de l’aide internationale, de ses processus participatifs et de leur dimension consensuelle affichée qui, à la fois, ouvrent formellement des espaces, des réseaux et de nouvelles capacités d’action et de protestation, tout en les contraignant et en les façonnant. Ces cadres négociés participent ainsi à la cooptation d’une série d’acteurs et contribuent à dissoudre toute forme de critique qui n’adhère pas et/ou n’emprunte pas les voies formelles tracées pour celle-ci.
Des OMD aux ODD : élaboration « consensuelle » d’un « référentiel commun » et « coproduction » de standards internationaux
En 1990, au sortir de la guerre froide, le mythique discours de La Baule prononcé par le président français F. Mitterrand représenta un tournant décisif pour la coopération au développement. Les bailleurs du Nord imposèrent dorénavant des conditionnalités politiques visant la mise en œuvre des principes de « bonne gouvernance » et de démocratisation, après plus de vingt ans de conditionnalités économiques sous l’égide du Fonds monétaire international (FMI) et de la Banque mondiale ayant abouti aux PAS.
S’ensuivit une série de réflexions et de réformes de l’aide au développement tentant de dépasser de nombreux constats : manque de coordination des actions dans les pays récipiendaires de l’aide, échéances et objectifs trop ambitieux et irréalistes, contraintes budgétaires incontournables, enchevêtrement des intérêts économiques, géopolitiques et politiques des bailleurs à leur stratégie de coopération au développement, etc.
Ce processus aboutit à la consécration, par les Nations unies, des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) énoncés dans la Déclaration du millénaire, qui fut adoptée en 2000 par 189 pays et plus d’une vingtaine d’organisations internationales. La « lutte contre l’extrême pauvreté » en constituait la pierre angulaire à travers huit objectifs à atteindre pour 2015.
Comme souligné par Lapeyre (2005), ce processus parachevait une décennie de reprise d’initiative des Nations unies avec, pour originalité, le fait de constituer un ensemble d’objectifs clairs, axés sur l’amélioration des conditions de vie des populations, mesurables et assortis de délais, tout en visant à intégrer la dimension humaine au cœur de la formulation des politiques de développement. Symbole du nouveau paradigme consensuel et hégémonique, les OMD représentaient, par l’ampleur des concertations suscitées, un projet réformiste bouleversant la coopération au développement sans toutefois pour autant rompre avec la perspective néolibérale promue par les PAS. L’un des enjeux clés restait l’adaptation des espaces nationaux aux normes de l’économie mondialisée, dominée par le dogme du libre-échange, axée sur la croissance et marquée par la compétitivité, la flexibilité et l’attractivité pour les investissements étrangers (Lapeyre, 2005).
Dès 2010 – 2011, le bilan des OMD fut progressivement tiré. Les objectifs ne seraient pas atteints pour 2015 tandis que la question environnementale et les enjeux climatiques avaient fait irruption sur la scène internationale. Après deux ans de négociations sous l’égide des Nations unies, en 2015, les États membres adoptèrent les objectifs de développement durable (ODD) visant globalement à « éradiquer la pauvreté, protéger la planète et garantir la prospérité pour tous ». Le passage d’un sigle à l’autre vit aussi l’inflation des objectifs, des cibles et de leurs indicateurs. Au nombre de dix-sept objectifs déclinés en cent-soixante-neuf cibles, les ODD furent rassemblés dans l’Agenda 2030 pour le développement durable. Leurs particularités résidaient principalement, d’une part, dans l’association aux négociations, d’acteurs se revendiquant de la société civile et, d’autre part, dans le fait que les ODD étaient communs à l’ensemble des pays engagés. Était ainsi relativisé, sur papier, le clivage historique Nord-Sud en rejoignant le leitmotiv qu’«il y a aujourd’hui des Nord dans les Sud et des Sud dans les Nord ». Autre point fondamental des ODD, le secteur privé fut complètement intégré et mis en avant dans ce nouvel agenda comme partenaire et acteur à part entière du développement, notamment pour pallier le sous-financement de l’APD.
Crise financière, sous-financement du développement et entrée en scène du secteur privé
Contribuant à ces réformes des cadres internationaux de la coopération au développement, les Nations unies organisèrent plusieurs conférences internationales sur le financement du développement : Monterrey (États-Unis) en 2002, puis Doha et Addis-Abeba en 2015. Cette question était en effet restée en haut de l’agenda international. La crise bancaire et financière dans les pays occidentaux, amorcée à l’automne 2008 en Europe dans la foulée de la crise des subprimes de l’été 2007 aux États-Unis, était passée par là. L’UE et les États-Unis sortirent économiquement et politiquement fragilisés de ces évènements avec pour conséquence la mise en place d’importantes mesures de réduction des dépenses pour les administrations et services publics dans tous les secteurs, y compris l’APD. L’UE renoua avec la politique d’austérité qu’elle avait tant promue au Sud, à travers les PAS. Or, selon une [estimation des Nations unies, les investissements annuels requis pour financer les ODD se chiffreraient entre 3.900 à 5.000 milliards de dollars américains par an1 alors que, selon la Cnuced, les investissements privés et publics jusqu’à présent engagés dans les pays en développement en faveur des ODD représenteraient environ 1.400 milliards de dollars américains par an.
Pour combler le différentiel entre les ambitions des ODD et l’APD, les pays donateurs s’orientèrent vers la mobilisation du secteur privé par le biais de l’APD, via des logiques de financement spécifique du développement appelées blending2. Cette tendance internationale, dont le CAD-OCDE édicta les principes, fut mise en avant par l’UE et légitima le rôle du secteur privé dans les dynamiques de développement. Dans ce cadre, l’intervention des pouvoirs publics viserait à réduire les couts totaux ou les risques d’investissement du secteur privé dans certains contextes nationaux afin de stimuler « un environnement propice » pour celui-ci. Cette approche renforce une conception néolibérale du secteur privé comme promoteur central du développement, dans laquelle le rôle de l’État est redessiné et réduit à la portion congrue de « facilitateur ». Au Nord comme au Sud, cela correspond aussi au retrait de plus en plus manifeste et généralisé des pouvoirs publics et à la privatisation galopante de secteurs comme ceux des soins de santé, des pensions ou de l’éducation.
Or, si les activités économiques du secteur privé ont un effet sur le développement d’un pays ou d’un territoire, ce développement n’est cependant pas vertueux ipso facto. Pensons, par exemple, aux multinationales extractivistes opérant au Pérou, en Nouvelle Calédonie, en RDC etc., reposant sur des logiques d’exploitation des populations locales, des mécanismes d’évasion fiscale et ayant un impact désastreux sur l’environnement. L’inclusion du secteur privé comme partenaire dans les cadres internationaux de la coopération au développement peut brouiller les différences fondamentales existant entre gouvernements, acteurs se réclamant de la société civile et acteurs issus du secteur privé. Comme le souligne Bucci (2016), l’accent mis sur ce type de partenariat public-privé nie l’éventualité d’une possible incompatibilité de fond entre ces acteurs et d’une possible contradiction entre leurs intérêts respectifs. Selon l’OCDE, un tel partenariat serait basé sur des « valeurs » supposées communes et partagées ou « un socle de principes communs où toutes les formes de coopération trouveraient leur place », gommant de ce fait toute différence fondamentale. De manière insidieuse, cet amalgame efface les distinctions entre secteur privé et secteur public, ainsi que ce qui pourrait les diviser et les placer dans des positions antagonistes ou conflictuelles. Plusieurs auteurs constatent que cette rhétorique néolibérale du « partenariat » dans la coopération au développement a pour effet de gommer les relations asymétriques structurelles entre acteurs, notamment du Nord et du Sud, entrainant la dépolitisation d’enjeux de nature profondément politique3.
Dans ce climat d’austérité en Occident, la dimension « économiciste » de la notion d’efficacité de l’APD devient criante. Il s’agit, avant tout, de s’assurer d’un retour sur investissement des deniers publics « investis » via l’APD.
Efficacité de l’aide : intériorisation des cadres, autoresponsabilisation et autodiscipline
À travers cette réflexion sur le financement du développement, est progressivement apparue celle sur l’efficacité de l’aide. Dès 2002, la conférence de Monterrey posa, pour la première fois et de manière explicite, la question de la « qualité de l’aide » comme facteur déterminant du développement. Le débat ne portait plus uniquement sur le volume d’aide donnée et reçue mais aussi sur la manière dont elle était octroyée.
Face à l’ampleur de cette question, l’OCDE organisa plusieurs « Forums de haut niveau sur l’efficacité de l’aide » : Rome en 2002, Paris en 2005, Accra en 2008 et finalement Busan en 2011. Paris déboucha sur la déclaration éponyme et fut un momentum majeur pour les acteurs impliqués dans l’aide internationale avec notamment l’enjeu de recentrer les discussions sur un « réel partenariat » pour un « développement efficace ». La rencontre d’Accra ouvrit formellement le débat à d’autres types d’acteurs du développement : le secteur privé et les acteurs se réclamant de la société civile. Busan avait notamment pour ambition de réaliser un premier bilan de la Déclaration de Paris. Au-delà d’un constat modeste et d’un manque apparent de volonté politique du côté des bailleurs à tenir leurs engagements, ce dernier forum aboutit à la conclusion du « Partenariat de Busan pour une coopération efficace au service du développement ». Ce nouveau cadre posa les normes et standards internationaux de l’efficacité de l’aide devenue le maitre mot auquel tous les acteurs du développement sont supposés souscrire encore aujourd’hui. Il devait par ailleurs intégrer encore plus explicitement le secteur privé comme acteur essentiel, notamment via la promotion des « partenariats public-privé » (PPP). Ce virage intervenait après la Déclaration de Paris qui avait tenté de réhabiliter davantage l’APD.
Soulignons qu’afin de préparer la rencontre de Busan et de coordonner leur participation au processus de réflexion amorcé sur l’efficacité de l’aide au développement, des organisations se revendiquant de la société civile s’étaient structurées, au niveau international, au sein de la plateforme BetterAid et de l’Open Forum. De nombreux acteurs plaidaient alors pour un changement de paradigme en faisant basculer le débat de l’efficacité de l’aide au développement vers celui sur l’efficacité du développement. En 2010, le Forum sur l’efficacité du développement des organisations de la société civile adopta les huit principes d’Istanbul. L’ambition affichée était d’interroger l’efficacité du développement au regard de sa finalité intrinsèque plutôt que de concentrer le débat sur l’efficacité des mécanismes, des procédures et des processus de mise en œuvre de l’APD.
Toutefois, à l’issue de Busan, si les changements affichés dans cette « nouvelle » approche de l’efficacité de l’aide au développement pouvaient sembler prometteurs et séduisants, ils permettaient aussi d’intégrer, au discours dominant, les critiques formulées par certaines organisations se réclamant de la société civile, sans pour autant nécessairement induire et/ou contraindre un profond changement de paradigme. La doxa néolibérale restait d’actualité. Les pays « partenaires » restaient soumis à des « stratégies nationales » pensées ailleurs et par d’autres, à des « mesures et des normes de performance et de reddition de comptes» ; ils devaient continuer à s’attaquer aux « défaillances » de leurs institutions ainsi qu’à « la corruption » et à « l’absence de transparence », qui étaient supposées hypothéquer l’adhésion de la population. De telles exigences étaient unilatérales puisque les pays du Nord n’étaient pas engagés dans les mêmes processus, de manière symétrique (Rydberg, 2013). De plus, dorénavant, en valorisant les approches dites réflexives des milieux professionnels sur eux-mêmes, les ONG prenaient, elles aussi, l’engagement international de tendre vers plus d’efficacité et d’améliorer leur coordination avec les programmes gouvernementaux.
Cet accent sur l’efficacité et sa dimension « économiciste » et procédurale a renforcé une managerialisation galopante du secteur de la coopération au développement. Comme Pirotte et Godin (2013), puis Godin (2017) l’expliquent, cela impliqua une transformation des « métiers du développement ». Et Cornwall et Eade (2010) soulignent aussi une transformation majeure du jargon « développementiste ». Au nom d’une approche « concertée », « négociée » et « inclusive », la rhétorique du « partenariat » comme instrument politique de la gouvernementalité néolibérale gomme les asymétries historiques entre pays donateurs et pays récipiendaires de l’APD. L’accent est mis sur l’engagement réciproque comme relation « win-win » autour de la coproduction de normes, de standards internationaux et d’intérêts communs. Comme l’explique Kunz (2013), cela contribue à produire des « partenaires » actifs, responsables, autonomes et autodisciplinés, indépendamment des rapports de force en jeu.
Ces changements ont permis de lier, plus ou moins à leur insu, une série d’acteurs se réclamant de la société civile, à ce paradigme néolibéral centré sur l’efficacité de l’APD. À l’issue de ce processus, l’OCDE affirme d’ailleurs que l’ensemble de la « communauté du développement » s’y est rallié et a validé ce « référentiel commun ». Or, la représentativité des organisations se réclamant de la société civile et ayant participé au processus pose question au regard de la pluralité et l’hétérogénéité des acteurs se réclamant de cette dite société civile. La place était principalement occupée par de grosses structures ayant déjà largement intégré un mode de fonctionnement internationalisé et/ou en réseau que d’aucuns qualifieraient de « multinationale du développement ». Mais, au minimum, d’un point de vue formel, cette inclusion dans les cadres internationaux de concertation sur l’APD offrait de nouvelles opportunités pour les organisations se réclamant de la société civile en termes de participation au processus, mais aussi de négociations et de critiques. Cependant, la formulation et les canaux accessibles à ces organisations restaient fortement cadrés au sein même de cet ordre néolibéral. Ce contexte rend donc l’adoption d’une posture critique, réflexive et distanciée, voire divergente, de plus en plus complexe face à cette internationalisation de la prise de décision qui est présentée comme coconstruite, consensuelle et univoque, évacuant toute perspective de conflictualité et de conception plurielle de l’action et du changement.
À la suite de ces différents évènements, les Nations unies et l’OCDE ont maintenu et renforcé leurs positions hégémoniques sur la scène mondiale de la coopération au développement. Pourtant, tandis que le paysage de l’aide internationale et ses cadres internationaux changeaient rapidement sur ces trente dernières années, le modèle historique de l’aide au développement comme « transfert » d’un modèle depuis le Nord/les pays industrialisés/l’Occident (Union européenne et États-Unis) vers le sud était aussi largement remis en cause par l’émergence des pays Brics (Brésil, Russie, Inde, Chine et Afrique du Sud) comme puissances économiques et leurs coopérations « Sud-Sud ». L’UE réaffirma alors vouloir s’inscrire dans une approche partenariale « égalitaire », « concertée » et « inclusive » valorisant le dialogue politique et la collaboration entre « partenaires ». Cette approche du développement misant sur le partenariat renvoie aussi à la nécessité pour l’UE de se repositionner comme « partenaire privilégié » des pays africains à la suite dè l’émergence et à la concurrence avec ces pays Brics (Gijs, 2017). Les récits dominants du Nord sur l’aide internationale et le développement se trouvent de plus en plus remis en question dans un monde globalisé et multipolaire.
Migrations : stratégies de repli et de fermeture des pays occidentaux
Les années 2000 marquèrent également un tournant néolibéral dans la conception des politiques migratoires de l’UE et dans la fabrique du lien « migration-développement-sécurité ». Avec son « Approche globale sur la question des migrations et de la mobilité » en 2005, puis lors du sommet de La Valette UE-Afrique en 2015 mis en œuvre, en 2016, dans son « Cadre de partenariat pour les migrations » et les « pactes migratoires », l’UE a redéfini ses priorités d’action pour l’Afrique et la région méditerranéenne. En 2016, pour financer cette politique, elle créa le « Fonds fiduciaire européen d’urgence en faveur de la stabilité et de la lutte contre les causes profondes de la migration irrégulière et le phénomène des personnes déplacées en Afrique », tiré principalement du onzième Fonds européen pour le développement, avec des participations financières directes additionnelles notamment de la Belgique pour un montant de 10 millions d’euros. La question migratoire est donc devenue l’un des éléments centraux des relations et négociations entre les pays européens et africains, y compris dans des champs historiquement non liés aux politiques migratoires, comme les accords commerciaux et le développement (Gabrielli, 2007). Des accords bilatéraux entre États membres et pays tiers sont négociés, visant à faciliter et accélérer les retours et les réadmissions des migrants dits « en situation irrégulière », ainsi qu’à renforcer les mécanismes de contrôle et la militarisation des frontières sur les territoires des pays tiers. La coopération au développement devient un levier de contrôle et de régulation des flux migratoires vers l’UE. Les actions de développement s’inscrivent dorénavant dans des stratégies ayant pour objectif d’empêcher les départs en migration, de fixer les populations et de contrôler les flux migratoires. Dans une approche intégrée, la politique européenne articule migration, développement et sécurité.
Ces nouveaux accords bilatéraux de coopération marquent le retour du conditionnement contraignant de fonds pour le développement à la collaboration des États en matière de migration, sur base de leurs capacités et de leur volonté politique. Derrière le slogan « Des politiques migratoires au bénéfice du développement durable », les processus de Rabat et de Khartoum s’affichent comme des « espaces de dialogue et de suivi » de plans d’action entre l’UE et les pays africains identifiés comme pays de départ et/ou de transit le long des routes migratoires à destination supposée de l’Europe, suivant une logique linéaire et « eurocentrique » de classification (Korvensyrjä, 2017). Les chiffres records de demandes d’asile introduites au sein de l’UE en 2015 – 2016, notamment liés à la violence du conflit syrien, ont alimenté le mythe de l’invasion de l’Europe par les migrants (De Haas, 2008).
Bien que stratégie inopérante depuis une vingtaine d’années (Blanchard et al., 2010 ; Agier, 2013), l’UE impose donc un durcissement progressif de sa politique migratoire, de plus en plus restrictive, sécuritaire et en faveur d’une immigration choisie (Brachet, 2009, 2010, 2011, 2018 ; Schmoll et al., 2015). Cette stratégie européenne interfère avec un système migratoire et commercial, historiquement et majoritairement intra-africain (Bredeloup et Pliez, 2005 ; Bensaâd, 2009 ; McDougall et Scheele, 2012). Elle remet de facto en cause les accords de libre circulation notamment au sein de l’espace CEDEAO. De plus, malgré une chute drastique du nombre de migrants arrivés sur le territoire européen ces dernières années, l’UE ne sort pas de ce registre de « crise migratoire ». Elle justifie ainsi la mise en œuvre d’une série de politiques articulant migration, développement et sécurité sur le continent africain, bien que les migrations d’Afrique subsaharienne vers l’UE constituent « un fait statistique minoritaire » (Lessault et Beauchemin, 2009).
Conclusion
L’univers de l’aide internationale s’est profondément transformé. S’observent une démultiplication des acteurs gravitant autour d’elle et une accentuation de l’internationalisation de la prise de décision quant aux orientations, agendas prescriptifs et autres cadres normatifs. Il n’échappe pas à la doxa néolibérale ni à la rationalité instrumentale, avec ses processus d’abstraction de la réalité par les nombres (Hibou, 2012, 2013). Néanmoins, sans angélisme, ce « complexe développementiste » est aussi porteur de nouvelles formes d’engagement citoyen, de militantisme et de contestation de l’ordre établi, dans un contexte de globalisation néolibérale dont il est nécessaire de faire la critique historique et politique. Travailler sur les enjeux du développement revient ainsi aujourd’hui à travailler sur les confrontations politiques du changement social impliquant notamment le décryptage des politiques publiques et de leurs instruments, depuis leur élaboration jusqu’à leur mise en œuvre, tout comme les formes de contestation et de résistance qu’elles suscitent, dans des ancrages nationaux et locaux possédant, à chaque fois, leurs historicités propres.
- Rapport du Comité intergouvernemental d’experts sur le financement du développement durable, soumis le 15 aout 2014 à l’Assemblée générale des Nations unies (doc. A/69/315**); Cnuced – commission de l’investissement, novembre 2017, https://bit.ly/2H8rBMO.
- Utilisation des financements de l’APD pour la mobilisation de fonds supplémentaires en faveur du développement.
- Pour une réflexion sur la technicisation et la dépolitisation des enjeux du développement, voir notamment les travaux de Ferguson J. (1994), Mosse D. (2005), Hagberg S. et Widmark C. (2009).
