Skip to main content
logo
Lancer la vidéo

Union européenne. Pauvreté et protection sociale

Numéro 3 Mars 2010 par Francine Mestrum

mars 2010

L’an­née 2010 a été pro­cla­mée année de la lutte contre la pau­vre­té et l’ex­clu­sion sociale dans l’U­nion euro­péenne, ce qui serait louable si les per­sonnes pré­ca­ri­sées étaient vrai­ment la fina­li­té des poli­tiques éla­bo­rées. Or, la fai­blesse des objec­tifs et des moyens juri­diques, l’ar­gu­men­ta­tion en termes de morale plu­tôt que de droit montrent que l’on consi­dère que le chô­mage, et par­tant la pau­vre­té, est volon­taire. Ce qui est visé est, en réa­li­té, une réduc­tion des couts bud­gé­taires par une dimi­nu­tion des dépenses sociales, consi­dé­rée comme une moder­ni­sa­tion de la pro­tec­tion sociale qui passe par l’ac­ti­va­tion et le ciblage. Le risque est de voir se détri­co­ter les États sociaux et leurs prin­cipes de soli­da­ri­té et de redistribution.

2010 sera l’année de la lutte contre la pau­vre­té et l’exclusion sociale dans l’Union euro­péenne. Cette ini­tia­tive est plus que bien­ve­nue étant don­né que l’Union euro­péenne comp­tait en 2004 plus ou moins 100 mil­lions de per­sonnes cou­rant un « risque de pau­vre­té », c’est-à-dire ayant un reve­nu infé­rieur à 60% du reve­nu médian. En effet, 22% de la popu­la­tion totale vit avec un reve­nu infé­rieur à 22 euros par jour. Cepen­dant, 23,5 mil­lions de per­sonnes ou 5% de la popu­la­tion vivent avec un reve­nu infé­rieur à 10 euros par jour et peuvent être consi­dé­rées com­ment étant extrê­me­ment pauvres1. 8% des citoyens de l’UE courent un risque de pau­vre­té alors même qu’ils ont un emploi2. Ces chiffres montrent que les droits humains les plus élé­men­taires ne sont pas res­pec­tés dans une des régions les plus riches du monde.

Pour­tant, comme le pré­cise le com­mu­ni­qué de presse annon­çant cette ini­tia­tive, la soli­da­ri­té est une des valeurs clefs de l’UE. Un des objec­tifs intrin­sèques des modèles de socié­té et de bien-être en Europe est de per­mettre à chaque indi­vi­du de par­ti­ci­per au pro­grès éco­no­mique et social, tant pour en pro­fi­ter que pour y contri­buer3.

À l’origine…

L’Union euro­péenne n’a pas de com­pé­tences en matière de pro­tec­tion sociale. On peut le regret­ter, mais force est de consta­ter que les dif­fé­rents sys­tèmes des États membres sont très hété­ro­gènes et que les chefs d’État et de gou­ver­ne­ment n’ont jamais vou­lu aban­don­ner cette par­tie de leur sou­ve­rai­ne­té. Or, dans presque tous les États membres, une dif­fé­rence est faite entre d’une part la sécu­ri­té sociale — ou les assu­rances sociales pour les tra­vailleurs et les per­sonnes âgées — et l’assistance sociale pour ceux qui ne par­ti­cipent pas au mar­ché du tra­vail. C’est pour­quoi, dès les années sep­tante, la Com­mis­sion euro­péenne avait enta­mé des pro­grammes de lutte contre la pau­vre­té et le Conseil les avait approu­vés. Jusqu’en 1993, quand la Cour de jus­tice déci­da que même pour l’assistance sociale, la Com­mu­nau­té n’avait pas de base légale.

Le trai­té de Maas­tricht a intro­duit une pro­cé­dure de codé­ci­sion Conseil-Par­le­ment euro­péen pour tout ce qui concerne la sécu­ri­té et la san­té des tra­vailleurs. L’emploi, le droit du tra­vail et la sécu­ri­té sociale — notam­ment — res­tent sous la règle de l’unanimité (articles 118 et 118A). Dans le trai­té d’Amsterdam, un nou­vel article 117 est intro­duit qui fait réfé­rence à la Charte sociale euro­péenne du Conseil de l’Europe de 1961 et à la Charte com­mu­nau­taire des tra­vailleurs de 1989. Ce même article ajoute la lutte contre l’exclusion aux com­pé­tences de la Com­mu­nau­té euro­péenne. Un nou­vel article 118 men­tionne l’intégration des per­sonnes exclues du mar­ché du tra­vail par­mi les points qui peuvent être déci­dés à majo­ri­té qua­li­fiée. Le trai­té intro­duit éga­le­ment un nou­veau Titre VI A sur l’emploi qui éta­blit que les États membres consi­dèrent leurs poli­tiques de pro­mo­tion de l’emploi comme étant une matière d’intérêt com­mun. Enfin, le trai­té de Nice de 2000 change l’article 137 et ajoute la lutte contre l’exclusion sociale et la moder­ni­sa­tion des sys­tèmes de pro­tec­tion sociale.

Le trai­té de Nice est entré en vigueur en 2003, mais en 2000 avait été adop­tée la stra­té­gie de Lis­bonne où il est dit qu’il est « inac­cep­table que, dans l’Union, tant de per­sonnes vivent en des­sous du seuil de pau­vre­té et soient tou­chées par l’exclusion sociale. Il faut prendre des mesures pour don­ner un élan déci­sif à l’élimination de la pau­vre­té4 […]». À la suite de cette stra­té­gie et au moment où, en décembre 2000, le nou­veau trai­té est adop­té à Nice et une Charte des droits fon­da­men­taux de l’Union euro­péenne est ajou­tée à ce trai­té, est éga­le­ment adop­té un pre­mier agen­da social qui men­tionne la pro­mo­tion de l’emploi, la moder­ni­sa­tion de la pro­tec­tion sociale et la lutte contre la pau­vre­té et l’exclusion sociale par­mi ses priorités.

Ce long che­mi­ne­ment ins­ti­tu­tion­nel ne peut faire oublier qu’en 1992 déjà le Conseil avait adop­té deux recom­man­da­tion5 qui parlent des risques de pau­vre­té et d’exclusion sociale, sou­lignent le carac­tère mul­ti­di­men­sion­nel de l’exclusion et le droit de tout tra­vailleur dans la Com­mu­nau­té à une pro­tec­tion sociale adé­quate et à un niveau adé­quat de pres­ta­tions de sécu­ri­té sociale. En ce qui concerne la pau­vre­té, le Conseil recom­mande aux États membres de recon­naitre le droit fon­da­men­tal de toute per­sonne à des res­sources suf­fi­santes et à l’assistance sociale afin de vivre digne­ment. Il recom­mande en outre de fixer le mon­tant des res­sources suf­fi­santes afin de cou­vrir les besoins essen­tiels ain­si que de sau­ve­gar­der les sti­mu­lants pour cher­cher un emploi et d’aider les per­sonnes exclues du mar­ché du tra­vail afin qu’elles puissent réin­té­grer ce marché.

Ain­si, on constate qu’au début du troi­sième mil­lé­naire, tout est — enfin — réglé pour mettre en place une pro­tec­tion sociale au niveau euro­péen en faveur des pauvres. Mais en fait, ce sont trois agen­das qui ont conver­gé vers un seul : la « moder­ni­sa­tion de la pro­tec­tion sociale » à laquelle la Com­mis­sion tra­vaille depuis 1997, les poli­tiques de l’emploi, for­ma­li­sées dès 1997 et la lutte contre la pau­vre­té et l’exclusion sociale dès le trai­té de Nice et la stra­té­gie de Lis­bonne de 2000. En effet, comme nous allons le voir, la « lutte contre la pau­vre­té » est bien plus qu’une lutte contre la pau­vre­té, mais implique une nou­velle phi­lo­so­phie de l’État social. Celle-ci est for­mu­lée impli­ci­te­ment dans la stra­té­gie de Lis­bonne qui veut faire de l’Union euro­péenne « l’économie de la connais­sance la plus com­pé­ti­tive du monde ».

Quelques questions

Aus­si posi­tive que soit l’organisation de l’année contre l’exclusion sociale et contre la pau­vre­té, plu­sieurs remarques peuvent être faites à pro­pos de cette initiative.

D’abord, l’indicateur essen­tiel de l’UE ne nous dit rien sur la pau­vre­té. En effet, les reve­nus infé­rieurs à 60% du reve­nu médian sont des reve­nus peu éle­vés, mais les per­sonnes qui le touchent n’ont pas a prio­ri des dif­fi­cul­tés pour joindre les deux bouts. Il est très posi­tif de consta­ter que l’UE a choi­si un seuil de pau­vre­té rela­tive, mais elle l’a fait à un niveau tel­le­ment éle­vé qu’il ne donne aucune idée sur la pau­vre­té réelle et n’indique qu’un « risque » de pau­vre­té. Un seuil de pau­vre­té à 50% du reve­nu médian serait net­te­ment plus adé­quat. Selon le rap­port de 20076, cela donne 73,2 mil­lions de per­sonnes « pauvres », soit 16% de la population.

Ensuite, les ins­tru­ments juri­diques choi­sis pour lut­ter contre la pau­vre­té res­tent très limi­tés. Les États membres ont com­men­cé dès 2001 avec une « méthode ouverte de coor­di­na­tion », qui est une pro­cé­dure inter­gou­ver­ne­men­tale avec la par­ti­ci­pa­tion de la Com­mis­sion et de la socié­té civile. Elle vise un pro­ces­sus d’apprentissage mutuel et l’identification de « bonnes pra­tiques ». Elle ne mène pas à une légis­la­tion mais tout au plus à des recom­man­da­tions entre États membres et de la « soft law ». Cette méthode a certes ses avan­tages et elle a déjà per­mis une conver­gence dans la façon de défi­nir les indi­ca­teurs et d’établir les sta­tis­tiques. Mais elle ne débouche pas sur des mesures fortes pour l’éradication de la pauvreté.

Les objec­tifs de l’année euro­péenne res­tent limi­tés. Il s’agit de la recon­nais­sance du « droit des per­sonnes en situa­tion de pau­vre­té et d’exclusion sociale à vivre dans la digni­té et à prendre une part active à la socié­té ; d’accroitre l’adhésion du public aux poli­tiques d’inclusion sociale, en sou­li­gnant la res­pon­sa­bi­li­té de cha­cun dans la lutte contre la pau­vre­té et la mar­gi­na­li­sa­tion ; de pro­mou­voir une plus grande cohé­sion […] et d’encourager l’engagement de l’ensemble des par­ties prenantes […]».

Par ailleurs, si les trois agen­das — pau­vre­té, emploi, pro­tec­tion sociale — ont conver­gé, ils res­tent sou­mis à des pro­cé­dures dif­fé­rentes. Les poli­tiques de l’emploi font l’objet de « lignes direc­trices pour l’emploi », com­plé­men­taires aux « grandes orien­ta­tions pour la poli­tique éco­no­mique ». La « moder­ni­sa­tion de la pro­tec­tion sociale » est dis­cu­tée dans un comi­té de pro­tec­tion sociale qui pré­pare chaque année un « rap­port conjoint sur la pro­tec­tion sociale et l’inclusion sociale ». La lutte contre la pau­vre­té fait l’objet d’une « méthode ouverte de coor­di­na­tion ». La stra­té­gie de Lis­bonne, elle, ne fait l’objet d’aucune pro­cé­dure permanente.

Enfin, ce que l’on constate, est que la lutte contre la pau­vre­té s’inscrit dans une stra­té­gie axée sur la crois­sance éco­no­mique et sur l’équilibre bud­gé­taire, ain­si que sur une stra­té­gie de moder­ni­sa­tion éco­no­mique et sociale confor­mé­ment à l’agenda de Lis­bonne. Elle a des objec­tifs bien au-delà de la pauvreté.

« Il est donc fon­da­men­tal, pour le déve­lop­pe­ment durable de l’Europe, de pré­ve­nir et com­battre la pau­vre­té et l’exclusion sociale, en moder­ni­sant davan­tage la pro­tec­tion sociale dans le cadre de poli­tiques bud­gé­taires saines, qui com­binent satis­fac­tion des besoins sociaux et via­bi­li­té éco­no­mique7 ». « Pour être effi­caces, les poli­tiques visant à rendre le tra­vail rému­né­ra­teur doivent trou­ver un équi­libre adé­quat dans ce “casse-tête tri­an­gu­laire”: ren­for­cer les inci­ta­tions au tra­vail, atté­nuer la pau­vre­té et évi­ter des couts bud­gé­taires insou­te­nables »8.

La pré­oc­cu­pa­tion majeure de tous les États membres est l’allocation la plus effec­tive des reve­nus, dans un contexte où les dépenses sociales sont limi­tées, lit-on dans un rap­port de la Com­mis­sion de 19979. Par­tout, l’on veut limi­ter les couts et réduire la dépen­dance, ce qui se fait par une poli­tique d’activation et de ciblage. Dans sa pro­po­si­tion au Conseil et au Par­le­ment euro­péen du 24 novembre 2000 concer­nant un pro­gramme com­mu­nau­taire pour encou­ra­ger la coopé­ra­tion entre les États membres visant à lut­ter contre l’exclusion sociale, la Com­mis­sion men­tionne dans son point 13 que « com­battre la pau­vre­té et l’exclusion sociale requiert de faci­li­ter la par­ti­ci­pa­tion à des emplois de qua­li­té et l’accès de tous aux res­sources, droits, biens et ser­vices »10. Par­mi les objec­tifs de lutte contre la pau­vre­té et l’exclusion sociale, figure en pre­mier point « Pro­mou­voir la par­ti­ci­pa­tion à l’emploi », avant l’accès de tous aux res­sources, aux droits, aux biens et aux ser­vices11. Le Conseil men­tionne comme tout pre­mier point que « la lutte contre l’exclusion sociale et la pau­vre­té [est] l’un des élé­ments cen­traux de la moder­ni­sa­tion du modèle social euro­péen, et que l’emploi est la meilleure pro­tec­tion contre l’exclusion sociale ». « La construc­tion d’une Europe “inclu­sive” est cru­ciale pour réa­li­ser l’objectif de l’Union euro­péenne qui est la crois­sance éco­no­mique durable, des emplois plus nom­breux et de meilleure qua­li­té et une cohé­sion sociale plus impor­tante »12.

« Tendre la main aux per­sonnes en marge de la socié­té et du mar­ché du tra­vail est une prio­ri­té tant éco­no­mique que sociale. Il n’existe aucune contra­dic­tion entre une éco­no­mie dyna­mique et effi­cace et une éco­no­mie fon­dée sur la jus­tice sociale : au contraire, elles sont for­te­ment inter­dé­pen­dantes. D’une part, le déve­lop­pe­ment éco­no­mique est néces­saire pour étayer l’offre d’une aide sociale. D’autre part, faire reve­nir les per­sonnes les plus exclues sur le mar­ché du tra­vail, à condi­tion qu’elles soient en mesure de tra­vailler, et appuyer leur inté­gra­tion sociale, sont des com­po­santes de la stra­té­gie de Lis­bonne, dont l’objectif est d’exploiter au maxi­mum le poten­tiel de nos res­sources humaines »13. « L’inclusion active est en ce sens tout à fait com­plé­men­taire de l’approche rela­tive à la “flexi­cu­ri­té”, car elle vise les per­sonnes en marge du mar­ché du tra­vail. Elle défi­nit “un État-pro­vi­dence actif” en offrant des par­cours per­son­na­li­sés vers l’emploi et en veillant à ce que les per­sonnes non aptes au tra­vail puissent vivre dans la digni­té et contri­buer autant que pos­sible à la socié­té. Par consé­quent, l’inclusion active contri­bue à la stra­té­gie de Lis­bonne et repré­sente l’un des piliers de la dimen­sion sociale de la stra­té­gie de déve­lop­pe­ment durable de l’UE. »

Une lutte contre la pau­vre­té axée sur le mar­ché du tra­vail serait tout à fait louable si des emplois de qua­li­té étaient dis­po­nibles et si les pauvres étaient en mesure de les accep­ter. Si tel était le cas, on peut pen­ser que nombre d’entre eux ne seraient pas pauvres et ne seraient pas au chô­mage. La logique der­rière le rai­son­ne­ment de l’UE est celle d’un chô­mage — et d’une pau­vre­té — volontaires.

Une autre réfé­rence qui revient dans plu­sieurs docu­ments concerne « l’importance de sup­pri­mer les obs­tacles à l’accès au mar­ché du tra­vail par des mesures actives et pré­ven­tives, y com­pris l’identification pré­coce des besoins, l’aide à la recherche d’un emploi, l’orientation et la for­ma­tion dans le cadre de plans d’action per­son­na­li­sés. Pour que le tra­vail soit finan­ciè­re­ment attrayant pour les deman­deurs d’emploi, il est éga­le­ment néces­saire de conti­nuer à revoir les fac­teurs d’incitation et de dis­sua­sion liés à la fis­ca­li­té et aux pres­ta­tions sociales, y com­pris la ges­tion et les condi­tions d’octroi des pres­ta­tions, tout en garan­tis­sant des niveaux de pro­tec­tion sociale adé­quats ». Ici éga­le­ment, le risque de voir se déve­lop­per un rai­son­ne­ment qui explique le chô­mage et la pau­vre­té par la faci­li­té d’obtention de pres­ta­tions sociales est réel.

« La stra­té­gie révi­sée [de Lis­bonne] invite les États membres à orien­ter leurs efforts stra­té­giques vers la créa­tion d’une crois­sance plus forte et d’emplois plus nom­breux et de meilleure qua­li­té. Il est dès lors indis­pen­sable d’assurer une véri­table inter­action entre la méthode ouver­ture de coor­di­na­tion (MOC) dans le domaine de la pro­tec­tion et de l’inclusion sociale, qui pri­vi­lé­gie un niveau éle­vé de pro­tec­tion et de cohé­sion sociales, et les poli­tiques pour la crois­sance et l’emploi14 ». Rap­pe­lons qu’un des objec­tifs cen­traux de la stra­té­gie de Lis­bonne est l’augmentation du taux d’emploi.

Il est tout à fait logique que les retraites et les soins de san­té — les deux grands postes des dépenses sociales de tous les États membres — fassent éga­le­ment l’objet d’une « méthode ouverte de coor­di­na­tion ». Pour les retraites, plu­sieurs docu­ments men­tionnent les « menaces » aux sys­tèmes à répar­ti­tion suite au vieillis­se­ment des socié­tés, tout comme les « pro­grès » faits dans la réduc­tion des dépenses publiques, ain­si que le besoin de retraites plus tar­dives15. Quant aux soins de san­té, ils sont en train d’être par­tiel­le­ment pri­va­ti­sés par le biais d’une légis­la­tion non pas sociale, mais de mar­ché inté­rieur16.

Ces quelques cita­tions montrent que l’objectif pri­mor­dial est de réduire les couts bud­gé­taires par une poli­tique de réduc­tion des dépenses sociales. Cela peut être fait par une aug­men­ta­tion du taux d’emploi, ce qui non seule­ment peut aug­men­ter les contri­bu­tions sociales, mais aug­mente aus­si la concur­rence sur le mar­ché du tra­vail avec un risque de dimi­nu­tion des salaires, et par une pri­va­ti­sa­tion par­tielle des sys­tèmes de retraites et de soins de san­té. Certes tous les docu­ments sou­lignent l’importance de reve­nus suf­fi­sants pour les indi­vi­dus et les familles, mais en même temps les lignes direc­trices pour l’emploi sou­lignent l’importance de rendre la pro­tec­tion sociale plus favo­rable à l’emploi moyen­nant des poli­tiques d’activation et d’encouragement17. On parle de « réduire les fac­teurs décou­ra­geant le tra­vail rému­né­ré et évi­ter les trappes de pau­vre­té »18. Si l’on peut com­prendre la volon­té de lut­ter contre la pau­vre­té et l’exclusion sociale par une poli­tique d’accès au mar­ché du tra­vail, tout porte à croire, cepen­dant, que si les pauvres sont éloi­gnés du mar­ché du tra­vail, cela n’a rien à voir avec un manque de volon­té de tra­vailler de leur part, mais avec des emplois non dis­po­nibles et/ou peu attractifs.

Le modèle social européen

Per­sonne ne nie­ra que les sys­tèmes de pro­tec­tion sociale des États membres ont effec­ti­ve­ment besoin de « moder­ni­sa­tion ». Les socié­tés et l’économie d’aujourd’hui ont trop chan­gé par rap­port à celles d’il y a un demi-siècle : entrée mas­sive des femmes sur le mar­ché du tra­vail, migra­tions, vieillis­se­ment, divorces, etc. La ques­tion est de savoir si cette moder­ni­sa­tion néces­site un déman­tè­le­ment des poli­tiques uni­ver­selles et des soli­da­ri­tés par une pri­va­ti­sa­tion ou encore une mise en concur­rence géné­ra­li­sée des tra­vailleurs. Plu­sieurs docu­ments sou­lignent l’importance de la pro­tec­tion sociale en Europe, que la bonne per­for­mance éco­no­mique dans l’UE s’accompagne d’un degré éle­vé d’égalité19 et que la pro­tec­tion sociale n’est nul­le­ment un obs­tacle à la crois­sance éco­no­mique. Voi­là ce qui consti­tue effec­ti­ve­ment la carac­té­ris­tique majeure du modèle social euro­péen et voi­là pour­quoi il est impor­tant de sau­ve­gar­der les sys­tèmes basés sur la citoyen­ne­té. Avant trans­ferts sociaux, 26% de la popu­la­tion de l’UE court un risque de pau­vre­té, après les trans­ferts sociaux, ce pour­cen­tage baisse à 16%, ce qui montre l’efficacité des systèmes.

L’impression existe que l’Union euro­péenne est en train de faire ce que la Banque mon­diale a déjà fait au niveau mon­dial (par d’autres moyens): un déman­tè­le­ment des pro­tec­tions sociales exis­tantes et l’introduction de poli­tiques de lutte contre la pau­vre­té conci­liant la crois­sance, la ri­gueur bud­gé­taire et une aide mini­male aux plus pauvres afin qu’ils puissent inté­grer le mar­ché du tra­vail. Cet effort se situe dans une refor­mu­la­tion des mis­sions des États dans le cadre des poli­tiques néo­li­bé­rales. Cet État doit être « habi­li­tant », mais n’est plus res­pon­sable de la pro­duc­tion-repro­duc­tion de liens sociaux. Ce qui est en jeu dans ces trans­for­ma­tions est pré­ci­sé­ment la citoyen­ne­té sociale qui concré­tise la citoyen­ne­té civile et politique.

En effet, les sys­tèmes de pro­tec­tion sociale de l’Europe occi­den­tale forment un ensemble consti­tué d’assurances sociales pour les tra­vailleurs, d’une assis­tance sociale pour les per­sonnes en dehors du mar­ché du tra­vail et d’un ensemble de ser­vices publics. Aujourd’hui, ces dif­fé­rents élé­ments sont en train d’être dés­in­té­grés, prin­ci­pa­le­ment à cause de leur pri­va­ti­sa­tion (retraites, soins de san­té, édu­ca­tion, postes, éner­gie, trans­ports en com­mun…). Ce fai­sant, la logique d’ensemble, qui est une logique de soli­da­ri­té et de démar­chan­di­sa­tion se perd et ce qui reste comme mis­sion essen­tielle des États est pré­ci­sé­ment l’aide aux plus pauvres, aux per­sonnes les plus éloi­gnées du mar­ché du tra­vail. Les États n’ont plus à four­nir une pro­tec­tion de l’ensemble de leurs citoyens, mais seule­ment des plus dému­nis. De plus, ces poli­tiques ne sont pas mises en œuvre dans une logique de droits, mais avec des argu­ments de type moral : « Il est inac­cep­table que, dans l’Union, tant de per­sonnes vivent en des­sous du seuil de la pau­vre­té »20. Il semble bien que le type de « modèle social euro­péen » est en train de deve­nir quelque chose de dif­fé­rent de ce qu’il était.

Nous n’en sommes pas encore là, et heu­reu­se­ment, les dif­fé­rents docu­ments de l’Union euro­péenne donnent des indi­ca­tions que la résis­tance est forte, notam­ment pour sou­li­gner l’importance des reve­nus, même si la pau­vre­té est consi­dé­rée comme étant « mul­ti­di­men­sion­nelle ». « Certes, les consi­dé­ra­tions tou­chant aux finances publiques revê­ti­ront tou­jours une impor­tance cru­ciale dans la déci­sion de mise en appli­ca­tion ou de ren­for­ce­ment de l’un ou l’autre régime d’aide sociale ; néan­moins, il faut éga­le­ment se rap­pe­ler que l’absence ou l’insuffisance de régimes d’aide au reve­nu doit être mise en balance avec la demande accrue qui pèse­rait pro­ba­ble­ment sur d’autres pro­grammes sociaux (comme les allo­ca­tions fami­liales), appe­lés à assu­mer une par­tie de la charge d’allégement de la pau­vre­té, et avec les couts sociaux et éco­no­miques liés à la dété­rio­ra­tion de la san­té et l’aggravation de la cri­mi­na­li­té »21.

Ce que la Com­mis­sion euro­péenne appelle « l’inclusion active » veut dire : « un dosage poli­tique géné­ral asso­ciant trois élé­ments : un lien avec le mar­ché du tra­vail, sous la forme d’offres d’emploi ou d’une for­ma­tion pro­fes­sion­nelle ; une aide au reve­nu d’un niveau suf­fi­sant pour vivre dans la digni­té ; et un meilleur accès à des ser­vices sus­cep­tibles d’éliminer cer­tains obs­tacles aux­quels cer­taines per­sonnes et leurs familles sont confron­tées pour s’intégrer dans la socié­té, favo­ri­sant ain­si leur réin­ser­tion pro­fes­sion­nelle ». Certes, en 1992 déjà, le Conseil recom­man­da que les États membres garan­tissent « un niveau de res­sources com­pa­tible avec la digni­té humaine »22. Dans son agen­da social de 2008, la Com­mis­sion pro­pose d’introduire en 2008 – 2009 une recom­man­da­tion sur l’inclusion active qui abor­de­ra aus­si la ques­tion de l’aide au reve­nu23. Cette ini­tia­tive était déjà annon­cée dans l’agenda social de 200524 et dans un docu­ment de 200625, dans lequel il est éga­le­ment indi­qué que « les niveaux d’assistance sociale sont déjà en deçà du seuil de risque de pau­vre­té dans la plu­part des États membres ». Jusqu’à pré­sent, on n’a rien vu venir. Pour­tant, un reve­nu mini­mum serait la solu­tion la plus adé­quate et la plus directe pour résoudre la pauvreté.

De même, de nom­breux docu­ments réfèrent au carac­tère mutuel­le­ment ren­for­çant des poli­tiques sociales et éco­no­miques26 et à l’importance de la qua­li­té des emplois27. Il est éga­le­ment recon­nu que la pro­tec­tion sociale en Europe a de bons résul­tats et que sans elle le risque de pau­vre­té aurait atteint des niveaux insou­te­nables dans la plu­part des États membres et à l’échelle de l’Union28.

Conclusion

Il est dif­fi­cile de for­mu­ler une conclu­sion défi­ni­tive de cette pre­mière ana­lyse. Les dif­fé­rents docu­ments sur l’emploi, la moder­ni­sa­tion de la pro­tec­tion sociale et la lutte contre l’exclusion men­tionnent des prin­cipes tout à fait louables, confor­mé­ment aux sys­tèmes de pro­tec­tion sociale exis­tants. En même temps, les poli­tiques annon­cées et déjà par­tiel­le­ment mises en œuvre dans plu­sieurs États membres font craindre un glis­se­ment vers une phi­lo­so­phie néo­li­bé­rale. Si cette der­nière ten­dance se confirme, ce serait la fin d’une pro­tec­tion sociale basée sur la citoyen­ne­té et sur les droits, et la fin d’un « modèle social euro­péen » basé sur l’universalité et la solidarité.

Sans risque de se trom­per, deux constats peuvent d’ores et déjà être faits.

D’abord, ce chan­ge­ment de phi­lo­so­phie en matière de pro­tec­tion sociale se fait grâce au chan­ge­ment d’échelon auquel se décident les poli­tiques sociales. Les chan­ge­ments concrets qui sont pro­po­sés au niveau euro­péen ou qui sont déjà mis en œuvre au niveau natio­nal ou local seraient sans aucun doute net­te­ment plus dif­fi­ciles à réa­li­ser si les déci­sions étaient exclu­si­ve­ment prises au niveau natio­nal. En effet, c’est au niveau natio­nal que, jusqu’à pré­sent, la démo­cra­tie est orga­ni­sée et les résis­tances éven­tuelles s’organisent. Les syn­di­cats et les ONG sociales sont net­te­ment mieux orga­ni­sés au niveau natio­nal. Avec la mon­dia­li­sa­tion et le ren­for­ce­ment des efforts d’intégration au niveau euro­péen, les éche­lons de la prise de déci­sion se mul­ti­plient et les déci­sions les plus dif­fi­ciles se déplacent vers les éche­lons où la résis­tance est moindre. Au niveau euro­péen, chaque déci­sion en faveur d’une « lutte contre la pau­vre­té » ou d’une « poli­tique de l’emploi » peut être pré­sen­tée comme un petit pas en avant vers la construc­tion d’une « Europe sociale », reven­di­ca­tion lar­ge­ment par­ta­gée. Or, dans les faits, cela pour­rait affai­blir les poli­tiques sociales dans leur ensemble et au niveau natio­nal. Le résul­tat final au niveau euro­péen risque en effet d’être moins contrai­gnant et moins basé sur les droits que les poli­tiques natio­nales actuelles.

De plus, ce que sont en train de faire les États membres de l’UE est une har­mo­ni­sa­tion des poli­tiques sociales qui ne dit pas son nom. Une har­mo­ni­sa­tion telle qu’elle était envi­sa­gée dans les années quatre-vingt29 n’est pas sou­hai­table ni pos­sible. Mais une « conver­gence » vers un mini­mum social par le biais d’une « méthode ouverte de coor­di­na­tion » et de la « soft law » est en train de se réa­li­ser. Ce n’est pos­sible que grâce à une frag­men­ta­tion des éche­lons de prise de déci­sion, dans nombre d’États membres — comme la Bel­gique — ren­for­cée par une défé­dé­ra­li­sa­tion-com­mu­nau­ta­ri­sa­tion. En Bel­gique, les Régions n’ont aucune com­pé­tence pour inter­ve­nir sur la sécu­ri­té sociale, comme ne l’a pas non plus l’Union euro­péenne. Là aus­si, c’est par le biais d’une « lutte contre la pau­vre­té » et une poli­tique axée sur le mar­ché du tra­vail que les chan­ge­ments — vers le bas — s’imposent.

Le deuxième constat concerne les poli­tiques de lutte contre la pau­vre­té pro­pre­ment dites. Une fois de plus, les thèses de G. Sim­mel — le père de la socio­lo­gie de la pau­vre­té30 — se confirment : les pauvres ne sont pas la fina­li­té majeure des poli­tiques contre la pau­vre­té. Dans l’Union euro­péenne, le pre­mier objec­tif est la moder­ni­sa­tion de la pro­tec­tion sociale avec un accent plus fort sur l’activation et le ciblage, une poli­tique dif­fi­cile à réa­li­ser au niveau natio­nal. Cela peut mettre fin à une poli­tique uni­ver­selle basée sur la soli­da­ri­té et la redis­tri­bu­tion, et axée sur une réduc­tion des inéga­li­tés. Pré­sen­tée avec l’étiquette d’une lutte contre la pau­vre­té, par défi­ni­tion consen­suelle, cette nou­velle phi­lo­so­phie est plus facile à faire accep­ter. Elle risque de débou­cher sur une poli­tique d’aide sociale mini­male en confor­mi­té avec les besoins essen­tiels, et donc sur une aug­men­ta­tion des inéga­li­tés et une dua­li­sa­tion des socié­tés. Les poli­tiques ciblées ne font rien pour les riches et peu pour les classes moyennes. En retour, elles ne leur demandent rien ou peu. De cette façon, la citoyen­ne­té risque éga­le­ment de se limi­ter aux pauvres, à ceux qui ont besoin de l’État pour sur­vivre. Aus­si long­temps que l’énorme concen­tra­tion de richesses à laquelle nous avons assis­té ces der­nières décen­nies n’est pas mise en cause, les poli­tiques de redis­tri­bu­tion ne pour­ront redres­ser la situa­tion, voire réduire les inéga­li­tés. Pour­tant, comme le dit l’agenda social de 2000, cette réduc­tion des inéga­li­tés est un des objec­tifs de la pro­tec­tion sociale31.

« La lutte contre l’exclusion sociale et la pau­vre­té […] est un des prin­ci­paux objec­tifs de l’UE », ain­si s’exprimait M. Spid­la à l’occasion de l’Année euro­péenne de la lutte contre la pau­vre­té. Ce n’est pas vrai, de toute évi­dence. L’objectif de la Com­mu­nau­té euro­péenne était « par l’établissement d’un mar­ché com­mun… de pro­mou­voir un déve­lop­pe­ment har­mo­nieux des acti­vi­tés éco­no­miques »32 tan­dis que l’objectif de l’Union, selon le trai­té de Lis­bonne — s’il est rati­fié — est « la paix, ses valeurs et le bien-être de ses peuples »33. Mais là aus­si, le mar­ché inté­rieur est men­tion­né avant l’exclusion sociale34.

La fai­blesse des objec­tifs de cette année euro­péenne ain­si que la fai­blesse des moyens juri­diques tendent à confir­mer les doutes. L’Union euro­péenne, et donc ses États membres, a choi­si des ins­tru­ments faibles pour réa­li­ser une poli­tique d’une impor­tance cen­trale. Ce n’est pas très logique.

On com­prend que les ONG sociales sont très contentes de cette année inter­na­tio­nale qui confirme l’importance de leurs efforts. Mais il faut sou­li­gner les risques de l’entreprise. On ne peut qu’espérer que les ONG conti­nue­ront à sou­li­gner l’importance des droits éco­no­miques et sociaux car ce sont ces droits qui déter­mi­ne­ront le carac­tère du modèle social européen.

La pau­vre­té, telle que le notait le Par­le­ment euro­péen dans sa réso­lu­tion de jan­vier 2009, est la preuve de la vio­la­tion de tous les droits sociaux35. Ce n’est qu’en res­pec­tant ces droits que l’on pour­ra défi­ni­ti­ve­ment mettre fin à cette injus­tice sociale.

  1. CCE, Social Situa­tion in the Euro­pean Union 2007, Com­mis­sion euro­péenne, 2008, p. 4.
  2. Com­mis­sion euro­péenne, COM (2007)620 final du 17 octobre 2007.
  3. Press IP/07/1905 du 12 décembre 2007 : 2010 sera l’année euro­péenne de lutte contre la pau­vre­té et l’exclusion sociale.
  4. Conclu­sions de la pré­si­dence. Conseil euro­péen de Lis­bonne, 23 et 24 mars 2000.
  5. Coun­cil Recom­men­da­tion of 24 June 1992 on com­mon cri­te­ria concer­ning suf­fi­cient resources and social assis­tance in social pro­tec­tion sys­tems, 92/441/EEC ; Coun­cil recom­men­da­tion of 27 July 1992 on the conver­gence of social pro­tec­tion objec­tives and poli­cies, 92/442/EEC.
  6. CCE, Social Situa­tion in the Euro­pean Union 2007, op. cit., p. 2.
  7. CCE, Pro­po­si­tion de rap­port conjoint 2008 sur la pro­tec­tion sociale et l’inclusion sociale, COM(2008)42 final, p. 3.
  8. CCE, Com­mu­ni­ca­tion de la Com­mis­sion […] concer­nant une consul­ta­tion sur une action à mener au niveau com­mu­nau­taire pour pro­mou­voir l’inclusion active des per­sonnes les plus éloi­gnées du mar­ché du tra­vail, COM(2006)44, p. 7.
  9. Social Pro­tec­tion in Europe 1997 – Exe­cu­tive Sum­ma­ry, CCE, Bruxelles 23 avril 2008, doc. COM(1998)243 final, p. 11.
  10. CCE, Pro­po­si­tion modi­fiée éta­blis­sant un pro­gramme d’action com­mu­nau­taire pour encou­ra­ger la coopé­ra­tion entre les États membres visant à lut­ter contre l’exclusion sociale, Bruxelles, 24 novembre 2000, doc. COM(2000)796 final, p. 6.
  11. Conseil de l’Union euro­péenne, Lutte contre la pau­vre­té et l’exclusion sociale – Défi­ni­tion des objec­tifs appro­priés, doc. 14110/00 du 30 novembre 2000.
  12. Press IP/O7/1905, op. cit.
  13. CCE, com­mu­ni­ca­tion de la Com­mis­sion […], Moder­ni­ser la pro­tec­tion sociale pour ren­for­cer la jus­tice sociale et la cohé­sion éco­no­mique ; pro­mou­voir l’inclusion active des per­sonnes les plus éloi­gnées du mar­ché du tra­vail, Bruxelles, 17 octobre 2007, COM (2007)620 final, p. 2.
  14. Com­mu­ni­ca­tion de la Com­mis­sion […], Rap­port conjoint sur la pro­tec­tion sociale et l’inclusion sociale 2006, Bruxelles, le 13 février 2006, COM(2006)62 final, p. 3.
  15. Par exemple, com­mu­ni­ca­tion de la Com­mis­sion […], Rap­port conjoint sur la pro­tec­tion sociale et l’inclusion sociale, Bruxelles, 27 jan­vier 2005, COM(2005)14 final, p. 9.
  16. Voir par exemple la pro­po­si­tion de direc­tive […] rela­tive à l’application des droits des patients en matière de soins de san­té trans­fron­ta­liers, Bruxelles 2 juillet 2008, 2008/0142 (COD) – COM(2008)414 final.
  17. CCE, Une stra­té­gie com­mune pour la moder­ni­sa­tion de la pro­tec­tion sociale, COM(1999)347 def., 14 juillet 1999, p. 10.
  18. CCE (2006)44, op. cit., point 1.1.
  19. CCE, Social Situa­tion in the Euro­pean Union 2007, op. cit., p. 3.
  20. Conclu­sions de la pré­si­dence, 2000, op. cit., § 32.
  21. CCE(2006)44, op. cit., p. 9.
  22. Coun­cil Recom­men­da­tion, 92/442/EEC, op. cit., pt 1 b).
  23. Com­mu­ni­ca­tion de la Com­mis­sion […], Un agen­da social renou­ve­lé : oppor­tu­ni­tés, accès et soli­da­ri­té dans l’Europe du XXIe siècle, Bruxelles, 2 juillet 2008, COM(2008)412 final, point 4.5.
  24. Com­mu­ni­ca­tion de la Com­mis­sion, Agen­da social, Bruxelles 9 février 2005, COM(2005)33 final, point 2.2.
  25. Com­mis­sion euro­péenne, COM(2006)620, op. cit., pt 4.1. (3).
  26. Voir par exemple CCE, Rap­port conjoint sur l’inclusion sociale 2004, COM(2003)773 final, p. 5 et 10, Com­mis­sion euro­péenne, COM(2007)620, op. cit., p. 2 et CCE, COM (2008) 42 final, op. cit., p. 1.
  27. Par exemple Conseil de l’Union euro­péenne, Rap­port conjoint 2009 sur la pro­tec­tion sociale et l’inclusion sociale, doc. 7503/09 du 13 mars 2009, p. 11 – 13.
  28. CCE, COM(2006)44, op. cit., p. 4.
  29. Par­le­ment euro­péen, Rap­port de la com­mis­sion des Affaires sociales […] sur la pro­po­si­tion de la Com­mis­sion […] rela­tive à une recom­man­da­tion concer­nant la conver­gence des objec­tifs et poli­tiques de pro­tec­tion sociale, M. Bar­ros Mou­ra, doc. A3-0383/91, 18 décembre 1991.
  30. Sim­mel, G., 1998 [1908], Les pauvres, PUF.
  31. Com­mis­sion euro­péenne, Com­mu­ni­ca­tion […] sur l’agenda pour la poli­tique sociale, Bruxelles, 28 juin 2000, COM(2000)379 final, § 9.
  32. Trai­té de Rome, art. 2.
  33. Trai­té de Lis­bonne, art. 3/1.
  34. Trai­té de Lis­bonne, art. 3/3.
  35. Euro­pean Par­lia­ment, Report on the situa­tion of fun­dament al rights in the EU 2004 – 2008, doc. A6-0479/2008 du 5 décembre 2008, M. Gius­to Cata­nia, art. 140.

Francine Mestrum


Auteur