Territoires zéro chômeur de longue durée : un changement de paradigme

Le phé­no­mène est loin d’être neuf : le défi­cit d’emplois frappe dou­lou­reu­se­ment Bruxelles et la Wal­lo­nie depuis deux géné­ra­tions. Les sta­tis­tiques sont impar­faites et sujettes à cau­tion. Les don­nées offi­cielles réper­to­rient offi­ciel­le­ment 138.000 chô­meurs à la fin du pre­mier semestre 2017 en Wal­lo­nie et 82.000 dans la Région de Bruxelles-Capi­tale. Selon la défi­ni­tion offi­cielle, il s’agit des per­sonnes sans tra­vail pen­dant une semaine de réfé­rence, dis­po­nibles pour tra­vailler, et qui étaient à la recherche active d’un tra­vail pen­dant les quatre semaines pré­cé­dentes. La part des chô­meurs de longue durée (comp­tant vingt-quatre mois de chô­mage ou plus) est par­ti­cu­liè­re­ment éle­vée. À la fin de 2016, elle était res­pec­ti­ve­ment de 55,8 % en Wal­lo­nie et de 60,7 % à Bruxelles. Les chiffres du chô­mage sont par ailleurs très loin de reflé­ter le manque d’emploi. Sa rare­té tout comme les pro­cé­dures de contrôle et d’exclusion conduisent une part impor­tante de la popu­la­tion adulte à ne pas appa­raitre dans les sta­tis­tiques de référence.

Les consé­quences de la pri­va­tion d’emploi sont lourdes. Elles sont décrites brillam­ment dans dif­fé­rentes recherches en psy­cho­lo­gie sociale et en socio­lo­gie¹. Loin des sté­réo­types du chô­meur pro­fi­teur, c’est la perte d’estime de soi, le sen­ti­ment d’inutilité, la pri­va­tion et des pro­blèmes de san­té men­tale qui sont mis en évi­dence dans ces travaux.

La poli­tique d’emploi en vogue depuis le gou­ver­ne­ment arc-en-ciel mis en place en 1999 est celle de l’État social actif. Et le mot-clé est celui de l’activation. En cari­ca­tu­rant à peine, il s’agirait à la per­sonne sans emploi de se bou­ger, de se for­mer, de cher­cher acti­ve­ment un poste de tra­vail pour en récol­ter les fruits. Le manque de résul­tats de ce type de poli­tique est régu­liè­re­ment mis en évi­dence par des études scien­ti­fiques².

C’est dans ce contexte de souf­france pour les per­sonnes par­mi les­quelles les plus vul­né­rables mais aus­si de manque de résul­tats pro­bants que s’inscrit une pro­po­si­tion pro­fon­dé­ment nova­trice à l’appellation à la fois ambi­tieuse mais aus­si pro­vo­cante : les ter­ri­toires zéro chô­meur de longue durée (TZCLD). Le pro­jet vient de France. Comme nous le ver­rons, il repré­sente un chan­ge­ment pro­fond de modèle. C’est le mou­ve­ment ATD Quart-Monde qui est à l’initiative de celui-ci.

Il repose sur quelques prin­cipes essen­tiels, dont trois sont fon­da­men­taux.

Le pre­mier est qu’à l’inverse de ce qu’affirment les dis­cours domi­nants, per­sonne n’est inem­ployable. Tout un cha­cun, même les per­sonnes pri­vées d’emploi depuis une longue période, pos­sède des com­pé­tences. La condi­tion à ren­con­trer est que l’emploi et le tra­vail soient adap­tés à chaque personne.

Le deuxième constat majeur est que dans notre socié­té et dans nos quar­tiers, il existe de nom­breux besoins qui res­tent insa­tis­faits. Ce n’est donc pas le tra­vail qui manque, mais bien l’emploi.

Le der­nier constat est que ce n’est pas non plus l’argent qui fait défaut. Sans qu’il soit néces­saire de rap­pe­ler les moyens que per­met­traient de géné­rer une lutte sérieuse contre la fraude fis­cale, le chô­mage lui-même repré­sente un cout signi­fi­ca­tif pour la socié­té. C’est le cas dans le volet des dépenses : paie­ment des allo­ca­tions, mais aus­si cout de la machine du contrôle. Mais c’est le cas aus­si du côté des manques à gagner pour la col­lec­ti­vi­té (moindres dépenses de consommation…).

Une phase d’expérimentation

L’initiative des ter­ri­toires zéro chô­meur de longue durée est donc née en France. Une phase test est en cours puisque dix ter­ri­toires can­di­dats ont été sélec­tion­nés pour expé­ri­men­ter le dis­po­si­tif. Des finan­ce­ments publics sont pré­vus pour une période de cinq ans. Cette phase d’expérimentation fait suite à l’adoption en avril 2016 d’une pro­po­si­tion de loi, rédi­gée avec des asso­cia­tions de lutte contre l’exclusion et votée à l’unanimité au Sénat et à l’Assemblée natio­nale française.

L’ambition dans la phase d’expérimentation reste modeste. L’objectif est de finan­cer quelque deux-mille emplois à hau­teur de 70 % du salaire mini­mum en vigueur en France pour un emploi à temps plein, soit envi­ron 17000 euros par an. La forme des emplois créés doit consis­ter en des contrats à durée indé­ter­mi­née (CDI). Il devra s’agir d’emplois per­met­tant de répondre à des besoins jusque-là non satis­faits par le mar­ché. Un élé­ment essen­tiel est éga­le­ment le carac­tère volon­taire de la démarche. Toute per­sonne chô­meuse de longue durée pour­ra sol­li­ci­ter, libre­ment, un emploi. Pour ATD Quart-Monde France, c’est un élé­ment essen­tiel du dis­po­si­tif. Un chô­meur ne peut aucu­ne­ment être for­cé à occu­per un poste de tra­vail qui lui serait pro­po­sé. La logique n’est donc pas celle dési­gnée par le concept anglo-saxon du work­fare, soit l’obligation pour une per­sonne d’effectuer des mis­sions d’intérêt géné­ral pour béné­fi­cier d’une aide. Dans les comi­tés de pilo­tage mis en place dans les ter­ri­toires, il ne pour­ra non plus s’agir d’opérer une sélec­tion au niveau des can­di­dats à l’emploi. Fameux chan­ge­ment de para­digme par rap­port à la plu­part des méca­nismes en cours…

Il est donc ques­tion de sor­tir des méthodes en vogue au niveau des poli­tiques d’emploi qui consistent prin­ci­pa­le­ment, sur le plan macroé­co­no­mique, à pri­vi­lé­gier des poli­tiques de l’offre. Dans la ligne du gou­ver­ne­ment Michel, mais aus­si des coa­li­tions pré­cé­dentes, il s’agit de veiller à la com­pé­ti­ti­vi­té des entre­prises. Ce type de poli­tique s’imprime prin­ci­pa­le­ment en Bel­gique via des mesures de contrôle et de modé­ra­tion du cout sala­rial : norme d’augmentation des salaires, réduc­tion des coti­sa­tions sociales, saut d’index³. Et sur un plan microé­co­no­mique, il s’agit des mesures des­ti­nées à pro­mou­voir la fameuse employa­bi­li­té. Sont sol­li­ci­tées dans ce registre les mesures d’activation évo­quées plus haut ain­si que la for­ma­tion professionnelle.

En France, les pro­mo­teurs de l’initiative estiment que le cout de la pri­va­tion d’emploi repré­sente envi­ron 70 % d’un emploi à temps plein rému­né­ré au salaire mini­mum. Il s’agit de dépenses liées à l’emploi, du manque à gagner en coti­sa­tions sociales et contri­bu­tions fis­cales, mais aus­si de dépenses induites par les consé­quences sociales du chô­mage telles que des couts sup­plé­men­taires en matière de san­té, d’aide à la jeu­nesse, de logement…

Le modèle éco­no­mique pré­voit pour les emplois créés deux sources prin­ci­pales de finan­ce­ment. La pre­mière est la réaf­fec­ta­tion des couts et des manques à gagner sus­ci­tés par la pri­va­tion durable d’emploi. La seconde s’appuie sur les recettes géné­rées par les acti­vi­tés réa­li­sées via la fac­tu­ra­tion de pres­ta­tions de pro­duits et de ser­vices. Ces fac­tu­ra­tions sont réa­li­sées par des struc­tures, les entre­prises à but d’emploi, que nous pré­sen­tons plus loin.

Le pro­jet fran­çais sus­cite un inté­rêt au-delà des fron­tières hexa­go­nales. Dif­fé­rentes délé­ga­tions, tant bruxel­loises que wal­lonnes, se sont ren­dues sur place pour obser­ver et échan­ger sur les expé­riences lan­cées chez nos voi­sins. Elles devraient sus­ci­ter des voca­tions puisqu’à Char­le­roi, par exemple, les acteurs réunis au sein du bas­sin ensei­gne­ment-for­ma­tion-emploi réflé­chissent à la mise en place d’initiatives du même type à par­tir de microterritoires.

Le prin­cipe du volon­ta­riat, essen­tiel, a déjà été sou­li­gné plus haut. Le pro­jet « Ter­ri­toire zéro chô­meur de longue durée » a aus­si la carac­té­ris­tique forte et l’originalité de défi­nir l’emploi comme un véri­table droit qui doit pou­voir être ren­con­tré pour toutes les per­sonnes qui en expriment la demande. En par­tant des com­pé­tences de la per­sonne au chô­mage, il s’agit pour les acteurs réunis au sein d’un comi­té de pilo­tage local de construire un emploi non pas tel­le­ment pour lui, mais bien plus avec lui.

Les pro­ta­go­nistes du pro­jet en France⁴ insistent sur l’échelle des pro­jets mis en œuvre. Le carac­tère micro­ter­ri­to­rial est clai­re­ment pri­vi­lé­gié dans les expé­riences fran­çaises. Il s’agit de créer des emplois dans des acti­vi­tés utiles à l’échelle des quar­tiers ou des vil­lages, ce qui est une source poten­tielle de moti­va­tion pour les can­di­dats à l’emploi. Elle s’inscrit éga­le­ment dans la pers­pec­tive d’appuyer le carac­tère qua­li­ta­tif des emplois créés en évi­tant pour les per­sonnes employées des dépla­ce­ments longs et fas­ti­dieux. À l’heure où aucun effort n’est à négli­ger pour limi­ter des tra­jets et des trans­ports qui sont une des prin­ci­pales sources d’émission de CO₂, c’est aus­si un élé­ment à prendre en considération.

Le carac­tère micro­ter­ri­to­rial, par exemple au niveau d’un quar­tier ou une loca­li­té de 10000 habi­tants, per­met aus­si que les besoins soient plei­ne­ment légi­ti­més. C’est dans cette pers­pec­tive que s’inscrit la créa­tion de l’instance de pilo­tage locale qui réunit dif­fé­rents acteurs du ter­ri­toire : asso­cia­tions, élus et repré­sen­tants des ser­vices publics, inter­lo­cu­teurs sociaux. Le tra­vail concer­té de ces acteurs, proches du ter­rain, doit per­mettre de lan­cer plu­sieurs démarches dont les prin­ci­pales sont, d’une part, la ren­contre des can­di­dats à l’emploi et, d’autre part, la pros­pec­tion et l’identification des besoins. Un atout dans cette entre­prise est pré­ci­sé­ment la connais­sance fine du ter­ri­toire par des acteurs proches du ter­rain et connec­tés à celui-ci.

L’instance locale dans les expé­riences fran­çaises doit avant tout jouer un rôle de pilo­tage. Une autre dis­po­si­tion porte sur la créa­tion, à l’échelle de cha­cun des micro­ter­ri­toires, d’une ou plu­sieurs entre­prises dénom­mées « entre­prises à but d’emploi » (EBE). Ce sont ces struc­tures qui emploient les tra­vailleurs embau­chés et qui opèrent les dif­fé­rentes tâches que sont la pros­pec­tion et la recherche de clients, l’organisation du tra­vail ou encore l’encadrement des équipes.

Pour don­ner une illus­tra­tion concrète, citons l’expérience menée dans un des ter­ri­toires pilotes qui ont été sélec­tion­nés dans le cadre du pro­jet chez notre voi­sin fran­çais. Il s’agit de la loca­li­té de Mau­léon dans le dépar­te­ment des Deux-Sèvres situé dans l’ouest de la France⁵. Dans ce ter­ri­toire, une sep­tan­taine de deman­deurs d’emploi se sont por­tés can­di­dats. De manière humo­ris­tique, ils ont notam­ment mené une jour­née de « grève du chô­mage ». Une entre­prise à but d’emploi a été créée en jan­vier 2017. Et ses acti­vi­tés portent notam­ment sur la valo­ri­sa­tion des déchets et l’entretien de jar­dins pour les per­sonnes âgées à reve­nus modestes.

Dans la métro­pole de Lille, le pro­jet Ter­ri­toire zéro chô­meur concerne deux quar­tiers de nature dif­fé­rente, res­pec­ti­ve­ment, Tour­coing Menin (envi­ron 3000 habi­tants) et Loos, les Oli­veaux (envi­ron 7000 habi­tants). Les pro­blé­ma­tiques dans ces espaces sont de nature dif­fé­rente aux dires des acteurs asso­cia­tifs locaux.

Selon Pas­cal Deren, d’ATD Quart-Monde Lille, [« Tour­coing et Loos sont deux cas d’école à obser­ver. …] Là où l’on constate une volon­té très forte de la part des acteurs locaux de faire quelque chose sur un ter­ri­toire aban­don­né, à Tour­coing, on remarque plus de dif­fi­cul­tés à Loos qui est moins pré­pa­ré et a peu de moyens.⁶ »

Dif­fé­rents enjeux

L’expérimentation en cours en France sera cer­tai­ne­ment digne d’intérêt. Il n’est pas néces­saire d’attendre qu’elle soit clô­tu­rée et éva­luée pour que des ini­tia­tives qui s’en ins­pirent soient mises en place en Bel­gique. Comme le sou­ligne Bru­no Antoine, pré­sident de la CSC wal­lonne, le dis­po­si­tif n’est pas à lui seul une solu­tion miracle à l’égard de la lourde pro­blé­ma­tique du chô­mage de longue durée. Il s’agit d’un dis­po­si­tif à maints égards nova­teur, mais qui n’a pas voca­tion à construire une solu­tion pour l’ensemble des per­sonnes pri­vées d’emploi. Lors d’un col­loque orga­ni­sé par Eto­pia, Oli­vier De Schut­ter sou­li­gnait dans son inter­ven­tion la « part d’audace » dont les per­sonnes can­di­dates à l’emploi devaient aus­si témoi­gner pour se lan­cer dans l’aventure. L’accompagnement, pour per­mettre la (re)construction pro­gres­sive de la confiance en soi, est essen­tiel. Cer­taines per­sonnes pri­vées d’emploi ont comme pre­mière aspi­ra­tion un retour rapide à l’emploi. Pour d’autres, des dis­po­si­tifs qui per­mettent de s’inscrire dans une tra­jec­toire pro­gres­sive d’insertion socio­pro­fes­sion­nelle, telle que le pro­posent, par exemple, les centres d’insertion socio­pro­fes­sion­nelle, ont plei­ne­ment du sens. Le dis­po­si­tif Ter­ri­toire zéro chô­meur de longue durée n’est donc pas une solu­tion miracle ou abso­lue. Il est ori­gi­nal et est poten­tiel­le­ment une réponse nova­trice pour une par­tie du public au chô­mage. Il a pour voca­tion de com­plé­ter plu­tôt que de rem­pla­cer une série de dis­po­si­tifs exis­tants. À Bruxelles et en Wal­lo­nie, la pers­pec­tive de la réforme des ALE serait cer­tai­ne­ment une oppor­tu­ni­té à sai­sir pour s’inscrire dans les pers­pec­tives tra­cées par l’expérimentation française.

Pour que l’expérience puisse por­ter ses fruits, elle néces­site que cer­taines poli­tiques soient décloi­son­nées. C’est le cas cer­tai­ne­ment entre les poli­tiques de l’emploi et les poli­tiques sociales. C’est ce qu’illustre par exemple l’expérience menée à Mau­léon où la créa­tion de nou­veaux emplois est envi­sa­gée dans la pers­pec­tive de répondre à des besoins expri­més par des per­sonnes âgées. Le démar­rage d’une expé­ri­men­ta­tion du dis­po­si­tif en Bel­gique exi­ge­ra aus­si un accord entre le niveau régio­nal et l’échelon fédé­ral. Le finan­ce­ment de chaque nou­vel emploi créé repose en effet pour une part signi­fi­ca­tive sur le recy­clage de l’allocation de chômage.

Un autre enjeu, et cer­taines situa­tions dans les sec­teurs où est active l’économie sociale et soli­daire l’ont mon­tré, c’est le prin­cipe de ne pas concur­ren­cer l’emploi exis­tant, mar­chand, mais pas uni­que­ment. Il s’agit donc bien véri­ta­ble­ment de créer des emplois sup­plé­men­taires et non pas d’insérer dans l’emploi exis­tant, comme les CISP, men­tion­nés plus haut, ont voca­tion à le faire. À ce niveau, l’existence d’un comi­té de pilo­tage local, asso­ciant les acteurs de ter­rain, et notam­ment les inter­lo­cu­teurs sociaux, a un rôle clé à jouer. C’est à lui de veiller à ce que le prin­cipe de la créa­tion d’emplois nou­veaux soit ren­con­tré. En France, où les inter­lo­cu­teurs sociaux n’ont pas la même repré­sen­ta­ti­vi­té qu’en Bel­gique, les comi­tés locaux de pilo­tage asso­cient, par exemple, des arti­sans ou des com­mer­çants, avec cette idée de veiller à ce que le dis­po­si­tif ne fra­gi­lise pas des emplois exis­tants. L’instance locale a donc voca­tion de veiller au res­pect de garde-fous en la matière, sans qu’une règle­men­ta­tion kaf­kaïenne ne doive être appli­quée comme on l’a vu pour cer­tains dis­po­si­tifs en Bel­gique et qui nuit à leur bon fonc­tion­ne­ment⁷.

Nous avons insis­té sur le carac­tère micro­ter­ri­to­rial des ini­tia­tives prises dans le cadre du dis­po­si­tif. De par la taille de cer­taines com­munes dans les régions rurales, il s’agira aus­si de pou­voir prendre des ini­tia­tives à un éche­lon supra-com­mu­nal, sans quoi les chô­meurs dans ces lieux pour­raient se retrou­ver lais­sés pour compte.

Enfin, la Bel­gique n’est pas la France. Et l’expérience fran­çaise ne pour­rait être trans­po­sée telle quelle chez nous. Comme le sou­ligne Bru­no Antoine, pour une expé­ri­men­ta­tion en Wal­lo­nie ou à Bruxelles, il est pri­mor­dial d’associer à l’échelon local des repré­sen­tants des inter­lo­cu­teurs sociaux, mais aus­si du ser­vice public de l’emploi et de la for­ma­tion. La repré­sen­ta­tion du sec­teur asso­cia­tif local est aus­si bien enten­du plei­ne­ment pertinente.

Le dis­po­si­tif Ter­ri­toire zéro chô­meur n’est cer­tai­ne­ment pas la pana­cée. Mais il a en tout cas le mérite majeur de remettre au centre la per­sonne, ses besoins et ses aspi­ra­tions dans la ligne des pro­po­si­tions por­tées par l’économiste et phi­lo­sophe indien Amar­tya Sen⁸. C’est un chan­ge­ment de paradigme.

1. Her­man G., Lié­nard G., « Tra­vail, chô­mage, stig­ma­ti­sa­tion », La Revue nou­velle, jan­vier 2009, p. 42 – 49.
2. Voir notam­ment Cockx B., Deje­meppe M., Van­der­lin­den B., L’activation du com­por­te­ment de recherche d’emploi favo­rise-t-elle un retour rapide à l’emploi?, Regards éco­no­miques, n° 85, UCL-IRES, 2011.
3. Voir notam­ment Der­ruine O., « Vous repren­drez bien vingt ans d’austérité ? », La Revue nou­velle, 2 février 2017.
4. Notam­ment Van­huysse É., direc­teur du centre Com­pé­tences et emplois en Métro­pole euro­péenne de Lille, inter­ve­nant lors d’un col­loque orga­ni­sé par Eto­pia le 10 novembre 2017.
5. Dori­val C., « Zéro chô­meur de longue durée ? Chiche ! », Alter­na­tives éco­no­miques, n° 366, mars 2017, p. 30 – 31.
6. Consul­té le 20 décembre 2017.
7. Nous pen­sons, par exemple, à la règle­men­ta­tion qui s’applique en Wal­lo­nie à l’égard des Idess, les ini­tia­tives de déve­lop­pe­ment de l’emploi dans le sec­teur des ser­vices de proxi­mi­té à fina­li­té sociale.
8. Sen A., L’idée de jus­tice, Flam­ma­rion, 2012.

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