Réformes institutionnelles : l’imagination au pouvoir

En cette fin d’hiver 2012 – 2013, les élec­tions de 2014 font l’objet de com­men­taires et de pré­dic­tions en sens divers. Le gou­ver­ne­ment Di Ripo et les par­tis poli­tiques fran­co­phones affirment de manière constante que la pré­oc­cu­pa­tion majeure des auto­ri­tés poli­tiques aux divers niveaux de pou­voir doit être de mettre en œuvre la sixième réforme de l’État dif­fi­ci­le­ment négo­ciée au terme de la longue période de ges­ta­tion du gou­ver­ne­ment fédé­ral. De son côté, la N‑VA explique qu’il fau­dra alors « tout mettre à plat » et jeter les bases de la réforme radi­cale qui abou­ti­ra à la consti­tu­tion de « deux démo­cra­ties » dif­fé­rentes, mais défi­ni­ti­ve­ment res­pon­sables de leur des­tin. Les par­tis fla­mands asso­ciés au gou­ver­ne­ment fédé­ral observent publi­que­ment un silence pru­dent. S’ils n’indexent pas leur atti­tude sur les pro­jets de la N‑VA et semblent s’activer à la réa­li­sa­tion du pacte fédé­ral, ils n’en res­tent pas moins sur une réserve qui per­met mal de conjec­tu­rer de la manière dont ils se pré­sen­te­ront aux élec­tions de 2014.

Penser à demain

Il n’empêche que la mise en œuvre des pro­jets déci­dés en 2011, le trans­fert de nou­velles com­pé­tences aux enti­tés fédé­rées s’accompagne de mul­tiples tra­vaux dont l’objectif expli­cite est de ren­for­cer les exé­cu­tifs régio­naux. La com­mis­sion inter­par­le­men­taire fran­co­phone (dite 4X4) s’active len­te­ment en pra­ti­quant une série d’auditions visant à déter­mi­ner la métho­do­lo­gie des trans­ferts de com­pé­tence et l’affectation des com­pé­tences nou­velles aux enti­tés fédé­rées. Der­rière le paravent de cette com­mis­sion, le gou­ver­ne­ment wal­lon et le gou­ver­ne­ment de la Com­mu­nau­té fran­çaise (ou gou­ver­ne­ment de la Fédé­ra­tion Wal­lo­nie-Bruxelles) étu­dient dans la plus grande dis­cré­tion des méthodes ori­gi­nales per­met­tant de mieux ancrer le tra­vail de l’exécutif dans les espaces admi­nis­trés et de viser par là à une plus grande efficacité.

Une mis­sion com­po­sée des chefs de cabi­nets du ministre-pré­sident du gou­ver­ne­ment de la Région wal­lonne, des deux vice-pré­si­dents CDH et Éco­lo et de trois consti­tu­tion­na­listes a été char­gée d’étudier divers modèles de gou­ver­ne­ments régio­naux et de se livrer à un tra­vail de com­pa­rai­son (« bench-mar­king ») aux fins de déga­ger des pistes inté­res­santes dans l’objectif de ren­for­cer la qua­li­té du tra­vail du gou­ver­ne­ment et sur­tout sa rela­tion aux popu­la­tions concer­nées. La com­mis­sion a étu­dié la manière dont fonc­tion­naient les gou­ver­ne­ments d’entités décen­tra­li­sées comme les lan­ders en Alle­magne (par­tage des attri­bu­tions entre lan­ders et gou­ver­ne­ment fédé­ral) ou les can­tons en Suisse. Le modèle alle­mand est dif­fi­ci­le­ment trans­po­sable pour une rai­son d’échelle, plu­sieurs lan­ders ayant la dimen­sion de la Wal­lo­nie. Par contre, le modèle suisse pré­sen­tait un cer­tain inté­rêt dans l’hypothèse d’une décen­tra­li­sa­tion plus avan­cée dans le futur (la Confé­dé­ra­tion hel­vé­tique est une asso­cia­tion de vingt-six can­tons-États), mais cette ques­tion n’était pas à l’ordre du jour. La com­mis­sion a éga­le­ment étu­dié la réforme ter­ri­to­riale de 2009 en Fin­lande qui a sub­sti­tué dix-neuf régions regrou­pant des muni­ci­pa­li­tés aux six pro­vinces his­to­riques défi­nies comme des sub­di­vi­sions de l’État cen­tral plus que l’expression des col­lec­ti­vi­tés ter­ri­to­riales. La com­mis­sion a éga­le­ment étu­dié la nou­velle orga­ni­sa­tion ter­ri­to­riale du Québec.

Un modèle intéressant

C’est en défi­ni­tive le modèle qué­bec­quois qui a plus par­ti­cu­liè­re­ment atti­ré l’attention des membres de la mis­sion. Le Qué­bec est aujourd’hui com­po­sé de dix-sept régions admi­nis­tra­tives¹. Ces régions sont des enti­tés ter­ri­to­riales orga­ni­sées par une Confé­rence régio­nale des élus (Cré). Les Cré sont com­po­sées de per­son­na­li­tés nom­mées par le gou­ver­ne­ment et de repré­sen­tants des muni­ci­pa­li­tés. Elles ont pour mis­sion de conseiller le gou­ver­ne­ment qué­bec­quois et de réa­li­ser cer­taines mis­sions qui leur sont délé­guées. Mais l’innovation majeure du gou­ver­ne­ment qué­bec­quois réside ailleurs.

Le gou­ver­ne­ment pré­si­dé par la Pre­mière ministre Madame Pau­line Marois, issu du rema­nie­ment du 5 décembre 2012, est com­po­sé de vingt-quatre ministres (ce n’est pas un modèle sur ce point). Par­mi ceux-ci, treize ministres com­binent deux res­pon­sa­bi­li­tés, la res­pon­sa­bi­li­té d’un sec­teur et la res­pon­sa­bi­li­té d’une région. C’est ain­si, par exemple, que Madame Nicole Léger est ministre de la Famille et ministre res­pon­sable de la région de Laval et de la région des Lau­ren­tides, et que M. Sté­phane Ber­ge­ron est ministre de la Sécu­ri­té publique et ministre res­pon­sable de la région de l’Outaouais² et ain­si de suite. Cette com­bi­nai­son de res­pon­sa­bi­li­tés vise à assu­rer une forte cohé­sion de l’action gou­ver­ne­men­tale. Si la res­pon­sa­bi­li­té d’un sec­teur de l’action publique (San­té, Édu­ca­tion…) est assu­rée de manière tra­di­tion­nelle, l’exercice de la res­pon­sa­bi­li­té d’une région garan­tit que celle-ci est direc­te­ment pré­sente dans l’agenda du gou­ver­ne­ment. Cette méthode a été pré­fé­rée aux modèles tra­di­tion­nels de repré­sen­ta­tion, soit par­le­men­taire, soit de lob­bying. Cette auto­ri­té gou­ver­ne­men­tale ne se sub­sti­tue cepen­dant pas aux auto­ri­tés admi­nis­tra­tives locales (Cré ou autres).

Des modèles discrets

Le groupe de tra­vail a ten­té de simu­ler un modèle com­pa­rable et de l’appliquer au gou­ver­ne­ment de la Région wal­lonne. Les trans­ferts d’autorité ont confié aux gou­ver­ne­ments régio­naux des matières moins nom­breuses que celles qui sont exer­cées par le gou­ver­ne­ment qué­bec­quois. La pre­mière ques­tion a néan­moins été d’arrêter la confi­gu­ra­tion de la base régio­nale repré­sen­tée au gou­ver­ne­ment ou le décou­page de l’exercice des res­pon­sa­bi­li­tés régio­nales des divers membres de l’exécutif. Les ministres éco­los ont assez rapi­de­ment fait entendre qu’ils n’accepteraient pas la base pro­vin­ciale, désuète, dés­équi­li­brée et peu fonc­tion­nelle. Les consti­tu­tion­na­listes du groupe de tra­vail se sont sou­ve­nus que les tra­vaux pré­pa­ra­toires au pro­jet de Pacte d’Egmont (1978) avaient abou­ti à mettre en évi­dence treize sous-régions pour la Wal­lo­nie. Comme pour la Région fla­mande, l’organisation ter­ri­to­riale pro­je­tée de la Région wal­lonne pré­sen­tait un décou­page assez équi­li­bré, cor­res­pon­dant à des bas­sins éco­no­miques et à des bas­sins de vie. Les treize sous-régions wal­lonnes repré­sen­taient des popu­la­tions de 64 677 habi­tants pour la plus petite (« Can­tons de l’Est ») à 418 141 pour la plus grande (Char­le­roi), avec une moyenne de 247 325 habi­tants. Par contre les espaces géo­gra­phiques étaient de taille fort dif­fé­rente, la sous-région la plus vaste regrou­pait 39 com­munes de Viel­salm à Arlon, mais com­por­tant éga­le­ment Beau­raing, Houyet et Gedinne.

Par rap­port au décou­page de 1978, des regrou­pe­ments ont été sug­gé­rés de manière à faci­li­ter le décou­page des res­pon­sa­bi­li­tés gou­ver­ne­men­tales, notam­ment en consi­dé­rant le nombre rela­ti­ve­ment réduit des ministres de l’exécutif wal­lon. Il est appa­ru assez rapi­de­ment qu’il serait inté­res­sant de par­tir des deux exé­cu­tifs (Région wal­lonne et Com­mu­nau­té fran­çaise) pour des rai­sons de cohé­rence et d’équilibre dans les repré­sen­ta­tions. Le pro­blème se pose­rait dans des termes fort dif­fé­rents si, à l’instar de la Flandre, la Fédé­ra­tion Wal­lo­nie-Bruxelles ne dis­po­sait que d’un gou­ver­ne­ment doté de l’ensemble des res­pon­sa­bi­li­tés ou attri­bu­tions gou­ver­ne­men­tales, mais cette hypo­thèse n’a pas été rete­nue au pro­fit d’accords de coopé­ra­tion entre les deux exé­cu­tifs afin d’assurer ensemble la repré­sen­ta­tion territoriale.

Pour la faci­li­té des choses, la com­mis­sion est par­tie de la com­po­si­tion actuelle des gou­ver­ne­ments (Demotte II): un ministre-pré­sident, trois ministres com­pé­tents dans les deux exé­cu­tifs, quatre ministres com­pé­tents pour la seule Région wal­lonne et trois ministres com­pé­tents pour la seule Com­mu­nau­té. Au total, onze ministres sus­cep­tibles d’être dotés de res­pon­sa­bi­li­tés sous-régio­nales en plus de leurs attri­bu­tions « fonctionnelles ».

Une pre­mière simu­la­tion basée sur la com­po­si­tion actuelle de l’exécutif wal­lon a don­né les résul­tats sui­vants : R. Demotte (ministre-pré­sident et ministre res­pon­sable de la Wal­lo­nie picarde), J.-M. Nol­let (Déve­lop­pe­ment durable et Région de Mons), A. Antoine (Bud­get et Bra­bant wal­lon), J.-Cl. Mar­court (Éco­no­mie et Liège), Ph. Hen­ry (Envi­ron­ne­ment et Ver­viers + « com­munes ger­ma­no­phones »), C. Di Anto­nio (Tra­vaux publics et Char­le­roi-La Lou­vière), P. Fur­lan (Pou­voirs locaux et Thu­di­nie chi­ma­cienne), É. Tillieux (Namur-Dinant-Marche).

On a obser­vé alors que dans ce sché­ma, deux sous-régions échap­paient à cette repré­sen­ta­tion : Huy-Waremme qui rejoin­drait Liège (J.‑Cl. Mar­court) et la sous-région « Ardennes-Gaume » qui recouvre une par­tie de la Famenne (Houyet-Beau­raing), les Ardennes namu­roise (Gedinne-Vresse) et l’actuelle pro­vince de Luxem­bourg. Cette zone peu peu­plée, mais d’une éten­due consi­dé­rable (39 com­munes) aurait pu être rat­ta­chée à Namur (18 com­munes), mais cette nou­velle sous-région aurait repré­sen­té la moi­tié de la super­fi­cie de la Wal­lo­nie. Dans une confi­gu­ra­tion anté­rieure de l’exécutif wal­lon, la res­pon­sa­bi­li­té de cette région aurait pu être confiée à B. Lut­gen alors ministre, mais son rem­pla­ce­ment par C. Di Anto­nio n’apportait pas de solu­tion sur ce point pré­cis. On s’est dès lors posé la ques­tion de savoir si la com­bi­nai­son des deux exé­cu­tifs de la Fédé­ra­tion Wal­lo­nie Bruxelles per­met­trait d’identifier une solu­tion. R. Demotte, J.-M. Nol­let, A. Antoine et J.-Cl. Mar­court étant déjà dotés de com­pé­tences sous-régio­nales, quelles res­pon­sa­bi­li­tés (sous) régio­nales auraient pu être confiées à M.-D. Simo­net (Ensei­gne­ment obli­ga­toire), F. Laa­nan (Culture) et É. Huy­te­broeck (Jeu­nesse)? É. Huy­te­broek étant déjà dotée d’attributions dans le gou­ver­ne­ment de la Région bruxel­loise et F. Laa­nan appar­te­nant elle-même à Bruxelles, il aurait été ima­gi­né de confier la res­pon­sa­bi­li­té de la sous-région « Ardennes-Gaume » à M.-D. Simo­net. Mme Laa­nan étant char­gée de repré­sen­ter la sen­si­bi­li­té bruxel­loise au sein de la Fédé­ra­tion-Wal­lo­nie Bruxelles.

Le groupe de tra­vail a ten­té d’utiliser une autre clé de répar­ti­tion en éta­blis­sant le poids démo­gra­phique de chaque sous-région (à défaut de don­nées pré­cises sur leur poids éco­no­mique tel qu’un « pro­duit sous-régio­nal brut ») et de dis­tri­buer ces res­pon­sa­bi­li­tés régio­nales, au moment de la confec­tion des coa­li­tions, au pro­ra­ta de deux clés : démo­gra­phiques et élec­to­rales. Il s’agissait en réa­li­té de la trans­po­si­tion de la clé qui répar­tit des postes au sein des admi­nis­tra­tions en fonc­tion du niveau des fonc­tions à dis­tri­buer et du poids des par­tis. Cette for­mule a été pro­vi­soi­re­ment écar­tée car trop com­pli­quée à mettre en œuvre. Il semble cepen­dant qu’elle pour­rait être rete­nue dans le futur en rai­son des garan­ties d’impartialité qu’elle offrirait.

Il n’est pas inin­té­res­sant de noter que le groupe de tra­vail a ten­té une simu­la­tion beau­coup plus infor­melle encore en s’interrogeant sur la pos­si­bi­li­té d’associer une com­pé­tence fonc­tion­nelle à une repré­sen­ta­tion locale au sein du gou­ver­ne­ment de la Région de Bruxelles-Capi­tale. La ten­ta­tive a été rapi­de­ment aban­don­née devant une double contrainte. L’exécutif com­porte cinq fran­co­phones (en ce com­pris le ministre-pré­sident Ch. Piqué) et trois néer­lan­do­phones. Si l’on voyait bien Ch. Piqué exer­cer la res­pon­sa­bi­li­té de la zone Saint Gilles-Ixelles-Forest, B. Cerhexe la charge des deux Woluwe et d’Etterbeek, É. Huy­te­broek, celle d’Evere-Schaerbeek, Chr. Doul­ke­ri­dis la charge de Bruxelles-Jette-Gan­sho­ren-Koe­kel­berg et R. Madrane celle d’Anderlecht-Molenbeek-Berchem, il était néan­moins dif­fi­cile de confier une res­pon­sa­bi­li­té bruxel­loise à B. Grau­wels (célèbre par son slo­gan élec­to­ral « Min­der frans, meer Bri­gitte ») alors que la chose aurait été pos­sible pour G. Van­hen­gel (Evere) et B. Delille (sans doute à l’aise à Water­mael-Bois­fort-Auder­ghem) même si la sen­si­bi­li­té his­to­ri­que­ment fort FDF de ces deux com­munes aurait for­te­ment com­pli­qué l’opération. Il a été ima­gi­né un moment que l’un ou l’autre de ces ministres néer­lan­do­phones soit char­gé de la res­pon­sa­bi­li­té de la repré­sen­ta­tion des com­munes à faci­li­tés au sein de l’exécutif bruxel­lois. Mais on a consi­dé­ré que le risque était trop grand de voir la logique de la repré­sen­ta­tion dis­pa­raitre au pro­fit d’une forme de tutelle com­plè­te­ment déplacée…

L’autre objec­tion majeure était la réac­tion pres­sen­tie des auto­ri­tés com­mu­nales des dix-neuf com­munes de la Région bruxel­loise. La créa­tion de zones de police asso­ciant plu­sieurs com­munes avait été accep­tée à la condi­tion for­melle qu’elle ne soit pas une anti­ci­pa­tion sur d’éventuelles fusions, le prin­cipe de l’autonomie com­mu­nale étant avan­cé comme une sorte de dogme poli­tique non négo­ciable (ou, dans une ver­sion très offi­cieuse, comme un méca­nisme de résis­tance effi­cace à toute ten­ta­tive de mise sous tutelle ; avoir à vaincre dix-neuf résis­tances locales étant cen­sé plus dif­fi­cile que de noyer cinq ou six ensembles poli­tiques urbains). Le scé­na­rio de la res­pon­sa­bi­li­té d’entités bruxel­loises répar­tie par­mi les membres de l’exécutif a donc été jugé contre­pro­duc­tif et a été abandonné.

L’utilité des scénarios prospectifs

L’objectif des tra­vaux de la com­mis­sion d’étude visant à éta­blir une meilleure arti­cu­la­tion des réa­li­tés de ter­rain à l’action du gou­ver­ne­ment était d’aboutir à une pla­te­forme de pro­po­si­tions com­munes qui auraient pu être pré­sen­tées par le gou­ver­ne­ment de la Région wal­lonne à l’opinion publique avant les élec­tions de 2014. Ces pro­po­si­tions devaient faire l’objet d’un consen­sus et ne pas être uti­li­sées comme des argu­ments élec­to­raux. Il fal­lait donc convaincre le MR dans l’opposition de leur bien­fon­dé. Une approche directe de ce par­ti a mon­tré qu’il refu­se­rait de s’associer au pro­jet visant à dou­bler les attri­bu­tions des membres du gou­ver­ne­ment de res­pon­sa­bi­li­tés sous-régio­nales tant que deux condi­tions préa­lables n’auraient pas été réa­li­sées : reprendre le tra­vail depuis le départ en incor­po­rant deux repré­sen­tants MR dans la com­mis­sion et un consti­tu­tion­na­liste, pré­sen­ter un plan d’économie bud­gé­taire visant à réduire de 15% les couts du Ser­vice public de la Wal­lo­nie. Cette exi­gence était par­ti­cu­liè­re­ment sou­te­nue par le par­le­men­taire W. Bor­su. Les par­tis de la majo­ri­té ont refu­sé ces condi­tions et le pro­jet de réforme des res­pon­sa­bi­li­tés du gou­ver­ne­ment wal­lon ne sera donc pas pré­sen­té avant les élec­tions. Il se dit même que l’ensemble des docu­ments ayant ser­vi de brouillon aux tra­vaux de la com­mis­sion ont été soi­gneu­se­ment détruits. Offi­ciel­le­ment, il ne sera jamais pos­sible d’établir que ces hypo­thèses ont été dis­cu­tées. Rien n’interdit de pen­ser cepen­dant que l’un ou l’autre par­ti ne reprenne à l’avenir cette pro­po­si­tion de dou­bler l’attribution d’un por­te­feuille gou­ver­ne­men­tal de la res­pon­sa­bi­li­té d’une sous-région.

1. Exemples de régions : le Sague­nay-Lac Saint Jean, la Cha­dière-Appa­lache, les Lau­ren­tides, la Mau­ri­cie, etc.
2. Région admi­nis­tra­tive du Qué­bec située à la fron­tière de l’Ontario. Com­po­sée de 67 muni­ci­pa­li­tés locales. 363 368 habi­tants (2012).

LambertNicolas

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