La sécurité sociale sous le regard de La Revue nouvelle

Numéro 4 – 2021 - chômage Sécurité sociale solidarité travail par Pierre Reman

juin 2021

Tout au long de cette année 2021, nous publierons des textes qui plongent dans les archives de La Revue nouvelle pour dégager des analyses de l’évolution des thématiques traitées dans nos colonnes et, au travers de ce prisme, de l’évolution de notre société.

Article

Les fondements de la sécurité sociale

En avril 1945, c’est-à-dire trois mois à peine après sa naissance, La Revue nouvelle salue le « projet d’accord de solidarité sociale » conclu en avril 1944 dans la clandestinité par des représentants des travailleurs et des employeurs réunis au sein du « comité ouvrier-patronal » et de l’arrêté-loi du 28 décembre 1944 traduisant en termes légaux le chapitre du projet d’accord concernant la sécurité sociale des travailleurs. « Étant donné l’inspiration généreuse qui leur sert de base et l’esprit de collaboration entre patrons et ouvriers dont ils font preuve, ces arrêtés doivent être envisagés avec sympathie », se félicite Charles Roger dans La Revue nouvelle¹. Et en septembre Jean Leroy affirme un grand principe auquel La Revue nouvelle ne dérogera jamais : « De l’assistance à l’assurance, le progrès est évident : la charité, privée ou publique, est dépassée aujourd’hui par la prévoyance individuelle sous forme d’assurance volontaire, et par la prévoyance collective sous forme d’une assurance générale obligatoire² » .

Sympathie ne signifie pas renoncement à toute interrogation et discussion d’autant que si l’intention du gouvernement d’union nationale (parti catholique, parti ouvrier belge, parti libéral, parti communiste et membres techniciens) dirigé par Hubert Pierlot avec comme ministre du Travail et de la Prévoyance sociale Achille van Acker est de consacrer sans délai, dans son principe même, la notion de sécurité sociale, les modalités d’application n’avaient qu’un caractère provisoire, l’arrêté-loi ne posant en effet que des règles générales.

Ces modalités furent l’objet de quatre articles importants signés par Marcel Laloire en 1947 et qui reflètent bien les termes du débat et le positionnement de La Revue nouvelle à l’époque. Le premier article³ souligne l’importance de la construction qui est en train de se faire en démontrant sa proximité idéologique avec la Déclaration de Philadelphie du 10 mai 1944 qui proclame les buts et objectifs de l’Organisation internationale du travail, ainsi que des principes dont devrait s’inspirer la politique de ses membres. À savoir : la plénitude de l’emploi, l’extension de la sécurité sociale et l’assurance d’un revenu de base à tous et des soins médicaux complets.

Suivent deux autres articles publiés en aout et septembre 1947 qui illustrent particulièrement bien les débats de l’époque et les réticences et divisions profondes du monde chrétien portant sur l’ampleur que doit ambitionner la sécurité sociale ainsi que sur ses formes institutionnelles. Se réclamant d’une position personnaliste, Marcel Laloire note « le premier responsable du bonheur personnel de l’homme, ce n’est pas l’État, c’est l’homme. Le premier qui doit faire l’effort de prévoyance, c’est l’homme. Sans doute l’État doit appuyer, favoriser, encourager, par des subventions et par tout autre moyen, stimuler l’effort personnel de prévoyance et, si cet effort se révèle insuffisant ou trop lourd pour les individus, le compléter, mais il ne doit pas le remplacer⁴ ». En ce sens, La Revue nouvelle exprime un positionnement présent dans les milieux catholiques jusque dans les années 1950 selon lequel l’État doit rendre l’obligation d’assurance aux économiquement faibles et se limiter à organiser pour les autres, les moyens de s’assurer librement.

Cette assurance libre pourrait être individuelle et c’est la position que défendent les Mutualités chrétiennes qui considèrent que « la meilleure forme d’organisation est celle qui laisse aux travailleurs et à eux seuls, la disposition de l’épargne prélevée sur leurs salaires et qui laisse aux associations librement formées entre eux la gestion de l’assurance⁵ ».

Une autre façon de s’assurer librement serait, et c’est ce que suggère La Revue nouvelle, de laisser les secteurs professionnels prendre en charge les assurances couvrant les risques liés au travail (chômage, incapacité de travail, accident de travail et maladies professionnelles). Position que défendent le patronat catholique et une partie de la CSC⁶, mais qui ne fait pas l’unanimité dans l’ensemble des milieux catholiques pour autant. Le point commun entre tous étant cependant la crainte d’une « étatisation » de la protection sociale.

Malgré le fait que des personnalités catholiques comme Louis Pauwels, le président de la CSC a été signataire du projet d’accord de solidarité sociale et que le gouvernement était dirigé par le catholique Hubert Pierlot, il faudra donc encore du temps pour que les réserves du monde chrétien à l’avènement d’un système de sécurité obligatoire pour tous s’estompent. Soyons de bon compte. Les désaccords ne manquent pas non plus de se manifester au sein du monde socialiste entre ceux qui, comme Leon-Eli Troclet⁷, considèrent que le projet d’accord de solidarité sociale n’est qu’une étape vers un système universel proche du modèle universaliste anglais et ceux qui, comme Henri Fuss⁸, refusent cette direction et se disent favorables à une sécurité sociale obligatoire ancrée dans un modèle de gestion paritaire sur le plan interprofessionnel.

Progressivement cependant, les points de vue divergents vont se rapprocher non sans difficulté. Et la difficulté se manifestera lorsqu’Henri Fuss et le social-chrétien et Walter Leën⁹, ancien chef de cabinet adjoint du ministre de la Santé publique et de la Famille et haut fonctionnaire lui aussi, furent chargés en 1949 par le gouvernement Eyskens I (gouvernement catholique libéral) de diriger une Commission afin de proposer des mesures structurelles visant à doter le système de sécurité sociale des salariés d’un statut définitif et de préparer la mise en œuvre d’un système de sécurité sociale des indépendants. En décembre 1950, les commissaires remettent un rapport au gouvernement où le dissensus est clairement affiché puisqu’il comporte deux parties reprenant d’une part les propositions de Walter Leën et, d’autre part, celles d’Henri Fuss.

Henri Fuss refusant une remise en question de la philosophie du projet d’accord de solidarité sociale propose de renforcer les principes assurantiels du système existant et de construire complémentairement à la sécurité sociale un système d’assistance ou d’aide sociale pour protéger les personnes économiquement faibles. Cela permettait, selon lui, de répondre à la question de la pauvreté des personnes qui ne se sont pas constitué des droits suffisamment solides sans affecter le principe de l’assurance sociale. Dans le domaine de l’assurance maladie, il préconise de s’orienter vers un système de médecine gratuite pour les gros risques et ce à l’intérieur du système de la sécurité sociale.

De façon étrange, La Revue nouvelle ne présente pas les recommandations de Henry Fuss, mais salue le rapport Leën et son ambition de « repenser la sécurité sociale » dans un sens jugé « non collectiviste ». Et Marcel Laloire de citer pour les soutenir les objections de Walter Leën sur « le fait que l’État s’est immiscé de plus en plus dans l’application du système existant, le fait que l’État a dû intervenir de plus en plus dans la couverture des charges ; la tendance à faire de plus en plus appel aux finances de l’État, sous prétexte qu’il n’y a pas d’autres solutions possibles ; la tendance à la fiscalisation et à l’assimilation des cotisations de sécurité sociale aux impôts, la tendance à considérer l’État comme une sorte d’organisme de réassurance chargé de couvrir les déficits ; le fait qu’on trouve normal de voir l’État intervenir et assumer des obligations dans quantité de domaines ; la tendance qui, en ce qui concerne les soins de santé s’oriente vers la formule du système national de santé ; la conception déjà répandue suivant laquelle les allocations familiales doivent être considérées comme une charge incombant à la collectivité […]; la tendance à étendre la sécurité sociale à tous les citoyens ; enfin la tendance à situer la sécurité sociale de plus en plus dans la sphère du droit public, et à la considérer d’une façon générale comme une aide incombant au premier chef à l’État¹⁰ ».

Concrètement, Walter Leën préconise de renforcer le lien entre sécurité sociale et travail en intégrant dans la sécurité sociale la couverture des risques contre les accidents de travail et les maladies professionnelles et faisant reposer le financement exclusivement sur les cotisations sociales des travailleurs salariés ou indépendants. En revanche l’assurance maladie doit, selon lui, à l’image du système scolaire, être gérée à part de la sécurité sociale et confiée aux mutualités qui détiendraient une responsabilité financière en la matière. La sécurité sociale devrait être selon lui plus redistributive et sélective ce qui implique un déplafonnement des cotisations dont les taux seraient réduits et un plafonnement des prestations à des niveaux relativement faibles. Le droit aux prestations familiales et aux petits risques en soins de santé devrait être réservé aux personnes à bas revenus. Enfin, pour lui une politique de sécurité sociale devrait intégrer des mesures de prévoyance telles que l’épargne personnelle, l’accès à la propriété et le recours à des assurances complémentaires. Et Marcel Laloire de noter : « on concevrait mal qu’un gouvernement quel qu’il soit, et moins encore un gouvernement PSC, passe à côté des problèmes soulevés par le commissaire adjoint¹¹ ».

Si on en croit Herman Deleeck, le rapport Leën transpirait à l’époque une attitude mentale chez les sociaux-chrétiens de l’époque faite de « réserve générale, de distance et d’approche limitative » de la sécurité sociale parce qu’elle fait penser à un système omniprésent comportant le danger d’une intervention exagérée de l’État¹². À l’évidence, cette attitude mentale du monde chrétien était partagée par La Revue nouvelle.

Les divergences de point de vue ou même de doctrine, selon les termes de Walter Leën, étaient telles qu’une conclusion commune n’a pu être présentée, mais le travail réalisé et le dialogue qui s’est noué ont toutefois permis de construire progressivement une vision commune sur les relations entre l’État et les institutions paritaires de sécurité sociale : à l’État revient la fonction essentielle de contrôle et aux institutions la fonction d’administration et de gestion paritaire exercée en totale autonomie. Les propos de H. Fuss furent clairs : « Afin d’éviter le développement de l’étatisme, le comité de gestion paritaire de chacun des organismes de sécurité sociale doit avoir, comme son nom l’indique, de véritables pouvoirs de gestion, ceux-ci s’exerçant bien entendu sous le contrôle du ou des ministres compétents auprès desquels le Comité exerce, en outre, des fonctions d’ordre consultatif. L’étatisme, c’est une bureaucratie qui s’encroute dans un isolement tendant à l’omnipotence, mais qui finit par s’endormir dans l’inertie. La gestion paritaire, c’est au contraire, une administration toujours vivante, parce que soumise à la direction supérieure de représentants directs des administrés eux-mêmes¹³. » Ajoutons à cela que le paritarisme étant compatible avec le pluralisme institutionnel, cher au monde chrétien, on a assisté à l’estompement progressif du clivage confessionnel dans le domaine de la sécurité sociale.

À la fin des années 1940 et au début des années 1950, les institutions de la concertation sociale se mettent en place dont le Conseil central de l’économie en 1948 et le Conseil national du travail en 1952. En 1960, un premier accord interprofessionnel de programmation sociale conclu entre les interlocuteurs sociaux complète l’édifice institutionnel de la concertation sociale en organisant, tous les deux ans, une négociation paritaire portant sur les salaires, l’amélioration des conditions de travail et la sécurité sociale.

L’essor de la sécurité sociale

Conception partagée sur la nécessité du progrès social, compromis entre les acteurs impliqués dans la direction de la sécurité sociale et construction d’institutions laissant une importante place à la concertation sociale : tout se met en place et contribue au développement de la sécurité sociale aidée en cela aussi par une conjoncture économique favorable et des politiques économiques keynésiennes adaptées aux conditions de l’époque. Cette période d’essor a toutefois connu un conflit majeur en 1964 lorsque le gouvernement Lefevre-Spaak a entrepris de réformer l’assurance maladie en profondeur et a fait voter la loi du 9 aout 1963 appelée rapidement loi Leburton du nom du ministre de la Prévoyance sociale. L’objectif de la loi visait à étendre la couverture médicale à toute la population et en premier lieu aux fonctionnaires, aux indépendants et aux étudiants. Elle ambitionnait d’améliorer l’efficacité de la politique de remboursement en veillant à mieux couvrir certaines prestations médicales — entre autres les maladies dites sociales (cancer, tuberculose, poliomyélite) — en créant la catégorie des vipo (veuves, invalides, pensionnés et orphelins) à qui la gratuité des soins était offerte et en mettant en œuvre le système de conventions médicomutuellistes visant à apparier les honoraires médicaux et les remboursements et réduire les différences souvent considérables à l’époque entre le cout réel des soins de santé et le niveau du remboursement. On voit bien ce qu’il y avait de positif dans l’intention du gouvernement Lefevre-Spaak : impliquer les organisations représentatives des médecins et les mutualités dans la politique de santé pour en faire les deux acteurs majeurs de la concertation médicosociale et relier étroitement et conventionnellement le progrès médical et le progrès social.

Pourtant, cela suscita une opposition farouche du corps médical qui entama une longue grève des soins de près de trois semaines. Devant ce conflit, La Revue nouvelle fit le pari de la pédagogie en présentant l’essentiel de la réforme tout en saluant le « courage du gouvernement de s’atteler à un problème difficile et de soumettre pour la première fois au Parlement un projet organisant l’assurance contre la maladie et l’invalidité, alors que depuis fin 1944, cette assurance, dans laquelle des milliards de francs ont été engagés, a été instituée, organisée, modifiée par des arrêtés royaux, des arrêtés ministériels, ou parfois même par de simples circulaires échappant au contrôle du Parlement¹⁴ ». Récusant la présentation du projet à l’opinion publique selon laquelle il s’agirait d’une étatisation et d’un premier pas vers un service national de santé, La Revue nouvelle pointe cependant des « dispositions graves qui impliquent une restriction sérieuse à la liberté du médecin dans l’établissement de ses honoraires¹⁵. » Cela vise avant tout l’interdiction aux médecins de percevoir des honoraires supérieurs à ceux qui ont fait l’objet d’un accord médicomutuelliste. Et l’article s’interroge aussi sur la création d’un « service de contrôle médical » des prestations qui porterait atteinte au secret médical et prendrait le pas sur les compétences de l’Ordre des médecins. Et deux mois après l’article de Marcel Laloire, d’autres arguments à l’encontre de la loi furent présentés dans La Revue nouvelle par un médecin, lecteur de la Revue, qui s’oppose à l’idée d’une implication des médecins dans la gestion de l’assurance maladie et critique la gratuité des soins qui produira, selon lui, une consommation abusive. Ce long conflit aboutira à l’accord de la Saint-Jean (patronat, syndicat, médecins et mutualités). Les interlocuteurs sociaux ont soutenu les propositions gouvernementales de relever les cotisations sociales pour améliorer la couverture médicale de l’ensemble de la population et en particulier les vipo, les médecins acceptent de siéger au comité de gestion de l’assurance maladie, mais à titre purement consultatif, mais participeront majoritairement aux différents conseils techniques où ils exerceront une influence décisive. Le rôle des mutualités est confirmé dans deux domaines importants : la défense des intérêts de leurs membres et la gestion du système de soins de santé. Des garanties sont données pour que le secret médical soit protégé et que le patient puisse avoir la liberté du choix du médecin. Et en 1965, une large majorité des médecins adhèrent à la première convention médicomutuelliste ouvrant la voie à un âge d’or pour l’assurance maladie et la médecine conventionnelle. En 1988, avec vingt-cinq ans de recul, La Revue nouvelle conclut : « ce système laborieusement mis en place a admirablement bien tenu au point de faire figure de modèle. L’assurance maladie s’est généralisée à toute la population et a financé l’essor spectaculaire des professions, industries et services médicohospitaliers. Les assurés ont bénéficié d’une sécurité tarifaire solide et les dépenses de santé ont augmenté à un rythme avantageusement comparable à celui d’autres pays industrialisés. Cet âge d’or de la médecine a permis à deux acteurs d’émerger : les médecins et les mutualités¹⁶ ». Avec du recul, on peut saisir la portée de ce conflit « divisible » au sens d’Albert Hirschman, c’est-à-dire constitutif d’une communauté qui s’est engagée à assumer une fonction de compromis, de répartition des résultats sociaux et médicaux et de régulation d’ensemble.

Les « accords de la Saint-Jean » n’ont pas relégué la question de la politique de santé dans le bas de la liste des préoccupations de La Revue nouvelle. Au contraire même si l’on considère l’importante implication de la Revue dans les débats qui se sont manifestés dans les années 1970. En octobre 1971, la Revue et le Groupe d’études pour une réforme de la médecine, le Germ¹⁷, publient ensemble un numéro spécial et un livre intitulé Pour une réforme de la médecine¹⁸ et plaident ensemble pour que la continuité, la globalité et l’intégration des soins puissent se réaliser dans un contexte, certes de concertation entre les acteurs médicaux et sociaux, mais aussi de participation de la population elle-même. Le modèle préconisé est le Centre de santé intégré, petite structure polyvalente, pluridisciplinaire et non hiérarchisée qui vise à rompre avec l’exercice isolé de la médecine et qui pense un autre rapport pour les médecins entre eux et leurs collègues paramédicaux ainsi qu’entre l’équipe médicale et les patients. Ce sera le modèle théorique sur lequel s’appuieront les maisons médicales qui verront le jour en 1972. La collaboration avec le Germ se poursuivra et produira deux numéros spéciaux consacrés l’un à la politique de santé mentale et l’autre à la politique hospitalière¹⁹. En 1973, décision a été prise de financer les hôpitaux psychiatriques comme les autres hôpitaux pour les sortir de leurs difficultés financières et de permettre aussi d’engager du personnel et d’améliorer le sort des malades. La Revue s’en réjouit, mais pour elle « cette loi ne s’attaque aucunement au problème fondamental et risque même de bloquer une évolution indispensable. Un système asilaire, même amélioré, continuera à « garder » ses malades, à les bloquer à l’intérieur de l’asile²⁰ ». Et la Revue de revendiquer avec le Germ de revoir la législation sur les aliénés et la collocation et de plaider pour qu’une répartition des rôles s’opère entre le psychiatre et d’autres professionnels de la santé et du travail social : médecins généralistes, service des soins à domicile services sociaux etc. L’enjeu est de lutter contre la psychiatrisation inutile et quelquefois injuste lorsque pour les uns, c’est « le divan, la clinique et les soins et pour les autres l’asile²¹ ».

Au cours des années 1970, la politique de santé a été effectivement un thème majeur des travaux de la Revue qui analyse des questions qui feront l’objet de débats et de décisions futures, ne fût-ce que par leurs rapports avec la croissance des dépenses de l’assurance maladie, tels que l’augmentation importante du nombre d’étudiants attirés par la profession médicale ou l’absence de régulation des prix et de la consommation dans le secteur pharmaceutique²².

Les années de crise

Au milieu des années 1970, l’économie mondiale entre dans une période de récession annoncée par une baisse de la productivité et des taux de profit et une croissance de l’inflation qui a commencé à se développer fin des années 1960. Joseph Shoonbroodt dresse le bilan désastreux de l’emploi²³. Entre 1974 et 1982, on peut situer entre 350000 et 375000 le nombre de postes de travail ayant disparu dans l’industrie belge.

Face à cette situation de crise, les gouvernements belges successifs réagissent dans un premier temps en adoptant des mesures d’inspiration keynésiennes et de relance conjoncturelle, mais des signes avant-coureurs d’un renversement des conceptions portées sur les politiques de la sécurité sociale commencent à se manifester. Des stéréotypes surgissant dans la société et La Revue nouvelle les affrontent et les confrontent à la réalité. Ce que fait Albert Bastenier qui, données à l’appui, conteste le cliché selon lequel les immigrés seraient des profiteurs de la sécurité sociale. Cliché bien commode qui « permet de transférer aisément sur des suspects à priori peu outillés pour riposter, une des causes d’une situation inquiétante qui nous concerne, si pas de désigner la cause de la crise elle-même²⁴ ». Avec d’autres mots, Isabelle Dufour ne dit rien d’autre lorsqu’elle dénonce la réduction des allocations de chômage visant particulièrement les femmes à la suite d’une nouvelle classification des chômeurs en trois catégories qui conduit à la dégradation de la couverture sociale des cohabitants qui sont majoritairement des femmes²⁵. Pour exprimer le risque de déclassification de groupes sociaux parmi les plus faibles, La Revue nouvelle utilise la métaphore « des ballons d’autrefois qui, perdant de l’altitude doivent lâcher du lest […] S’il s’avère pour quelque raison que la chute s’accentue et que le ballon risque de s’écraser au sol, les passagers en viennent à débarquer le nécessaire, des instruments de bord particulièrement précieux, des vivres… Vient le moment où l’on envisage de sacrifier un passager. Et chacun de penser au voisin moins utile, plus vieux, quelque peu malade ou tout simplement trop lourd²⁶ ». La Revue s’interroge et capte l’attention par un titre volontairement ambigu du numéro spécial de novembre 1980 : « L’asociale sécurité ». A‑t-on affaire à la sociale-sécurité, fleuron des acquis de la sociale démocratie octroyant au plus grand nombre des droits et une sécurité permettant d’améliorer leur sort ou à l’asociale sécurité, institution qui reproduit des rapports sociaux inégalitaires et stabilise l’ordre établi²⁷ ? L’analyse ne tranche pas, des éléments de fait et arguments venant corroborer les deux termes de la question. Et dans la conclusion Vincent Goffart propose de travailler sur cette ambivalence en quittant l’immobilisme centré sur la sacralisation des compromis et acquis existants pour entamer une lecture des contradictions de la réalité sociale et redonner ses chances à l’imagination créatrice. Et cette invitation sera rencontrée dès 1981 par un numéro spécial consacré aux personnes handicapées²⁸ qui porte un regard sur la législation belge en matière de handicap, analyse le rôle et les pratiques des institutions (ateliers protégés et institution d’hébergement), pointe ce qui doit changer et se termine par un appel à l’imagination créatrice pour qu’à l’image de l’apparition des premières bandes striées permettant aux non-voyants de se déplacer dans les villes, des aménagements profonds des conditions de vie permettent l’exercice à part entière d’une vie sociale à tous ceux ou celles à qui cela est encore aujourd’hui interdit. Cette double exigence que la Revue se donne, exigence d’inventaire des forces et faiblesses sociales et éthiques de la protection sociale et exigence d’imagination et de conception de nouveaux droits et libertés, va s’affronter aux années de plomb des gouvernements Martens-Gol et à l’apparition d’un nouveau paradigme de protection sociale : le paradigme néolibéral. Quatre numéros spéciaux : la société duale en 1983, le néolibéralisme en 1984 et l’allocation universelle et le rétrochangement en 1985 structureront la réflexion.

La société duale et l’allocation universelle sont deux projets sur lesquels s’est penchée la Revue reconnaissant se trouver entre deux feux : « la veine utopique héritée de Fourier, Proudhon et consorts et la pratique décapante de la critique qu’elle doit à Marx²⁹ ». Le projet de société duale vise une « société volontairement divisée en deux grands sous-ensembles d’activités et d’individus complémentaires et différents. D’une part, un sous-ensemble adapté aux technologies nouvelles, intégré à l’espace mondial, fait d’hommes modernes, aptes à manier l’information et les techniques de pointe, ainsi que les langues étrangères, passant une partie de leur vie à l’étranger. D’autre part, un sous-ensemble incarnant l’héritage de nos traditions culturelles, constitué d’organisations isolées de la concurrence internationale, faisant pénétrer plus lentement les technologies modernes, d’un revenu moindre, mais d’un mode de vie plus convivial et plus classique³⁰. » La Revue aurait pu être séduite par un projet qui permettrait à des ilots de vie conviviale, qu’on qualifierait aujourd’hui de simplicité volontaire, de s’abstraire et de se libérer des impératifs d’une société de marché et de créer un réseau économique alternatif fondé sur la solidarité associative, mais il n’en fut rien. Le titre du numéro spécial est sans équivoque : la société duale est un piège visant à « récupérer en douceur certaines utopies les plus généreuses de la gauche³¹ ». Reprenant à son compte l’avertissement De François Bloch-Lainé selon lequel le projet dualiste est profondément inégalitaire et conflictuel par le compartimentage et les barricades qu’il encourage, la Revue passe au crible les transformations de la sécurité sociale au regard du projet de société duale. Le constat est sans appel : la sécurité sociale est à la porte d’une dualisation qui n’est rien d’autre qu’une rupture de solidarité³². Rupture produite par la récession économique qui frappe les pays industrialisés depuis le premier choc pétrolier et qui entraine dans sa foulée une explosion du chômage, une régression de la masse salariale et une crise financière de la sécurité sociale. Mais rupture aussi accentuée par des politiques qui encouragent le versant ensoleillé de la société duale à faire sécession par le haut en bloquant les redistributions nécessaires tout en se constituant des protections privées et marchandes. Rupture enfin par le bas c’est-à-dire de l’assurance vers l’assistance par des mécanismes qui limitent les droits à la sécurité sociale ou ses montants aux chômeurs de longue durée et aux chômeuses, cohabitantes pour la plupart d’entre elles. À plusieurs reprises la Revue reviendra sur ces thématiques pour les développer et les situer dans le concret des acteurs et des politiques socioéconomiques de la période des gouvernements sociaux-chrétiens et libéraux dirigés par Wilfried Martens, Premier ministre et Jean Gol, vice-Premier ministre.

En effet, En décembre 1981, un gouvernement réunissant libéraux et sociaux-chrétiens (Martens V) entre en fonction et décide immédiatement de dévaluer le franc belge de 8,5% au sein du système monétaire européen. Suivant les recommandations d’instances internationales comme le Fonds monétaire international (FMI) et l’Organisation de coopération au développement économique (OCDE), le gouvernement se met sur la voie tracée par l’Angleterre de M^me Thatcher et l’Amérique de M. Reagan. Il tourne le dos aux politiques économiques et sociales d’inspiration keynésiennes et s’attache à neutraliser les conséquences potentiellement inflationnistes de la dévaluation et à faire face aux grands déséquilibres macroéconomiques que connait le pays (déficit extérieur, chômage, déficit des finances publiques, baisse de rentabilité des entreprises et pression à la baisse sur le cours du franc belge). La Revue dresse un bilan très critique de la politique menée sous le signe du « rétrochangement » des gouvernements Martens V (1981 – 1985) et Martens VI (1985 – 1987)[L’expérience Martens V, « Le rétrochangement », La Revue nouvelle, septembre 1985.]]. Certes, certains déséquilibres macroéconomiques ont été corrigés admet la Revue, mais « en quelques années, le système social dans lequel la Belgique baignait depuis la guerre a été vidé de sa substance³³ ». Mesures fiscales antiredistributives (précompte mobilier libératoire, loi Cooreman-Declercq permettant la déductibilité fiscale d’achat d’actions belges), concertation sociale mise entre parenthèses, austérité salariale et sociale par le biais de trois sauts d’index accompagnant la dévaluation. Si certaines décisions devaient être prises dans le contexte de crise, la politique menée pèche par un double manque : manque d’action anticipatrice et d’innovation culturelle, la gestion des couts écrasant la préparation de l’avenir et manque de générosité. On ne peut mieux définir cela par le malthusianisme³⁴, dixit Michel Molitor.

Si, dans le domaine fiscal par exemple, l’inspiration néolibérale des politiques fut évidente³⁵, ce fut plus ambivalent dans les politiques de sécurité sociale menées sous la responsabilité du ministre des Affaires sociales, le social-chrétien, Jean-Luc Dehaene. Si celui-ci, en effet, a inscrit résolument sa politique dans l’objectif d’assainissement de finances publiques, il n’a pas rejoint les thèses néolibérales préconisant un changement radical dans le sens de la dualisation de la protection sociale. Ainsi il s’est opposé à l’idée de tenir compte de l’état de besoin dans l’octroi des allocations de chômage, idée pourtant présente dans le programme politique de son parti ainsi que dans celui du PVV et du PRL. Il a aussi mis son véto à toute formule d’imposition des allocations familiales ou à une dégressivité de celles-ci en fonction de la hauteur des revenus³⁶.

La dureté des mesures d’austérité d’inspiration néolibérale prises par le gouvernement social-chrétien-libéral ne doit pas occulter le fait que des mesures structurelles ont été prises : les cotisations sociales ont été totalement déplafonnées et un Fonds d’équilibre financier de la sécurité sociale a été instauré, une réorganisation du secteur hospitalier a été réalisée, des lits d’hôpitaux ont été supprimés au profit des maisons de repos et de soins créées en compensation. Dans le domaine des pensions également. La loi « Mainil » du 15 mai 1984, du nom du secrétaire d’État aux pensions institue une plus grande égalité entre les hommes et les femmes, ces dernières pouvant obtenir une pension au taux ménage et les hommes une pension de survie. Elle établit le principe de l’unité de carrière en vertu de laquelle les pensions acquises dans des régimes distincts peuvent s’additionner sans toutefois dépasser l’équivalent d’une carrière complète et instaure le principe de proportionnalité aux pensions des indépendants qui touchaient auparavant une pension qui ne tenait pas compte des montants des cotisations. C’est aussi à cette époque que la prépension de retraite est instaurée pour les travailleurs de plus de soixante ans. Cette réforme ne dissipe cependant pas les inquiétudes sur la solidité des régimes de pension, alimentées par des campagnes de publicité des compagnies d’assurances commerciales et des discours politiques issus des partis libéraux et du patronat en faveur d’un système de pensions à piliers qui donnerait donc plus de place à des systèmes complémentaires à la pension légale, non obligatoires et basés sur le principe de capitalisation plutôt que sur le principe de répartition. La Revue s’empare du sujet en faisant un inventaire de pas moins de dix propositions issues de milieux bancaires, financiers et patronaux et conclut à une véritable offensive en faveur de la privatisation des pensions par la constitution de piliers complémentaires aux pensions légales comprimées³⁷. Et cette offensive sera couronnée de succès en 1985 par la décision du gouvernement de créer le dispositif de l’épargne pension qui allait connaitre une implantation considérable grâce aux faveurs fiscales qui l’ont accompagné. Sur le plan politique, les positions des partis se précisent et la Revue les analyse. Les libéraux et singulièrement les libéraux flamands sous la houlette d’une nouvelle génération s’emparent de la question de la sécurité sociale. Leur réquisitoire est sans pitié : la sécurité sociale n’est pas efficace car insuffisamment sélective, elle est bureaucratique et pesante, elle ne permet pas à une saine concurrence de s’exercer et la gratuité des soins médicaux pousse à une surconsommation couteuse. Pour les libéraux flamands, la sécurité sociale devrait se construire sur trois étages. Le premier, l’assistance des personnes en état de besoin y compris des chômeurs perdant leurs allocations de chômage après un certain temps, le deuxième, l’assurance sociale serait gérée par des opérateurs privés mutualistes et marchands. Au sein de cet étage, l’assurance maladie se limiterait à la couverture des soins de santé fondamentaux (gros risques) et les pensions seraient financées par capitalisation et non plus par répartition. Le troisième étage serait celui de l’assurance libre stimulée fiscalement³⁸. On sait maintenant que la chute du gouvernement Martens VI fut étroitement liée au radicalisme (de droite) du parti libéral flamand et son influence doctrinale dans les rangs des partis sociaux-chrétiens. Le plan d’assainissement budgétaire décidé à Val Duchesse³⁹ et les coupes claires dans la sécurité sociale (diminutions des allocations de chômage, relèvement des tickets modérateurs, suppression du tiers payant pour les soins ambulatoires, suppression des indemnités pour frais funéraires, relèvement de l’âge de la pension des femmes et… mise en œuvre de dispositions fiscales en faveur des plans d’épargne privée) ont provoqué une manifestation de 200.000 personnes. C’en était trop pour les dirigeants de la CSC ayant signifié aux sociaux-chrétiens du gouvernement qu’ils devaient s’attendre à une opposition dure même en présence de ministres qui avaient leur confiance jusque-là⁴⁰.

Les années 1980 ont été, pour La Revue nouvelle, des années d’analyse approfondie du néolibéralisme⁴¹ non seulement comme courant de pensée, mais aussi comme pratique politique concrète. On retiendra aussi la contribution de la Revue au débat sur l’allocation universelle⁴². Cette idée portée par un collectif d’intellectuels, sous la houlette du philosophe Philippe Van Parijs, de l’économiste Philippe Defeyt et du démographe Paul-Marie Boulanger, s’inscrit pleinement dans le débat des années 1980 où la question de l’efficacité des politiques de garantie des ressources était posée comme question centrale dans un contexte de paupérisation grandissante nommée « nouvelle pauvreté ». Nous avons vu que les libéraux, flamands essentiellement, étaient partisans de l’impôt négatif qui, pour faire simple, est une modalité fiscale qui vise à limiter la redistribution aux seules personnes en état de besoins, la redistribution horizontale en fonction des risques étant confiée aux mécanismes de marché. Les sociaux-chrétiens en revanche défendaient une vision inspirée des travaux d’Herman Deleeck et du Centrum voor sociaal beleid (Universiteit Antwerpen), selon laquelle la sécurité sociale devait accorder en premier lieu une sécurité d’existence (bestaanszekerheid) à toutes les familles ce qui implique une plus grande sélectivité pour lutter contre les effets Matthieu, effets pervers qui font en sorte que les bienfaits de la protection sociale profitent davantage aux personnes déjà protégées par leurs capitaux économiques, sociaux et culturels qu’aux personnes défavorisées⁴³. Et les socialistes de rester fidèles aux principes de la sécurité sociale issue des compromis d’après-guerre et jugés encore pertinents pour autant qu’ils ne soient pas mis en danger par des politiques d’austérité. L’idée d’allocation universelle s’oppose à ces trois conceptions en présence. Contrairement à la conception néolibérale, elle vise à accorder ce droit à tous et non pas aux seuls déshérités, contrairement à la position sociale-chrétienne il s’agit d’un droit individuel et non pas d’un droit lié à la situation familiale et contrairement au point de vue socialiste, il s’agit avec l’allocation universelle de tourner la page d’une sécurité sociale fondée sur le travail. On a trop vite oublié que le titre du numéro spécial de la Revue s’intitulait : « L’allocation universelle, une idée pour vivre autrement » et le vivre autrement ce sont les activités autonomes libérées par la levée de tout obstacle au travail à temps partiel, par la suppression des pièges à l’emploi, par la décimation des tâches ingrates, par la restructuration du travail domestique. Et la Revue d’ouvrir un débat qui a toujours cours aujourd’hui : faut-il continuer à concevoir l’allocation universelle comme une alternative à la sécurité sociale ou comme un complément à la sécurité sociale, faut-il, comme le suggère André Gorz, faire en sorte que le droit à l’allocation universelle soit indissociablement lié au droit du travail pour éviter qu’elle institutionnalise la dualisation de la société rejetée deux années plus tôt, peut-on croire qu’un dispositif à lui seul pourrait fondamentalement changer positivement la société et ses rapports sociaux de classes et de genre, comment penser la transition entre le système existant et un autre qui sort radicalement de « son sentier de dépendance » ?

La modernisation de la sécurité sociale

Après les élections législatives du 12 décembre 1987, et pour la première fois depuis 1936, la « famille » socialiste redevient la « première famille » devant les sociaux-chrétiens qui ont subi un important revers après les années de participation au pouvoir avec les partis libéraux. Ces derniers sont toutefois renvoyés dans l’opposition et ce sont des coalitions social-chrétiennes-socialistes (et Volksunie de 1988 à 1991) qui dirigent le pays jusqu’en 1999. Le fait marquant de cette décennie fut certainement la ratification le 7 février 1992 du traité de Maastricht par le gouvernement avec l’assentiment du Parlement. Avec ce traité, la protection sociale entre dans les objectifs de la politique sociale européenne ainsi que le dialogue social européen.

Sur le plan national, l’Union économique et monétaire fondée par le traité de Maastricht va exercer une influence importante sur la politique de la sécurité sociale. En effet, parmi les « critères de convergence » liés à la ratification du Traité, on trouve un objectif qui touche directement la sécurité sociale à savoir une limite du déficit de l’ensemble des finances publiques, sécurité sociale comprise, à un niveau maximum de 3% du PIB.

La plupart des secteurs de la sécurité sociale n’échapperont pas à une série de mesures budgétaires prises par le gouvernement Dehaene I qui s’attachera à les intégrer dans ce que le Premier ministre appellera une politique de modernisation de la sécurité sociale présentée comme une politique d’adaptation au contexte démographique, social et économique de l’époque. Maintien de l’équilibre financier, lutte contre la pauvreté, réforme du mode de décision de la sécurité sociale et annonce d’une harmonisation progressive de la couverture des risques sociaux pour la population dans les secteurs des soins de santé et des allocations familiales constituent les axes majeurs de cette politique de modernisation.

Dès le début de la législature post Martens-Gol, la Revue rappelle son exigence de combiner analyse sociale et réflexion éthique en pointant, exemples à l’appui, les oublis de la solidarité de la part des institutions et des lois qui sont censées la rendre effective⁴⁴. Pour la Revue, il ne s’agit pas de se rallier au point de vue selon lequel le système de protection sociale a pour fonction de reproduire les rapports sociaux de classe, mais de dire l’intolérable et l’inhumain lorsque des attitudes et des pratiques concrètes briment, humilient ou excluent. Et la Revue de plaider pour une réconciliation entre des solidarités longues et institutionnelles et les solidarités courtes associatives et citoyennes qui pourraient limiter les logiques bureaucratiques en prenant appui sur des dispositifs tels que la charte de l’assuré social ou l’ombudsman. Fidèle à l’exigence de porter sur la sécurité sociale un regard à la fois social et éthique la Revue reviendra plusieurs fois sur le fonctionnement et les transformations de l’assurance chômage et ses implications sur l’existence de chômeurs. Pour Paul Palsterman, les aberrations de la règlementation ne manquent pas et se retournent contre les chômeurs soit en l’absence de garantie juridique concernant le travail autorisé qu’ils peuvent exercer soit par l’attribution du statut dévalorisé de cohabitant à tous les chômeurs dont le conjoint exerce une activité même très modeste⁴⁵. Il est donc heureux pour la Revue que l’assurance chômage soit repensée surtout si elle se conçoit comme vecteur d’intégration et pas seulement comme une forme de garantie des ressources face à l’exclusion. La Revue analysera de près les décisions gouvernementales visant à faire en sorte que les allocations de chômage participent aux politiques actives du marché du travail en étant liées aux démarches entreprises par les chômeurs en matière de formation, de recyclage et d’insertion. Et de se pencher sur la mise en œuvre en 1993 du « plan d’accompagnement des chômeurs » pour en dégager ses aspects ambivalents. Dispositif qui rompt avec une représentation des chômeurs comme des assistés définitivement perdus pour l’économie et la société et qui exprime la priorité pour la politique sociale de pourvoir à l’intégration sociale de tous, mais dispositif aussi qui ne met pas un frein aux mécanismes de l’exclusion du bénéfice de l’assurance, exclusion ne se faisant plus sur base de la durée « anormalement longue » de l’indemnisation, mais sur base du suivi du plan d’accompagnement[Palsterman P., « Vers une liquidation de l’assurance chômage », La Revue nouvelle, avril 1993 et Antoine G., « Plan d’accompagnement… vers la sortie », La Revue nouvelle, janvier 1994.]]. Face à cette ambivalence et à l’ampleur du chômage l’erreur serait de baisser les bras et se résoudre à laisser une part importante de la population dans la précarité, l’assistanat et l’humiliation de démontrer son état de besoin pour recevoir une aide minimale. Pour Michel Molitor, « l’expérience du travail demeure une composante importante de la formation du lien social, de l’intégration et/ou la participation, de la construction de la citoyenneté et du statut⁴⁶ ». Il importe donc que les politiques soient conçues comme « des vecteurs d’intégration des personnes précaires, exclues ou en chômage et non comme les moyens de protection contre leur exclusion⁴⁷ » et Paul Palsterman d’ajouter : « abandonner totalement la logique d’intégration n’est pas une façon généreuse de laisser les allocataires sociaux tranquilles. C’est au contraire une politique qui part du postulat que les allocataires sociaux n’ont rien à apporter à la société, qu’ils sont les victimes de l’impitoyable « sélection naturelle », les inévitables laissés pour compte des dures lois économiques⁴⁸ ». Pour La Revue nouvelle, faire le pari des politiques d’intégration ne signifie pas soutenir aveuglément des politiques de marchandisation sans plus, mais d’agir à la fois sur les conditions de travail et le sens de l’activité et d’inventer d’autres formes d’expériences sociales qui soient susceptibles d’assurer simultanément le développement personnel et la relation avec autrui.

Le temps était-il venu de repenser le pacte social et la conception du progrès qui l’a animé il y a cinquante ans ? L’idée a été caressée et une initiative a été tentée en 1993 lorsque le gouvernement Dehaene a invité les interlocuteurs sociaux à entamer une concertation en vue de conclure un nouveau « pacte social ». Les négociateurs restant inhibés par les divergences de leurs intérêts, ce fut un échec qui a conduit le gouvernement à faire approuver par le Parlement un « Plan global sur l’emploi, la compétitivité et la sécurité sociale ». Pour La Revue nouvelle qui titre « la Belgique : manque de pacte », l’attente d’autre chose a été cruellement déçue et c’est un scepticisme institutionnel qui triomphe⁴⁹. Sur ce plan institutionnel, il ressort de cette période un renforcement du tripartisme et une place renforcée de l’État dans une gestion financière globale de la sécurité sociale et non plus par branche. Il en ressort aussi une modification du mode de financement de la sécurité sociale fondé non seulement sur les cotisations sociales et les dotations de l’État, mais aussi par un financement dit alternatif de la sécurité sociale qui permet de limiter les subventions publiques et de réduire les cotisations sociales patronales. Enfin, le plan global ouvre le chantier à une harmonisation progressive de la couverture des risques sociaux pour toute la population dans les secteurs des revenus de complément : allocations familiales et soins de santé. Ce mouvement vers une universalisation de deux branches de la sécurité sociale configurée entre deux piliers, celui des assurances liées spécifiquement au travail et celui lié aux personnes suscite toutefois la crainte de voir à terme le pilier universel se défédéraliser. C’est en tout cas la conviction de Camille Bosquet qui titre : « Les allocations familiales seront fédéralisées⁵⁰ ».

Le thème de la défédéralisation de la sécurité sociale retient plusieurs fois l’attention de La Revue nouvelle qui là aussi tente d’articuler analyse sociopolitique et réflexion éthique en ouvrant ses pages à des analystes flamands. Comment se posait la question à l’époque ? Elle commençait à se poser avec force sur base de tableaux produits par le Sociaal Economische Raad van Vlaanderen ventilant les recettes et les dépenses par régions et concluant que la sécurité sociale opère un transfert de 100 milliards de francs vers la Wallonie, 87 milliards venant de la Flandre et 13 milliards de Bruxelles. Elle se posait aussi sur le plan politique par une mobilisation des différentes composantes culturelles, académiques, sociales et économiques du mouvement flamand.

Les analystes francophones et flamands qui ont pris la plume sur le sujet dans la Revue, s’accordent sur le fait que la division entre régions est une manière non essentielle de partager les individus en groupe lorsqu’on veut analyser les mouvements de solidarité interpersonnelle. Ce faisant, on présente et utilise la sécurité sociale non pas comme un enjeu de solidarité et de justice, mais comme une monnaie d’échange politique, déplore Eric Shokkaert voyant des personnes qui ne se sont jamais intéressées à la sécurité sociale prendre nettement position pour ou contre sa fédéralisation⁵¹. Pierre Reman ajoute de son côté que la mise à l’agenda de la question des transferts interrégionaux cache une volonté de remise en question des modalités « bismarckiennes » de la redistribution interpersonnelle⁵². Un argument très présent dans le débat à l’époque attire l’attention. Si les transferts interrégionaux s’avèrent être l’expression d’injustices interpersonnelles produites par des applications différentes des règles selon les Régions, ils sont éthiquement condamnables et donnent de la légitimité aux revendications de défédéralisation. Il faudra du temps pour que la suspicion d’applications différenciées de la législation s’estompe par manque d’éléments probants⁵³ pour laisser la place à un autre argument ne mobilisant plus l’éthique, celui de constituer des paquets homogènes de compétences.

Les années de modernisation furent pour la sécurité sociale les années les plus froides. Pas les plus sombres, les plus froides. Et cette froideur fut incarnée et assumée par le Premier ministre Jean-Luc Dehaene qui, dossiers sous le bras, ne s’embarrassait pas de commentaires (geen commentaar) pour situer la politique des gouvernements qu’il a présidés dans une philosophie et une vision culturelle autre que celle de l’éthique de la responsabilité. Ce furent cependant des années de transformation profonde du mode de décision consacrant le tripartisme, de réforme des structures de gestion de l’Inami, de modification du mode de financement, de la mise en œuvre de statuts garantissant l’accès aux soins de santé des publics défavorisés, des premiers dispositifs d’activation, mais ce furent aussi des années de rigueur budgétaire et de contenance des dépenses sociales. Le risque d’enlisement culturel était bien présent et pour la Revue c’était le moment de repenser la solidarité et de repenser la société salariale⁵⁴. Pour repenser la solidarité, La Revue nouvelle, publie les actes d’un colloque organisé par la Chaire Hoover d’éthique économique et sociale en collaboration avec le Centrum voor Economie en Ethiek de la KULeuven et en discute le contenu propositionnel tantôt pour le soutenir et le compléter tantôt pour s’y opposer. Plusieurs idées évoquées dans la Revue seront au centre du débat et des décisions et non-décisions qui marqueront les décennies suivantes. Il est intéressant de constater que si l’allocation universelle figure dans les propositions des deux centres universitaires d’éthique, elle n’a plus grand-chose à voir avec la version radicale préconisée en 1985. Modeste, l’allocation universelle dans sa nouvelle mouture deviendrait un socle sur lequel reposeraient des dispositifs d’assurance, son ambition initiale de se substituer à la sécurité sociale étant abandonnée. Et plusieurs auteurs de suggérer que l’allocation universelle se transforme en un « revenu de participation » ou une autre forme de réorganisation non pas sur la garantie d’un revenu minimum, mais la garantie d’une participation active au monde du travail renforçant la citoyenneté⁵⁵. Autre proposition débattue et contestée, celle d’instaurer une pension de base complétée par des assurances complémentaires financées par capitalisation. On le voit, la question d’une plus grande universalisation est posée, mais ce sera dans le domaine des soins de santé (2008) et des allocations familiales (2014) que cette universalisation verra le jour. En relisant ce numéro de La Revue nouvelle, on retrouve la trace d’un positionnement antérieur en faveur d’une sécurité fédérale qui veille cependant à ce que les règles et normes soient appliquées de façon semblable sur tout le territoire, mais Gérard Roland, Toon Vandevelde et Philippe Van Parijs ajoutent qu’il est important aussi que chaque communauté puisse exprimer complémentairement sa propre conception de la solidarité. Signe prémonitoire de l’instauration en Flandre et uniquement en Flandre d’une assurance dépendance dénommée « assurance soins » (zorgverzekering) en 2001. Et dans la foulée de cette première intrusion d’une Région dans le périmètre de la sécurité sociale, l’argument (qui s’avèrera être un mythe) de l’application différenciée de la législation selon les régions laissera la place à un autre argument, celui de constituer des paquets homogènes de compétences dont une partie (les allocations familiales et les soins de santé) devrait être confiée aux entités fédérées, selon une résolution du parlement flamand votée le 3 mars 1999.

L’État social actif

Les élections législatives de 1999 conduisent à un renversement d’alliance et à la constitution d’un gouvernement « arc-en-ciel » (coalition libérale, socialiste et écologiste) dirigé par le libéral flamand Guy Verhofstadt. Le concept de modernisation des années 1990 laisse la place à un nouveau concept unificateur des positions des trois familles politiques constituant la nouvelle majorité parlementaire : L’État social actif. Perçu comme un nouveau paradigme de la sécurité sociale, l’État social actif tout en ne faisant pas table rase de l’existant se présente comme une stratégie de transformation pour que ses dispositifs s’inscrivent dans une dynamique d’investissement social au profit de la participation du plus grand nombre aux activités socialement utiles de la société. Dès le début, La Revue nouvelle accorde de l’importance à ce projet et ambitionne d’instruire la question et d’éclairer le débat percevant que derrière cette idée peuvent se profiler des opportunités de progrès de la solidarité, mais aussi des risques inverses. La philosophie sous-jacente du projet d’État social actif prend racine dans une pensée qui ambitionne de rénover la sociale-démocratie, l’ancrer dans la réalité économique, sociale et culturelle du monde contemporain et lui donner les outils qui devraient lui permettre de contrer la conception néolibérale de la justice sociale. Cette pensée est certes nationale et singulièrement affichée par le ministre des Affaires sociales Frank Vandenbroucke, mais c’est une pensée qui dépasse de loin les frontières nationales. Déjà en 1995, Christian Van Rompuy faisait état des travaux de Robert Castel et Pierre Rosanvallon, intellectuels français, qui se rejoignaient sur la priorité à repenser la protection sociale et à réaffirmer le droit de tous à vivre de son travail pour passer d’une société d’indemnisation à une société d’insertion[Van Rompaey Chr., « État social ou État providence ? », La Revue nouvelle, novembre 1995.]]. Et Dirk Holemans de son côté complète le propos en faisant un parallélisme entre les thèses du sociologue anglais Anthony Giddens, le penseur de la troisième voie blairiste et Franck Vandenbroucke⁵⁶. Bien entendu, entre Castel, Rosanvallon, Giddens et Vandenbroucke, il y a des nuances et même différences de points de vue, mais ils s’accordent tous sur la nécessité de créer des conditions objectives pour que personne ne soit privé de capacité de participer à la société en exerçant des activités socialement utiles et reconnues. Il ne s’agit plus seulement de garantir des revenus (souvent insuffisants) et encore moins de « salarier l’exclusion » selon les termes de Rosanvallon, mais d’accroitre le nombre des personnes actives dans la société. L’État social doit donc être proactif et agir avant que le risque se manifeste, il doit investir dans les personnes elles-mêmes, et faire du travail sur mesure en tournant le dos à un universalisme abstrait et en tablant sur un équilibre entre les droits et les devoirs de chacun, individus et institutions. Le débat est d’importance et La Revue nouvelle s’y engage en n’ignorant pas l’ambigüité du projet. Le fait que le projet d’État social actif se nourrit de la critique à l’encontre du néolibéralisme ne suffit pas pour rassurer et les interrogations et objections ne manqueront pas. Les moyens de rencontrer les finalités de l’État social actif par des investissements sociaux dans les domaines de l’école, de la petite enfance, de la formation, de l’apprentissage, de la reconversion et de l’insertion seront-ils au rendez-vous ? Car si ce n’est pas le cas, l’État social dégénéra vite en un État victorien du workfare⁵⁷. Et ce risque n’est pas étranger à la capacité de l’État social actif à responsabiliser aussi les riches et les puissants. Or, mis à part une rhétorique vague sur le devoir moral des nantis de contribuer à une société de pleine participation, rien de substantiel n’est proposé en matière fiscale par exemple pour augmenter les capacités d’investissement social de l’État⁵⁸. Selon Abraham Franssen⁵⁹, on assiste à un déplacement de la responsabilité des entreprises vers l’État en matière d’emploi et à un déplacement de la responsabilité de la société vers le demandeur d’emploi et d’aides sociales. La contractualisation de l’aide sociale sur base d’énoncés de droits et de devoirs précis et sur mesure n’évitera pas paradoxalement un renforcement de la tutelle paternaliste sur l’individu que l’on voudrait « entrepreneur de soi ». Enfin et plus fondamentalement, si le contexte du marché du travail reste ce qu’il est, il y a un risque que les politiques actives ouvrent davantage la porte à une précarisation des statuts et des conditions de travail et au mieux à une accélération du carrousel du flux entre mise au travail, bénéfice du chômage, exclusion du chômage, retour au minimex etc.⁶⁰ Faut-il pour autant jeter le bébé avec l’eau du bain ? Plutôt une chance à saisir si on veut se donner des possibilités de quitter l’iniquité et l’illogisme présents dans l’assurance chômage et éviter en même temps la « solution » simple de supprimer les allocations après une certaine période. Pour Paul Palsterman, « affirmer que les pauvres ont les capacités nécessaires pour participer pleinement à la vie sociale, qu’il y a un sens à leur offrir l’aide nécessaire est un des grands enjeux progressistes de notre époque⁶¹ » et il importe donc d’infléchir le projet d’État social actif plutôt que d’en faire un épouvantail. Et pour cela, deux principes devraient accompagner les réformes. Le premier est de lier la responsabilité du bénéficiaire d’allocation et ses chances concrètes d’insertion ce qui implique une politique volontariste de création d’emplois et d’offre d’accompagnement. Le second principe est de garantir une équité réelle dans la procédure mise en place à tous ces stades. Georges Liénard prenant exemple sur la loi à l’intégration sociale partage ce point de vue et ajoute que pour faire pencher la balance en faveur d’une interprétation positive de l’État social actif il importe d’«agir dans le cadre d’un lien de juste proportionnalité entre droits et devoirs, de renforcer l’équilibre entre des parties en position inégale, de créer des alliances et des réseaux entre les acteurs ayant des fonctions différentes et de socialiser les problèmes qui se posent⁶² ». Bref, c’est au regard de l’action collective et des mises en application concrètes des mesures qu’on pourra voir de quel côté penchera la balance et La Revue nouvelle de jeter un regard non seulement sur le gouvernement arc-en-ciel qui confie aux libéraux l’écriture du chapitre fiscal de l’État social actif et aux socialistes l’écriture du chapitre social et de la santé, mais aussi sur les divergences de point de vue entre les interlocuteurs sociaux qui ne parviennent pas à conclure des accords dans le cadre de la « table ronde de la solidarité sociale » lancée en 2001 et du projet d’un « pacte de solidarité entre les générations » en 2005. L’expérience positive (emploi, couverture sociale, inégalités) des modèles nordiques de protection sociale indique à cet égard que la conclusion d’un pacte social constitue une condition préalable à toute réforme d’envergure et Paul Rasmussen, ancien Premier ministre danois, de préciser dans la Revue que dans son pays ce pacte repose sur des dispositifs de renforcement de la compétitivité tout en favorisant la création d’emplois dans les secteurs privé et public, d’une assurance chômage proche du salaire perdu, mais articulée obligatoirement à la réalisation d’une formation professionnelle visant à une intégration rapide sur le marché du travail et d’une politique de formation et d’enseignement qui ne tolère que de faibles inégalités de résultats d’apprentissage entre les établissements et entre les catégories sociales⁶³. Les idées ne sont donc que peu de chose si elles ne sont pas concrétisées par des acteurs et des institutions. Ainsi la contractualisation de l’aide sociale, par exemple (allocation de chômage ou revenu d’intégration sociale), et son ambition de faire des demandeurs d’emploi des acteurs de leur insertion sociale et professionnelle peuvent si elles sont mal pensées dans un contexte de chômage massif renvoyer aux personnes une image d’elles-mêmes empreintes de discrédit et de dévalorisation ce qui va à l’encontre de leurs capacités mentales à prendre des initiatives⁶⁴.

La sécurité sociale entre crise financière internationale et crise sanitaire

À l’automne 2008 éclate une crise financière internationale provoquant une grave récession économique mondiale. En Belgique cette crise se déroule dans le contexte d’une instabilité politique majeure. La sécurité sociale assume sa fonction de « stabilisateur automatique ». Elle est sollicitée d’une part pour préserver le pouvoir d’achat des travailleurs et des allocataires sociaux et contrer ainsi le recul de la demande et d’autre part pour participer aux politiques de soutien de l’emploi. Il faudra attendre les gouvernements Di Rupo et Michel pour voir la sécurité sociale connaitre de nouveaux et grands chantiers de transformation quelquefois dans la continuité entre les deux gouvernements et quelquefois aussi par des bifurcations voulues par la coalition conservatrice du gouvernement N‑VA, CD&V, VLD et MR. Parmi les réformes importantes nous avons encore en mémoire la sixième réforme de l’État qui a opéré une première défédéralisation de la sécurité sociale transférant aux entités fédérées la totalité des allocations familiales et une part significative de la politique de santé et la politique de l’emploi. Autre réforme d’envergure, la réforme des pensions dans le cadre de la stratégie de Lisbonne et du conseil européen de Stockholm qui fixe des objectifs en matière de taux d’emploi des travailleurs âgés en Europe⁶⁵. Menées sous la houlette de ministres libéraux dans les gouvernements Di Rupo [Vincent Van Quickenborne (2011 – 2012) et Alexander De Croo (2012 – 2014)] et Michel [Daniel Bacquelaine (2014 – 2020)] les politiques se sont attachées à allonger les carrières par l’effacement progressif des dispositifs de retraite anticipée, par l’augmentation de l’âge légal de la pension prise par le gouvernement Michel et par la possibilité grandissante de combiner des revenus de pension et des revenus d’une activité professionnelle. La page des « prépensions » comme modalités d’aménager des fins de carrière et éléments de gestion en cas de restructuration se tourne effectivement⁶⁶ et la page des « années assimilées » est aussi réécrite dans un sens restrictif. Ces gouvernements ont rapproché aussi les différents régimes en décidant que les minimums soient identiques, que les particularités principalement des pensions publiques s’effacent progressivement et l’établissement de principes communs en matière de pensions complémentaires. Ajoutons à cela les réformes des pensions de survie qui sont remplacées pour les veuves ou veufs de moins de quarante-sept ans et six mois une allocation de transition qui pourrait déboucher sur des allocations de chômage et un accompagnement adapté par les services de l’emploi des Régions.

Le cas de figure des soins de santé n’est pas le même que celui des pensions sur le plan de la décision politique puisqu’au sein du gouvernement Di Rupo, c’était Laurette Onkelinx qui était ministre de la Santé et des Affaires sociales et que c’est la libérale Maggie De Block qui lui a succédé lors de la mise en place du gouvernement Michel. Ce dernier a décidé de réduire de moitié la norme de croissance des soins de santé passant de 3% à 1,5% ce qui a entrainé une pression forte sur le système puisque 2,1 milliards d’économie ont dû s’opérer sur les dépenses entre 2015 et 2020 et fait craindre une accélération de la tendance de privatisation larvée sous forme d’une croissance grandissante de frais médicaux non couverts par l’assurance maladie et pris en charge par les patients ou par leurs assurances privées. Cela a affecté l’accessibilité aux soins de santé particulièrement des titulaires de faibles revenus malgré les dispositifs de protection tels que le statut BIM qui concerne 2 millions de personnes.

Les années 2010 – 2020 furent aussi des années de transformations institutionnelles importantes. C’est le cas principalement de la réorganisation du paysage hospitalier et la constitution de réseaux hospitaliers locorégionaux de grande importance basés sur des accords de coopération entre plusieurs établissements y compris extrahospitaliers. C’est le cas aussi de la redéfinition du rôle et des missions des mutualités qui entreprennent elles-mêmes à la suite de la sixième réforme de l’État et des perspectives de défédéralisation totale de l’assurance maladie des modifications de leurs structures. C’est enfin le cas très controversé du pacte conclu entre la ministre des Affaires sociales et de la Santé et les deux plus grosses organisations coupoles de l’industrie pharmaceutique, pharma. be et Febelgen.

Pour La Revue nouvelle, une analyse sociopolitique des mutations récentes et à l’œuvre dans le domaine de la santé reste à faire. En revanche, son attention est restée vive notamment dans le domaine de l’assurance chômage qui a ouvert une nouvelle page, celle de la dégressivité accrue des allocations décidée par sa ministre de l’Emploi du gouvernement Di Rupo, Monica De Coninck (SP.A). Cette décision crédite la thèse selon laquelle, l’État social actif ne serait qu’un vernis derrière lequel se profile un workfare punitif et injuste⁶⁷ qui embouteille les processus de recrutement des entreprises, perturbe le rôle des services de placement qui devront assurer des tâches de contrôle et de sanction alors que leur mission est de coordonner des dispositifs de parcours professionnels⁶⁸. Pire encore, cette réforme poussera, au « mieux » les demandeurs d’emploi à accepter n’importe quel emploi précaire ou plus dramatiquement encore, à connaitre un risque accru de pauvreté⁶⁹ et de difficultés matérielles de recherche d’un travail (frais d’internet, déplacement, garde d’enfants…) pour eux et pour leurs enfants ce qui, paradoxalement, va à l’encontre d’un grand principe de l’État social actif qui est d’investir dans les personnes et d’accorder une priorité à la petite enfance.

Et à l’évidence, dans les mutations à l’œuvre dans les politiques sociales d’insertion viennent se superposer la souffrance de celles et ceux qui désespèrent de pouvoir réussir leurs parcours d’intégration et le malaise des travailleurs sociaux tiraillés entre l’idéologie gestionnaire qui s’impose à eux et une aspiration à créer de nouveaux espaces de solidarité quitte à prendre le risque de travailler « hors cadre » ou à « bricoler » le cadre normatif dans lequel ils sont appelés à s’inscrire. Deux numéros de La Revue nouvelle expriment bien toute cette difficulté que traversent les interventions du travail social[La Revue nouvelle, « Intervention sociale et solidarité », 2017, n° 8 et « Déviance et travail social », 2019, n° 1.]].

S’il y avait un concept qui pouvait caractériser les évolutions récentes de la protection sociale, ce serait celui de décrochage, terme emprunté au dernier rapport du SPF sécurité sociale⁷⁰ sur la situation sociale en Belgique et qui décrit bien les effets statistiques des mutations à l’œuvre. Si l’effort redistributif global (part de la protection sociale dans le revenu national) reste élevé et constant, le nombre de personnes en situation de pauvreté ou d’exclusion sociale est à la hausse malgré une augmentation générale des taux d’emploi et l’amélioration globale des revenus.

Les personnes les moins scolarisées et moins qualifiées peinent plus que jamais à trouver une activité professionnelle et les titulaires des bas revenus décrochent, en comparaison avec l’augmentation globale des revenus des ménages. L’efficacité de la protection sociale mesurée en fonction de sa capacité à octroyer des revenus de remplacement visant à éviter le risque de pauvreté s’améliore pour les personnes âgées, mais se détériore pour la population en âge de travailler en général et singulièrement pour les familles avec des enfants à charge lorsque le travail manque. Et le décrochage se manifeste aussi dans le domaine des soins de santé. Plus de 7% des personnes à faibles revenus se passent de soins médicaux alors que seuls 2,4% de la population déclarent avoir des besoins de soins non satisfaits pour des raisons financières.

L’espoir d’une nouvelle conception du progrès, le paritarisme institué, l’asociale sécurité, le piège de la société duale, les menaces du néolibéralisme, le pragmatisme de la modernisation, l’utopie de l’allocation universelle et celle du revenu de participation, la défédéralisation inéluctable, l’État social actif et ses avatars et la question sociale toujours en question. Le double anniversaire de la sécurité sociale et de La Revue nouvelle ne mérite pas une autocélébration ni de l’institution ni de la Revue, mais un devoir partagé à mettre au cœur de leur travail institutionnel pour l’un, culturel pour l’autre et politique pour les deux l’émancipation de l’homme oublié.

Rogier Ch., « La sécurité sociale », La Revue nouvelle, avril 1945, p. 323.
Leroy J., « Sécurité sociale », La Revue nouvelle, septembre 1945, p. 199.
Laloire M., « La sécurité sociale en Belgique, Origines et développement », La Revue nouvelle, juillet 1947.
Laloire M., « La sécurité sociale en Belgique. Principes », La Revue nouvelle, aout, 1947, p. 139.
Cité par Marcel Laloire, « Conditions d’une réforme efficace de la sécurité sociale », La Revue nouvelle, octobre 1947, p. 348.
Pour être précis, il s’agit surtout du patronat flamand qui considérait que le projet d’accord de solidarité sociale n’était pas suffisamment catholique ni suffisamment flamand. Cfr. Guy Vantempshe, La sécurité sociale, Les origines du système belge, le présent face à son passé, De Boek Université, 1994, p. 60.
Ministre du Travail et de la Prévoyance sociale entre 1945 et 1949 et entre 1954 et 1958.
Henri Fuss est un haut fonctionnaire du ministère de l’Emploi et du Travail. Démis de ses fonctions par l’occupant allemand Il rejoint la clandestinité et dirige la direction du bureau d’études du Parti ouvrier belge clandestin. Il participera activement au Comité patronal ouvrier signataire du projet d’accord de solidarité sociale et sera nommé après la guerre directeur général du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. Cfr Koen Vleminckx, « Henri Fuss (1882 – 1964): la sécurité sociale comme instrument de paix et de justice sociale », Revue belge de sécurité sociale, premier trimestre 2009, 51^e année.
Professeur extraordinaire à la Katholieke Universiteit Leuven et administrateur général de l’Office national de sécurité sociale des travailleurs salariés. Il participa lui aussi aux travaux préparatoires au projet d’accord de solidarité sociale, Cfr Jef Van Langendonck, Walter Leën, Revue belge de sécurité sociale, 2014, deuxième trimestre.
Laloire M., « Le rapport Leën », La Revue nouvelle, juin 1951, p. 636 – 637.
Laloire M., op cit., p. 636.
Deleeck H., « La sécurité sociale », dans Un parti dans l’histoire, 50 ans d’action du parti social-chrétien, Duculot, 1996, p. 445.
Fuss H., Rapport sur la réforme de la sécurité sociale, ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, 1951, p. 297.
Laloire M., « La réforme de l’assurance maladie-invalidité », La Revue nouvelle, septembre 1963, p. 225.
Laloire M., op cit., p. 232.
Leblanc S., « Le temps des assassins », La Revue nouvelle, avril-mai 1988, p. 49.
Le Germ est une association résolument pluraliste. Née en 1964 elle regroupait en 1971 près de 400 médecins, infirmières et spécialistes issues de toutes les universités belges.
« Pour une politique de la santé », La Revue nouvelle, octobre 1971.
« La folie parmi nous. Pour une politique de la santé mentale », La Revue nouvelle, octobre 1973 et « Les hôpitaux », La Revue nouvelle, avril 1976.
Le Germ, « La folie parmi nous », op cit., p. 242.
Idem, p. 242.
Louis Ch., « Les médicaments et la sécurité sociale », La Revue nouvelle, février 1972 et « Trop de médecins… pour quoi faire », La Revue nouvelle, septembre 1978.
Schoonbroodt J., « Chômage ? C’est l’emploi qui fout le camp ? », La Revue nouvelle, mars 1983.
Bastenier A., « Profiteurs de la sécurité sociale », La Revue nouvelle, septembre 1980, p. 156.
Dufour I., « Entailler la sécurité sociale : la méthode De Wulf », La Revue nouvelle, mai-juin 1981.
« Sécurité sociale, À bout de souffle », La Revue nouvelle, octobre 1981, p. 227.
« L’asociale sécurité », La Revue nouvelle, novembre 1980.
« Handicapés parmi nous », La Revue nouvelle, octobre 1981.
Trenclavel, « Les grandes manœuvres », dans La société duale : le piège, avril 1983, p. 357.
Amado J. et Stoffaes C., Vers une socioéconomie duale. La société française et la technologie, La documentation française, Paris, 1980, p. 135.
Trenclavel, op cit. , p. 354.
Reman P., « La sécurité sociale aux portes de la dualisation », dans « La société duale : le piège », La Revue nouvelle, avril 1983, p. 386 à 402.
Lecomte A., « Presque quatre ans d’un gouvernement différent », La Revue nouvelle.
Molitor M., « Les limites de la restauration », La Revue nouvelle, septembre 1985, p. 118.
Lambert G., « Martens V : le néolibéralisme à la belge », La Revue nouvelle, mars 1984.
Plusieurs partis politiques, dont les partis libéraux PVV et le PRL présents dans le gouvernement Martens V soutenaient à l’époque l’idée de remplacer les allocations familiales par des crédits d’impôt dégressifs en fonction des revenus. Voir à ce propos Defeyt Ph. et Reman P., « Les partis politiques face à la réforme de la sécurité sociale », Courrier hebdomadaire du Crisp, 1041 – 1042, 25 mai 1984.
Reman P., « Les retraites face aux offensives financières », La Revue nouvelle, septembre 1984, p. 142 à 156.
Reman P., « Le plan des libéraux flamands », La Revue nouvelle, février 1984, p. 117 – 120 ; Reman P. et Vinck D., « Politique de santé et néolibéralisme », La Revue nouvelle, mars 1984.
Leblanc S., « On brade à Val duchesse », La Revue nouvelle, juillet-aout 1986 et Leblanc S., « Tartuffe ou la chronique d’un gouvernement défunt », La Revue nouvelle, décembre 1987.
Interview du président de la CSC par Hugo De Ridder, journaliste au Standaard, cité par Wilfried Martens, Mémoires pour mon pays, Racine, p. 151.
En particulier dans le numéro spécial de mars 1984 : « Néolibéralisme(s)».
« L’allocation universelle, Une idée pour vivre autrement », La Revue nouvelle, avril 1985.
Deleeck H., « Noble principe, efficacité douteuse », La Revue nouvelle, avril 1985, p. 429 et 430 ; Leclercq M., dans « L’effet Deleeck », La Revue nouvelle, mars 1987 développe une analyse critique de la conception de la sécurité sociale par Herman Deleeck.
« L’homme oublié », La Revue nouvelle, mai-juin 1989.
Palsterman P., « Travail ou chômage », La Revue nouvelle, mai-juin, 1989.
Molitor M., « Chômage et démocratie », La Revue nouvelle, juin 1996, p. 56.
Molitor M., op cit, p. 63.
Palsterman P., « Quelle refondation de l’État social », La Revue nouvelle, juin 1996, p. 83.
« La Belgique, manque de pacte », La Revue nouvelle, janvier 1994.
À l’époque, on n’utilisait pas le terme « défédéralisation », mais dans l’esprit de Camille Bosquet, il s’agissait bien d’une défédéralisation qui se profilait et qui mettra une bonne dizaine d’années à aboutir. Bosquet C., « Les allocations familiales seront fédéralisées », La Revue nouvelle, janvier 1994.
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Palsterman P., « Épouvantail ou chance à saisir », La Revue nouvelle, avril 2001, p. 70. Paul Palsterman développera son point de vue en regard de la réforme de l’assurance chômage. Cfr Palsterman P., « Contrôle des chômeurs : chasse aux sorcières ou réforme nécessaire ? », La Revue nouvelle, avril 2004.
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Pierre Reman

Auteur

Pierre Reman est économiste et licencié en sciences du Travail. Il a été directeur de la faculté ouverte de politique économique et sociale et titulaire de la Chaire Max Bastin à l’UCL. Il a consacré son enseignement et ses travaux de recherche à la sécurité sociale, les politiques sociales et les politiques de l’emploi. Il est également administrateur au CRISP et membre du Groupe d’analyse des conflits sociaux (GRACOS). Parmi ces récentes publications, citons « La sécurité sociale inachevée », entretien avec Philippe Defeyt, Daniel Dumont et François Perl, Revue Politique, octobre 2020, « L’Avenir, un journal au futur suspendu », in Grèves et conflictualités sociale en 2018, Courrier hebdomadaire du CRISP, n° 2024-2025, 1999 (en collaboration avec Gérard Lambert), « Le paysage syndical : un pluralisme dépilarisé », in Piliers, dépilarisation et clivage philosophique en Belgique, CRISP, 2019 (en collaboration avec Jean Faniel). « Entre construction et déconstruction de l’Etat social : la place de l’aide alimentaire », in Aide alimentaire : les protections sociales en jeu, Académia, 2017 (en collaboration avec Philippe Defeyt) et « Analyse scientifique et jugement de valeurs. Une expérience singulière de partenariat entre le monde universitaire et le monde ouvrier », in Former des adultes à l’université, Presse universitaires de Louvain, 2017 en collaboration avec Pierre de Saint-Georges et Georges Liénard).

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