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La formation des coalitions au sein des communes belges, de Fanny Wille et Kris Deschouwer

Numéro 01/2 Janvier-Février 2013 par Paul Wynants

février 2013

Au len­de­main des élec­tions com­mu­nales du 14 octobre 2012, une coa­li­tion se forme à Water­­mael-Boits­­fort. Elle réunit Éco­lo, le MR et la liste GMH (Ges­tion muni­ci­pale — CDH), reje­tant dans l’opposition la liste de la bourg­mestre sor­tante, Mar­tine Pay­fa (FDF), pour­tant arri­vée en tête. Aus­si­tôt, Didier Gosuin, bourg­mestre FDF d’Auderghem, s’indigne : « La majo­ri­té qui se met en place […]

Au len­de­main des élec­tions com­mu­nales du 14 octobre 2012, une coa­li­tion se forme à Water­mael-Boits­fort1. Elle réunit Éco­lo, le MR et la liste GMH (Ges­tion muni­ci­pale — CDH), reje­tant dans l’opposition la liste de la bourg­mestre sor­tante, Mar­tine Pay­fa (FDF), pour­tant arri­vée en tête. Aus­si­tôt, Didier Gosuin, bourg­mestre FDF d’Auderghem, s’indigne : « La majo­ri­té qui se met en place ain­si est contraire à la volon­té de l’électeur, qui a lar­ge­ment sou­te­nu la liste de la bourg­mestre. Cet accord rejette dans l’opposition celle qui a gagné les élec­tions. Il est contraire à l’éthique et à la bonne gou­ver­nance dont nous serine Éco­lo2. » La bourg­mestre sor­tante, dont la famille a occu­pé le mayo­rat durant trente-six ans, ren­ché­rit : « On n’a pas res­pec­té le choix de l’électeur. Je fais deux fois plus de voix que M. Deleuze et il monte une coa­li­tion contre-nature3. » Le copré­sident d’Écolo réplique sur le champ : « Ce n’est pas tra­hir la volon­té de l’électeur. Nous for­mons une majo­ri­té solide. L’alternance est un élé­ment fon­da­men­tal de la démo­cra­tie4. » Invi­té à com­men­ter la contro­verse, un poli­to­logue de l’ULB, Jean-Benoît Pilet, déclare : « Le fait de gagner 30% des voix — score approxi­ma­tif de la liste de M. Pay­fa — signi­fie que 70% des élec­teurs n’ont pas voté pour vous. En quoi ces 70% devraient-ils être moins enten­dus que les 30 autres5 ? » La ques­tion demeure : qui a rai­son et qui a tort ? Pour pou­voir tran­cher le débat, il faut savoir par qui, com­ment et pour­quoi se forment les coa­li­tions com­mu­nales. Ce sont là des aspects qu’éclaire uti­le­ment un ouvrage6 de Fan­ny Wille et Kris Des­chou­wer, poli­to­logues à la VUB.

Un détour par les théo­ries poli­tiques géné­rales sur les coa­li­tions s’impose, avant de les com­plé­ter et de les nuan­cer par une obser­va­tion des pra­tiques mises en œuvre à l’échelon com­mu­nal. Lorsqu’ils doivent s’associer pour for­mer une majo­ri­té, les par­tis, enclins à maxi­mi­ser leur pou­voir, tentent de mini­mi­ser le nombre de leurs par­te­naires. Cepen­dant, cette pro­pen­sion n’est pas de mise lorsqu’ils veulent se pré­mu­nir de pres­sions exer­cées par un allié unique et incon­tour­nable, mais aus­si quand ils cherchent à réduire les effets per­tur­ba­teurs d’éventuelles dis­si­dences ou encore à ména­ger un asso­cié pro­bable au sein d’une coa­li­tion ultérieure.

En géné­ral, les for­ma­tions poli­tiques pri­vi­lé­gient les alliances avec des par­tis proches d’elles par le pro­gramme. Tou­te­fois, la mul­ti­pli­ci­té des cli­vages ne per­met pas de mesu­rer aisé­ment les dis­tances idéo­lo­giques entre les acteurs, dis­tances qui peuvent se mani­fes­ter sur dif­fé­rents ter­rains. C’est pour­quoi des for­mules de coa­li­tion un peu étranges, en appa­rence, ne sont pas à exclure.

Lorsqu’ils entament des négo­cia­tions en vue de gou­ver­ner ensemble, les pro­ta­go­nistes tiennent compte de leurs expé­riences pas­sées, heu­reuses ou mal­heu­reuses. Ils anti­cipent éga­le­ment les risques de l’exercice du pou­voir en pré­vi­sion des échéances élec­to­rales à venir. Dans les trac­ta­tions, ils observent un cer­tain nombre de règles, écrites ou non écrites. Ain­si, à défaut d’un dis­po­si­tif réser­vant expli­ci­te­ment le rôle de for­ma­teur au chef de file de la liste la plus puis­sante, il n’est ni rare ni anor­mal que celle-ci soit mise hors-jeu par une alliance d’autres for­ma­tions consti­tuée contre elle.

Enfin, lorsqu’ils pré­parent la for­ma­tion d’une coa­li­tion, les négo­cia­teurs envi­sagent les réper­cus­sions que ce pro­ces­sus pour­rait avoir, à d’autres niveaux de pou­voir, comme la pro­vince, ou dans d’autres cir­cons­crip­tions ana­logues. On peut, dès lors, assis­ter à un jeu de domi­nos tel qu’il s’est pro­duit en 2012 dans l’agglomération bruxel­loise : le CDH annonce son inten­tion de gou­ver­ner à Schaer­beek avec la liste du bourg­mestre Cler­fayt et avec Éco­lo ; il est évin­cé par le PS de la future majo­ri­té à Bruxelles-Ville, ce qui res­semble, à tout le moins, à une mesure de rétor­sion ; mécon­tent, il opte pour le ren­voi dans l’opposition du bourg­mestre sor­tant, Phi­lippe Mou­reaux (PS), à Molen­beek-Saint-Jean ; le MR, qui décroche le mayo­rat dans cette der­nière com­mune, ren­voie l’ascenseur au par­ti orange en lui ouvrant les portes du col­lège d’Uccle. Comme on le voit, la « volon­té de res­pec­ter le choix de l’électeur » n’est qu’un des mul­tiples para­mètres qui entrent en ligne de compte.

S’en tenant tou­jours aux théo­ries géné­rales sur les coa­li­tions, les auteurs pointent d’autres élé­ments inté­res­sants. Au cours des négo­cia­tions, la répar­ti­tion des por­te­feuilles est une opé­ra­tion cru­ciale. Assez sou­vent, elle reflète le poids res­pec­tif des asso­ciés. Cepen­dant, tel n’est pas le cas si un des par­te­naires, pla­cé en posi­tion d’arbitre et pou­vant faire pen­cher la balance entre deux majo­ri­tés envi­sa­geables, exige et obtient davan­tage. À ma connais­sance, l’exemple le plus spec­ta­cu­laire de ce cas de figure remonte à 1988 : avec seule­ment trois sièges sur vingt-sept, la liste locale Nivelles Nou­velle obtient le mayo­rat et deux éche­vi­nats dans la cité aclote7. A‑t-on vu, à cette occa­sion, D.Gosuin et M. Pay­fa mon­ter au cré­neau pour dénon­cer un mépris envers « le choix des élec­teurs » ? Nul­le­ment. D’expérience, l’un et l’autre savaient qu’en pareille occur­rence, l’arithmétique élec­to­rale et les rap­ports de force priment.

Si les négo­cia­tions évo­luent favo­ra­ble­ment, elles débouchent sur la conclu­sion d’un accord de majo­ri­té, tan­tôt très pré­cis, tan­tôt som­maire, selon le degré de confiance qui règne entre les par­ties. Cet accord fixe le pro­gramme de la nou­velle équipe. Il peut inclure un calen­drier des réa­li­sa­tions à entre­prendre et les règles de fonc­tion­ne­ment de la future majorité.

Après avoir rap­pe­lé l’importance de ces méca­nismes géné­raux, les auteurs tirent les ensei­gne­ments d’une enquête menée dans dix com­munes wal­lonnes et dans dix com­munes fla­mandes où ils ont inter­viewé des négo­cia­teurs impli­qués dans la for­ma­tion de coa­li­tions. On peut regret­ter qu’ils n’aient pas inclus dans cet échan­tillon quelques com­munes bruxel­loises, dans les­quelles le jeu poli­tique est plus com­plexe en rai­son de la frag­men­ta­tion de l’échiquier. Quoi qu’il en soit, ils sont en mesure de pro­cé­der à des constats révé­la­teurs des pra­tiques poli­tiques locales.

Plus qu’à d’autres niveaux de pou­voir, ce sont les voix de pré­fé­rence, davan­tage que les votes émis en case de tête, qui, au plan muni­ci­pal, déter­minent l’identité des élus : pour des rai­sons de tech­nique élec­to­rale assez com­plexes, le seuil d’éligibilité est plus éle­vé dans les com­munes qu’au fédé­ral. À la dif­fé­rence de ce qui se pro­duit en Flandre, le nombre de majo­ri­tés abso­lues ne dimi­nue pas en Wal­lo­nie. Contrai­re­ment à une idée reçue, la plu­part de ces majo­ri­tés abso­lues ne sont pas le fait du seul PS, mais de listes locales, qui ne se pré­sentent pas sous un numé­ro régional.

Dans les com­munes, les coa­li­tions se consti­tuent très sou­vent sur la base d’accords pré­élec­to­raux, ver­baux ou écrits, valables pour une man­da­ture ou deux. Ces accords sont conclus à l’issue de pour­par­lers dis­crets, d’abord infor­mels, puis for­mels, enta­més par­fois plu­sieurs années avant l’échéance fati­dique. Dans ces trac­ta­tions, les rela­tions inter­per­son­nelles jouent un rôle déter­mi­nant. On revien­dra sur ce point.

Pour­quoi les res­pon­sables poli­tiques locaux pro­cèdent-ils de la sorte et com­ment peuvent-ils obte­nir le res­pect de la parole don­née par leurs inter­lo­cu­teurs ? Les témoi­gnages recueillis par F. Wille et K. Des­chou­wer convergent : un accord négo­cié avant les élec­tions consti­tue une sorte d’assurance contre l’instabilité de la vie poli­tique locale. Il garan­tit, en effet, aux signa­taires que, si la majo­ri­té sou­hai­tée est arith­mé­ti­que­ment pos­sible au soir du scru­tin, elle ver­ra le jour, sauf volte-face d’une des par­ties, aus­si­tôt stig­ma­ti­sée par les autres pro­ta­go­nistes. Bien plus, les diri­geants locaux qui tardent à nouer des contacts avec leurs pairs s’exposent à un gros risque : celui d’être devan­cés par des concur­rents et, de ce fait, d’être mis sur la touche. Géné­ra­le­ment, les par­tis éco­lo­gistes veillent à annon­cer l’existence de pré­ac­cords avant les scru­tins, de sorte que les élec­teurs puissent se pro­non­cer en connais­sance de cause. Afin d’éviter qu’un « contrat de mariage » ne soit remis en cause après les élec­tions, les négo­cia­teurs com­mu­naux ont recours à dif­fé­rentes tech­niques : signa­ture des actes de pré­sen­ta­tion (en blanc) du bourg­mestre et des éche­vins, cosi­gna­ture du pré­ac­cord par des diri­geants de rang supé­rieur, enre­gis­tre­ment de ce docu­ment devant notaire, dépôt d’une cau­tion finan­cière, per­due en cas de « trahison ».

Qui sont les négo­cia­teurs des accords pré­élec­to­raux ? Les inter­ve­nants sont peu nom­breux. Il s’agit de per­son­na­li­tés expé­ri­men­tées, dotées d’une forte légi­ti­mi­té au sein de leur for­ma­tion et qui connaissent bien leurs inter­lo­cu­teurs. Incon­tes­ta­ble­ment, on a affaire à des membres de l’élite locale, par­fois secon­dés par des man­da­taires de rang supé­rieur. Ils jouissent d’une marge de manœuvre réelle, mais ils font preuve de pru­dence et veillent scru­pu­leu­se­ment à évi­ter les fuites : toute indis­cré­tion pour­rait com­pro­mettre le dérou­le­ment ou l’issue du processus.

Quels sont les cri­tères d’appréciation des négo­cia­teurs ? Les listes qui s’associent se com­portent confor­mé­ment à la plu­part des théo­ries sur les coa­li­tions. Elles évitent tout par­te­naire sur­nu­mé­raire, à moins qu’elles ne cherchent à se pré­mu­nir de cer­tains risques, assez éle­vés à l’échelon local : une majo­ri­té étri­quée, mise fina­le­ment en mino­ri­té à la suite de démé­na­ge­ments d’élus ou de défec­tions, ou encore une pos­sible évic­tion du pou­voir à l’issue de la man­da­ture en cours. Il arrive que la majo­ri­té com­mu­nale soit déli­bé­ré­ment élar­gie afin d’établir une congruence avec des coa­li­tions nouées au niveau supé­rieur, comme celui de la pro­vince ou de la Région : une telle symé­trie per­met d’obtenir davan­tage de sub­ven­tions ou un trai­te­ment plus rapide des dos­siers par la tutelle. En Wal­lo­nie, cette der­nière consi­dé­ra­tion joue, évi­dem­ment, en faveur du PS. Au plan local, sauf peut-être dans quelques grandes villes, les pro­grammes des dif­fé­rentes listes ne se dif­fé­ren­cient guère. Aus­si est-il assez rare que des exclu­sives soient lan­cées pour des incom­pa­ti­bi­li­tés de fond, sauf à l’égard de l’extrême droite, même si le rejet de Groen ! par la N‑VA, à Anvers, semble accré­di­ter la thèse inverse. La qua­li­té des rela­tions humaines au sein du futur col­lège est, pour maints négo­cia­teurs, un élé­ment déter­mi­nant. C’est pour­quoi l’échec d’alliances à prio­ri plau­sibles est dû avant tout à des incom­pa­ti­bi­li­tés de carac­tères, à des haines corses héri­tées du pas­sé, à des ran­cœurs à l’égard d’anciens trans­fuges ou à des que­relles d’égo insur­mon­tables pour l’obtention du mayorat.

On l’a déjà signa­lé : la répar­ti­tion et l’attribution des man­dats sont les points nodaux de la négo­cia­tion. Contrai­re­ment à ce qui se pro­duit aux éche­lons fédé­ral, com­mu­nau­taire et régio­nal, on dis­cute rare­ment d’abord du pro­gramme8, mais avant tout du « par­tage du gâteau », selon l’expression consa­crée. La pre­mière ques­tion qui, sauf excep­tion, vient sur le tapis est la sui­vante : « Com­bien pour vous, com­bien pour nous, quels man­dats pour vous, quels man­dats pour nous ? »

En Wal­lo­nie, la dési­gna­tion des bourg­mestres est, en par­tie du moins, sous­traite au package deal : le poste de pre­mier magis­trat de la com­mune revient auto­ma­ti­que­ment au man­da­taire qui, sur la liste la plus puis­sante de la majo­ri­té, a obte­nu le plus de voix de pré­fé­rence. Il n’empêche que la for­ma­tion qui devrait « tirer le gros lot » est fré­quem­ment obli­gée de faire des conces­sions à ses futurs partenaires.

Les négo­cia­tions ne portent pas seule­ment sur la répar­ti­tion des éche­vi­nats ou sur celles des pré­si­dences du CPAS et, le cas échéant, du conseil com­mu­nal. Elles ont trait aus­si à la dis­tri­bu­tion de man­dats « déri­vés », rému­né­rés ou non : posi­tions au sein du CPAS, des conseils d’administration d’intercommunales, d’organismes com­mu­naux ou para-com­mu­naux. Pour pro­cé­der à ce genre d’opération, des clés de répar­ti­tion, variables selon les lieux, sont uti­li­sées. Elles mettent en œuvre le prin­cipe de pro­por­tion­na­li­té, mais avec quel­que­fois des dis­tor­sions dont on a pré­cé­dem­ment signa­lé les motifs. Entrent éga­le­ment en ligne de compte des consi­dé­ra­tions comme la visi­bi­li­té des postes, la gra­ti­fi­ca­tion élec­to­rale qu’ils peuvent appor­ter, l’importance des bud­gets à gérer, les com­pé­tences et les inté­rêts per­son­nels des protagonistes.

Outre le mayo­rat et la pré­si­dence du CPAS, les man­dats les plus convoi­tés sont l’échevinat des Tra­vaux publics, source de noto­rié­té, et l’échevinat des Finances, qui donne une vue trans­ver­sale sur toute la vie poli­tique locale. Par contre, la com­pé­tence de l’Aménagement du ter­ri­toire, pour­tant impor­tante, n’est pas una­ni­me­ment pri­sée : son titu­laire doit sou­vent refu­ser des per­mis de bâtir…

Une fois les influences répar­ties entre les listes, ces der­nières tentent cha­cune de dési­gner the right man at the right place, mais sans pou­voir tou­jours y par­ve­nir, comme en atteste un cer­tain nombre de dys­fonc­tion­ne­ments et d’erreurs de ges­tion récents. À cet effet, le prin­ci­pal cri­tère est le nombre de voix de pré­fé­rence obte­nues. Peuvent être pris en consi­dé­ra­tion des para­mètres comme la dis­po­ni­bi­li­té des futurs man­da­taires, leurs apti­tudes pro­fes­sion­nelles, leur expé­rience, sans oublier le sacro­saint équi­libre entre les anciennes com­munes anté­rieures aux fusions. Une liste peut pro­pul­ser un élé­ment jeune à une haute posi­tion pour pré­pa­rer l’avenir : le rem­pla­ce­ment de Jacques Étienne par Maxime Pré­vot comme bourg­mestre de Namur, à une enca­blure des élec­tions d’octobre 2012, s’inscrit mani­fes­te­ment dans ce genre de consi­dé­ra­tion stratégique.

L’ouvrage pré­sen­té dans ces colonnes met à mal un cli­ché, qui cir­cule dans des milieux peu infor­més : celui d’un pou­voir com­mu­nal proche de la popu­la­tion qui, de ce seul fait, serait pré­ser­vé des dérives oli­gar­chiques et de l’influence des caciques, en tout cas davan­tage orga­ni­sé en fonc­tion des pré­fé­rences émises par les élec­teurs. En réa­li­té, les notables jouent gros­so modo, au plan local, le même rôle que celui des pré­si­dents de par­ti à l’échelon fédé­ral. L’enjeu prin­ci­pal de leurs négo­cia­tions est, on l’a vu, la répar­ti­tion des influences, et non le pro­gramme. Enfin, le pro­ces­sus de for­ma­tion des coa­li­tions muni­ci­pales n’est pas plus trans­pa­rent qu’aux autres niveaux de pou­voir, bien au contraire. Il ne faut pas y voir le pro­duit mons­trueux de la per­ver­si­té humaine. C’est là le résul­tat, somme toute assez logique, d’un sys­tème poli­tique ouvert, fon­dé sur la repré­sen­ta­tion pro­por­tion­nelle, dans lequel, à la limite, tout le monde peut s’allier à n’importe qui, si ce n’est avec l’extrême droite en rai­son de l’existence d’un « cor­don sanitaire ».

Le livre de F. Wille et K. Des­chou­wer com­porte quelques fai­blesses. Les auteurs perdent de vue qu’en Wal­lo­nie, la pré­si­dence du conseil com­mu­nal ne revient pas néces­sai­re­ment au bourg­mestre : à Pro­fon­de­ville, par exemple, elle sera assu­rée par Emi­ly Hoyos, copré­si­dente d’Écolo, mais simple conseillère com­mu­nale. L’ouvrage pèche aus­si par un cer­tain nombre de redites, dont le pré­sent compte ren­du n’est, de ce fait, pas exempt lui non plus. Il per­met cepen­dant de com­prendre, en toute luci­di­té, com­ment la plu­part des listes élec­to­rales tentent d’accéder à l’exercice du pou­voir com­mu­nal et s’y pré­parent. Certes, les citoyens ignorent sou­vent bien des choses, mais ils gardent, en défi­ni­tive, le der­nier mot : qu’il soit ren­du public ou demeu­ré secret, un pré­ac­cord devient caduc si la majeure par­tie des élec­teurs en décide ain­si. L’étude a éga­le­ment le mérite de mon­trer com­bien les rela­tions entre les per­sonnes déter­minent les stra­té­gies d’alliance. De ce point de vue, le titre qu’elle porte À pro­pos d’hommes et de pou­voir se jus­ti­fie pleinement.

  1. Les exemples cités dans cette pré­sen­ta­tion ne figurent pas dans l’ouvrage sous recen­sion. Ils sont évo­qués par l’auteur de ces lignes en vue d’illustrer l’intérêt de cer­tains constats for­mu­lés dans le livre en question.
  2. Le Soir en ligne, 14 octobre 2012.
  3. La Der­nière Heure en ligne, 15 octobre 2012.
  4. Ibi­dem.
  5. La Libre Bel­gique, 17 octobre 2012.
  6. Aca­de­mic and Scien­ti­fic Publi­shers, 2012.
  7. P. Wynants, Mar­cel Plas­man. Iti­né­raire d’un homme d’action, Wavre, 2007, p.66 – 68.
  8. À moins que ce préa­lable ne soit la condi­tion sine qua non de l’établissement d’un cli­mat de confiance, comme c’est le cas, par exemple, à Pro­fon­de­ville, en 2012. Dans cette com­mune, selon un témoi­gnage recueilli par mes soins, « il y a eu une vraie négo­cia­tion de pro­gramme entre les listes IC (Inté­rêts com­mu­naux) et Éco­lo », tant il exis­tait, au départ, « de la méfiance » entre les parties.

Paul Wynants


Auteur

Paul Wynants est docteur en histoire, professeur ordinaire à l’Université de Namur et administrateur du Crisp – paul.wynants@unamur.be