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L’urgence sociale. Vers une politique concertée à Bruxelles ?

Numéro 11 Novembre 2012 par Martin Wagener

novembre 2012

Depuis le XIXe siècle, le sec­teur de l’aide aux sans-abri n’a ces­sé d’évoluer et de se spé­cia­li­ser jusqu’à la créa­tion récente des dis­po­si­tifs d’urgence sociale. Ceux-ci peinent à se mettre en place non seule­ment à cause des dif­fé­rentes visions de tra­vail social, mais éga­le­ment de ten­sions qui concernent la pro­blé­ma­tique ter­ri­to­riale, la place des CPAS, l’accessibilité au loge­ment, une dif­fé­ren­cia­tion selon un public « vou­lu » et l’articulation entre les acteurs asso­cia­tifs et le monde poli­tique. Ces diverses ten­sions sont à pen­ser au sein d’un réseau d’acteurs mul­ti­forme pour cer­ner les impli­ca­tions pour la gou­ver­nance urbaine en matière d’aide aux sans-abri.

La poli­tique du ther­mo­mètre est tou­jours d’actualité dans le sec­teur de l’aide aux sans-abri où la presse et cer­tains poli­tiques éva­luent les dif­fi­cul­tés à par­tir de consi­dé­ra­tions cli­ma­to­lo­giques. Les tem­pé­ra­tures en des­sous de zéro, la neige sont avan­cés pour plai­der en faveur de l’ouverture de davan­tage de lits d’urgence. Si l’hébergement des per­sonnes sans-abri en « asile » date du XIXe siècle, depuis le sec­teur a connu maintes évo­lu­tions et n’a ces­sé de se spé­cia­li­ser : accueil d’urgence et de crise, mai­son d’accueil, loge­ment accom­pa­gné, centre de jour, tra­vail de rue, etc.

En Bel­gique, les années 1990 ont été mar­quées dans les grandes villes par la créa­tion des dis­po­si­tifs d’urgence sociale qui devraient « répondre de manière immé­diate aux situa­tions de détresse ; au-delà des appels et des situa­tions indi­vi­duelles, repé­rer les méca­nismes ayant pro­duit, par échecs suc­ces­sifs, ces situa­tions pour ne pas ren­trer dans la chro­ni­ci­té de l’urgence, faire l’inventaire des équi­pe­ments et ser­vices exis­tants sur le ter­ri­toire com­mu­nal, non seule­ment pour faire face à l’urgence, mais encore pour pro­po­ser des solu­tions » (Francq, 2004). Les CPAS n’arrivaient en effet pas à mettre en place des struc­tures adé­quates pour ren­con­trer les besoins d’une popu­la­tion qui ne se retrou­vait plus dans les struc­tures d’aide habi­tuelles en rai­son de la fer­me­ture des dépôts de men­di­ci­té comme Wor­tel et Merks­plas, des chan­ge­ments inter­ve­nus dans l’insertion des déte­nus ou encore dans le trai­te­ment des per­sonnes souf­frant de pro­blèmes de san­té men­tale (De Backer, 2008).

En 1999, à Bruxelles, à la suite des dif­fi­cul­tés des dix-neuf CPAs de se mettre d’accord sur une vision com­mune en matière de sans-abrisme et des dis­cus­sions au sein du Comi­té de concer­ta­tion cen­sé coor­don­ner les dif­fé­rentes poli­tiques entre les ministres com­pé­tents, les CPAS, les dif­fé­rentes fédé­ra­tions repré­sen­tant le sec­teur ain­si que les repré­sen­tants des per­sonnes sans-abri elles-mêmes, le Samu­so­cial est mis en place. Des dif­fé­rences d’opinion entre les ser­vices asso­cia­tifs et leurs repré­sen­tants, entre les dif­fé­rents CPAS, ont ouvert en 2000 une période par­ti­cu­liè­re­ment tumul­tueuse (Francq, 2004).

En mai 2007, une note de poli­tique géné­rale en matière de sans-abrisme a été approu­vée par le col­lège réuni de la Région de Bruxelles-Capi­tale1. Elle pré­voyait de créer le « ser­vice public d’urgence sociale » (SPUS). Cet « outil public » doit assu­mer plu­sieurs mis­sions en dehors de l’hébergement : infor­ma­tion, orien­ta­tion, régu­la­tion des places, per­ma­nence télé­pho­nique, équipe mobile.

Il aura fal­lu un peu plus de six ans de dis­cus­sions pour par­ve­nir à cet accord ; fin 2012 la créa­tion de ce ser­vice reste tou­jours blo­quée. Les expli­ca­tions habi­tuelles font état de diver­gences poli­tiques entre les CPAS, mais le blo­cage est le fait d’une plus large gamme d’acteurs qui sont impli­qués dans le contexte ins­ti­tu­tion­nel com­plexe des poli­tiques urbaines à Bruxelles.

Ce ser­vice public d’urgence sociale fait appel à une mul­ti­pli­ci­té d’organisations ou d’individus qui com­posent un « réseau d’acteurs contex­tua­li­sés » (Las­coumes et Le Gales, 2007). Les inter­ac­tions entre acteurs, leurs inter­dé­pen­dances et la manière dont ils construisent une poli­tique publique où l’État met désor­mais l’accent sur l’autonomisation de sec­teurs et de réseaux, renou­vèlent les formes de négo­cia­tions, de contraintes et d’incitations (Has­sen­teu­fel, 2008). Notre ana­lyse intègre donc l’action poli­tique « par le bas » en s’intéressant aux dif­fé­rents acteurs indi­vi­duels ou col­lec­tifs en inter­ac­tion qui influencent la mise en œuvre des poli­tiques publiques, comme elle s’intéresse à l’action « par le haut » des repré­sen­tants du monde poli­tique, des ins­ti­tu­tions et du pou­voir éta­tique en général.

Pour com­prendre ce jeu entre les dif­fé­rents acteurs, nous avons mené trente-trois entre­tiens appro­fon­dis avec des res­pon­sables d’associations, des repré­sen­tants de cabi­nets minis­té­riels, comme des fédé­ra­tions du secteur.

L’incertaine création d’un service public d’urgence sociale

Le ser­vice public d’urgence sociale défi­ni par la note poli­tique de 2007 doit être créé par les CPAS bruxel­lois pour gérer l’accueil en urgence de per­sonnes sans-abri, tout en les réorien­tant vers le ser­vice d’aide le plus adap­té. Il est cen­sé être le chai­non man­quant entre la rue et les autres ins­tances d’intégration (CPAS, mai­son d’accueil, soins de san­té, etc.). Si la Com­mis­sion com­mu­nau­taire com­mune (Cocom) inté­grait ses ser­vices actuels de l’urgence sociale (Ariane et le Samu­so­cial), le CPAS de Bruxelles-Ville devra inté­grer l’asbl Casu et ses infra­struc­tures. Le futur ser­vice fonc­tion­ne­ra dans la « conti­nui­té des acti­vi­tés actuelles de ces deux asbl pour assu­mer la res­pon­sa­bi­li­té d’un ser­vice public ». Le SPUS devra être dis­po­nible vingt-quatre heures sur vingt-quatre et dis­po­ser d’un numé­ro vert et d’équipes mobiles. Le nombre de places est fixé à 143 (110 + 33 Samu­so­cial et Ariane). Trois types d’accueil sont pré­vus : l’hébergement de crise de courte durée, l’accueil de nuit accom­pa­gné et l’accueil de nuit non accom­pa­gné pen­dant l’hiver pour des rai­sons huma­ni­taires. La note retient par ailleurs que les CPAS devront s’impliquer de « manière opti­male » et que le ser­vice sera ame­né à signer des conven­tions avec les struc­tures de tra­vail de rue, les mai­sons d’accueil, la police, les ser­vices de garde des hôpi­taux, le SMES‑B2, etc.

Un pre­mier pro­to­cole d’accord3 a été approu­vé par le col­lège réuni et par la Cocof en 2003, mais pas par le col­lège de la Vlaamse Gemeen­schaps­com­mis­sie (VGC), ni par le gou­ver­ne­ment fla­mand en rai­son de la pos­si­bi­li­té pour le SPUS de réqui­si­tion­ner des places dans les mai­sons d’accueil. Les acteurs asso­cia­tifs, et sur­tout les mai­sons d’accueil, refu­saient d’accorder à un autre orga­nisme la pos­si­bi­li­té de gérer des places dans leurs mai­sons. Plus lar­ge­ment, les visions sur la place que les ser­vices pré­sents sur le ter­rain pour­raient prendre (Samu­so­cial, Ariane et Pierre d’Angle) oscil­lent entre des visions d’un sec­teur asso­cia­tif mul­ti­forme et un ser­vice public qui gère seul la com­pé­tence sur un ter­ri­toire défi­ni. Ce qui nous amène au pre­mier axe d’analyse.

Une problématique territoriale

Il concerne l’inscription dans un ter­ri­toire limi­té à Bruxelles-Capi­tale. Plu­sieurs acteurs asso­cia­tifs se demandent com­ment le lien avec la com­mune d’origine de la per­sonne sera main­te­nu. Mais le fait de regrou­per la plu­part des ser­vices des­ti­nés aux sans-abri a d’autres consé­quences. Pre­miè­re­ment, cela risque de concen­trer la pau­vre­té dans des endroits spé­ci­fiques et, deuxiè­me­ment, cela peut déra­ci­ner les per­sonnes. Le quar­tier est vu comme la base ter­ri­to­riale de l’aide des CPAS, pour que les inter­ac­tions dans une vie locale cen­sée être créa­trice de liens sociaux ne soient pas per­tur­bées. Une cri­tique de cette posi­tion sou­ligne que cela concerne juste l’hébergement d’urgence pour la nuit et que cela ne devrait pas signi­fier le déra­ci­ne­ment. Cette cri­tique voit l’urgence sociale comme tem­po­raire et trouve que l’échelle de la Région per­met de mieux arti­cu­ler (et de soli­da­ri­ser) l’action des dif­fé­rents CPAS. La ques­tion de la ter­ri­to­ria­li­té de l’action peut donc être revue de manière cri­tique si on consi­dère que les « habi­tants de rue » sont par défi­ni­tion4 des per­sonnes « hors ter­ri­toire » (De Backer, 2008).

La ques­tion ter­ri­to­riale ren­voie aus­si aux flux de popu­la­tions. À l’échelle de la Bel­gique, à cause de l’attrait des grandes villes5 et du manque d’accueil dans les régions rurales ou dans les petites villes, ce centre pour­ra être un inter­lo­cu­teur avec d’autres ins­tances poli­tiques pour mieux arti­cu­ler l’accueil de sans-abri sur une base régio­nale, pro­vin­ciale ou métro­po­li­taine. Par exemple, le Front com­mun des SDF plaide pour l’établissement de plans pro­vin­ciaux pour arti­cu­ler l’hébergement hiver­nal entre pro­vinces (à Bruxelles, ce sera le ter­ri­toire du Bra­bant fla­mand et wal­lon) afin de sou­te­nir les grandes villes et de favo­ri­ser la soli­da­ri­té entre territoires.

La place des CPAS

La ques­tion de la ter­ri­to­ria­li­té débouche direc­te­ment sur celle de la place des CPAS des dix-neuf com­munes. La mutua­li­sa­tion des forces de chaque CPAS au sein d’un SPUS peut avoir des avan­tages en termes d’échelle. La plu­part des acteurs de ter­rain craignent que cet outil conforte les CPAS à ne plus inves­tir dans les actions locales d’aide aux sans-abri puisqu’ils cofi­nan­ce­raient déjà un ser­vice. Ce point est caduc pour d’autres per­sonnes, notam­ment du sec­teur asso­cia­tif pour qui leur impli­ca­tion ne pour­rait être moindre qu’elle ne l’est actuel­le­ment. De plus, les habi­tants de la rue éprouvent des dif­fi­cul­tés à accé­der aux ser­vices des CPAS, ce qui néces­site de les remettre face à leurs res­pon­sa­bi­li­tés : « L’article 28 de la loi orga­nique des CPAS sti­pule que le pré­sident d’un CPAS doit accor­der l’aide urgente requise (tant maté­rielle que finan­cière).» Un SPUS doit per­mettre à chaque per­sonne qui a besoin d’aide d’avoir auto­ma­ti­que­ment accès à l’aide adé­quate d’un CPAS en ouvrant le droit à l’aide sociale générale.

Entre l’urgence et le logement

Une des grandes ques­tions que sou­lève la créa­tion d’un SPUS est la manière dont on conçoit ce ser­vice par rap­port à l’accès au loge­ment. Est-ce que l’urgence sociale est cen­sée don­ner un « lit pour la nuit » (à l’image du « Samu­so­cial agran­di ») — ou est-ce que cet acteur public pour­ra faire valoir à l’échelle de Bruxelles-Capi­tale le droit au logement ?

La tota­li­té des acteurs du sec­teur défend l’idée qu’un SPUS devra au mini­mum mettre en place un numé­ro de télé­phone ou une porte d’accès qui per­met­trait de retrou­ver immé­dia­te­ment un endroit adé­quat pour dor­mir. Un tra­vail d’orientation psy­cho­so­ciale assu­re­ra alors le lien avec les ser­vices d’accueil spé­cia­li­sé. Cette vision va sou­vent de pair avec une (auto-)critique rai­son­née de l’urgence, comme le dit Julien Damon : même si un ser­vice « par­ve­nait ponc­tuel­le­ment à héber­ger tous les deman­deurs, la demande ne serait que remise au len­de­main, épou­sant l’inflexible révo­lu­tion des jours, des nuits et des sai­sons » (Aumer­cier, 2004/1). Ce qui ren­voie les per­sonnes vers une « course à la sur­vie ins­ti­tu­tion­nelle » (Bru­ne­teaux, 2007/1).

Du côté des par­te­naires néer­lan­do­phones, le cré­do est clair : « Niet nog meer bed, bad, brood6. » Même si l’importance de cette forme d’accueil est recon­nue, l’argument mis en avant est qu’il faut tirer le sec­teur « vers le haut » et pro­po­ser diverses for­mules pour que les per­sonnes puissent trou­ver un ancrage à long terme dans un loge­ment et dans un milieu social.

Un SPUS doit alors viser à ouvrir l’accès au loge­ment social, de tran­sit ou accom­pa­gné tout en défen­dant la construc­tion ou la réno­va­tion de loge­ments acces­sibles. Cer­tains acteurs asso­cia­tifs plus mili­tants plaident en faveur d’une réqui­si­tion des bâti­ments publics ou des loge­ments inoc­cu­pés. Toutes les posi­tions évo­quées sou­tiennent qu’un tel ser­vice devra inté­grer le droit au loge­ment. Sa com­po­sante publique per­met­trait d’avoir un cer­tain pou­voir de déci­sion pour faire avan­cer les dos­siers poli­tiques qui touchent à l’accès au loge­ment au sens large.

Quelle porte d’entrée ou la question du public accueilli ?

La note en matière de poli­tique géné­rale pré­cise que le centre sera acces­sible vingt-quatre heures sur vingt-quatre grâce à un numé­ro vert. Plus loin, il est pré­ci­sé que : « L’asbl Pierre d’Angle s’est consti­tuée comme un ser­vice mini­mum qui soit le plus proche des condi­tions de vie habi­tuelles des sans-abri qui refusent toute aide sociale, sans poser de condi­tions par­ti­cu­lières. Cette popu­la­tion la plus mar­gi­na­li­sée risque de ne pas fré­quen­ter le ser­vice public d’urgence sociale. » Pierre d’Angle gar­de­ra donc ses 48 places dis­po­nibles, et il faut « veiller à ce qu’une arti­cu­la­tion entre l’asile de nuit et le Ser­vice public d’urgence sociale soit faci­li­tée ». La presque tota­li­té des acteurs de ter­rain — à part le Samu­so­cial — par­tage la crainte qu’une par­tie des sans-abri ne trouve plus accès à l’urgence sociale.

Les sta­tis­tiques du Samu­so­cial de répar­ti­tion selon le temps d’errance montrent que les « cas chro­niques » (plus de six mois jusqu’à dix ans et plus) repré­sentent 10% du public7. Le Samu­so­cial prend posi­tion face à ces chiffres en sou­te­nant qu’«à cet égard, le centre favo­rise les “nou­veaux” SDF plu­tôt que les usa­gers chro­niques, en vue notam­ment d’une remise en ordre socioad­mi­nis­tra­tive ». Ces chiffres montrent que l’approche proac­tive du Samu­so­cial à tra­vers la Maraude et la mise à dis­po­si­tion des lits d’urgence ne peuvent pas être la solu­tion pour tous les sans-abri. En cas d’afflux de per­sonnes vers Bruxelles, le nombre de refus aug­mente signi­fi­ca­ti­ve­ment à Pierre d’Angle. Le cadre d’accueil en dor­toir n’est certes pas le mieux adap­té (sur­tout pour les femmes).

Le dénom­bre­ment de 2010 de la Stra­da pré­sente un son­dage par ques­tion­naire des per­sonnes qui fré­quentent les centres de jour bruxel­lois. Un tableau montre la répar­ti­tion des dif­fé­rents lieux fré­quen­tés durant la nuit : 10% des per­sonnes vivent dans leur propre loge­ment, 18% ont trou­vé une place auprès de la famille ou des copains, 10% s’abritent dans des squats, un tiers des per­sonnes a trou­vé accès aux ser­vices d’hébergement pour sans-abri et un autre tiers des per­sonnes a dor­mi dans l’espace public. Il y a presque autant de per­sonnes qui sont res­tées dans l’espace public qu’il n’y en a qui ont trou­vé accès à l’hébergement d’urgence pour une nuit. Soyons clairs, cela ne ren­voie pas au bon ou au mau­vais fonc­tion­ne­ment des ser­vices ou de leurs équipes, mais à la struc­tu­ra­tion du sec­teur de l’aide aux sans-abri et des poli­tiques en la matière.

En bref, la posi­tion la plus par­ta­gée se résume ain­si : un numé­ro vert per­met d’avoir un seul point de contact pour les sans-abri, mais aus­si pour la tota­li­té de ceux qui veulent aider une per­sonne à trou­ver une solu­tion (par­ti­cu­liers, police, hôpi­taux, ser­vices sociaux, etc.) En ce qui concerne l’ensemble des acteurs de ter­rain, il a été poin­té qu’il fau­drait dif­fé­rentes portes d’accès (et sur­tout de sor­tie) pour ne pas arri­ver à ce qu’une par­tie du public soit d’office exclue par un sys­tème d’accès à l’hébergement d’urgence.

Autre ques­tion sou­le­vée : y a‑t-il une obli­ga­tion de sui­vi, visant la réin­té­gra­tion et lais­se­ra-t-on le temps néces­saire aux per­sonnes en pro­po­sant des aides quand elles le sou­haitent ou l’acceptent ? La construc­tion de liens de confiance prend du temps dans une rela­tion d’aide. Quelle sera alors la place de l’accompagnement et que faire avec un public « dif­fi­cile » ? En ce moment, les per­sonnes exclues d’un ser­vice pour, par exemple, avoir bu de l’alcool peuvent tou­jours ten­ter de trou­ver accès à une autre porte.

La ques­tion des sans-papiers devient aus­si aigüe, puisqu’ils risquent de n’avoir que très par­tiel­le­ment accès au ser­vice public8, à part au dis­po­si­tif huma­ni­taire durant l’hiver. Plu­sieurs acteurs se demandent alors si les déci­deurs poli­tiques gardent une pos­si­bi­li­té d’accueil pour les per­sonnes qui ont un « sta­tut offi­ciel précaire ».

La « porte unique » est donc refu­sée par la majo­ri­té des acteurs puisqu’elle semble com­por­ter le risque d’exclusion de plu­sieurs groupes.

Monde associatif et monde politique

Cet axe d’analyse pose la ques­tion de la place du sec­teur asso­cia­tif par rap­port à la mise en place d’un dis­po­si­tif public d’urgence sociale. Plu­sieurs répon­dants se sont deman­dé com­ment ce nou­veau ser­vice trou­ve­rait sa place par rap­port aux orga­ni­sa­tions asso­cia­tives exis­tantes. Dans un sec­teur où les déci­sions en matière de sans-abrisme sont par­fois très mar­quées par les logiques venant d’un monde poli­tique sou­mis aus­si à d’autres contraintes (manque de bud­gets, logiques de par­ti, périodes élec­to­rales, effets média­tiques, dos­siers cou­plés, etc.). La crainte serait alors que le ser­vice puisse être tiraillé entre dif­fé­rents res­pon­sables poli­tiques qui pour­raient béné­fi­cier d’une cer­taine visi­bi­li­té média­tique pour amé­lio­rer leur image. Face à ce « jeu média­tique et poli­tique », quelques asso­cia­tions ont déci­dé de se reti­rer de la sphère publique pour pou­voir « conti­nuer leur tra­vail » d’aide. D’autres ont cepen­dant choi­si de par­ti­ci­per au débat public et de « mili­ter » davan­tage dans les médias.

Cet argu­ment est cri­ti­qué à son tour ; en effet, le fait de mettre des par­te­naires d’horizons et de logiques de par­tis dif­fé­rents autour d’une même table pour­rait faci­li­ter la « dépo­li­ti­sa­tion » par l’intermédiaire d’un ren­for­ce­ment du moment poli­tique. C’est dire que des repré­sen­tants des milieux poli­tiques (et asso­cia­tifs) divers, qui sont en quelque sorte un miroir des dif­fé­rentes opi­nions et visions de la socié­té, peuvent trou­ver des accords à tra­vers des dis­cus­sions sur les meilleures approches pour aider les sans-abri. Le pou­voir unique d’un acteur serait contour­né par la pré­sence de plu­sieurs acteurs autour de la même table. C’est le modèle qui régit les rela­tions de tra­vail en Bel­gique depuis la fin de la Deuxième Guerre mon­diale (Pichon, Francq, Fir­dion, Marp­sat, Roy, Sou­let, 2008).

Une bonne par­tie des acteurs et les cabi­nets ont cité les relais sociaux dans les villes wal­lonnes ou le lokaal sociaal beleid dans les villes fla­mandes comme exemples pour inté­grer les acteurs publics et asso­cia­tifs dans un même réseau d’aide. Selon les repré­sen­tants du sec­teur, un modèle com­pa­rable à ces relais sociaux pour­rait être une bonne base pour pen­ser les rela­tions entre acteurs asso­cia­tifs et poli­tiques. Quelques-uns des repré­sen­tants ont aus­si rela­ti­vi­sé cette oppo­si­tion entre le monde poli­tique et le monde asso­cia­tif. Les deux anciens membres des cabi­nets que nous avons inter­viewés ont été, pen­dant de nom­breuses années, actifs dans le sec­teur asso­cia­tif. À l’inverse, nous voyons que les asso­cia­tions qui dépendent à plus de 95% des sub­ven­tions publiques doivent se confor­mer aux règles, normes et attri­bu­tions de sub­ven­tions pour pou­voir fonc­tion­ner. Ils sont donc ins­ti­tu­tion­nel­le­ment proches des logiques du sec­teur public. Selon Julien Damon (2002), nous pou­vons par­ler de la bureau­cra­ti­sa­tion du social, de la recherche de solu­tions par les acteurs poli­tiques auprès des ini­tia­tives asso­cia­tives et du rap­pro­che­ment de ces deux logiques.

La crainte qui en résulte pour les acteurs asso­cia­tifs est que le sec­teur perde un cer­tain mili­tan­tisme dû à la proxi­mi­té du monde poli­tique, mais nous avons plu­tôt pu consta­ter que les mili­tants arrivent à occu­per une place dans les débats publics sans néces­sai­re­ment rompre avec leurs positions.

Le bon fonc­tion­ne­ment du ser­vice public d’urgence sociale dépen­dra aus­si de la manière dont il se com­porte face au sec­teur asso­cia­tif. La phase « tumul­tueuse » qui a sui­vi la pre­mière créa­tion uni­la­té­rale du Samu­so­cial en 1999 a mon­tré que les « coups poli­tiques » (Francq, 2004) ne fai­saient qu’augmenter la méfiance à l’égard d’un nou­veau ser­vice. Il sera donc plu­tôt ques­tion de res­pect des ins­ti­tu­tions, de la plu­ra­li­té des ser­vices, de lais­ser une cer­taine auto­no­mie et spé­ci­fi­ci­té au sec­teur asso­cia­tif pour nouer des accords de coopé­ra­tion basée sur un ajus­te­ment et une mutua­li­sa­tion des dif­fé­rentes approches de tra­vail qui doivent se com­bi­ner : « Réa­li­ser ce centre néces­site en effet que cha­cun des acteurs com­prenne et accepte qu’il ne dis­pose pas à lui seul de la solu­tion aux pro­blèmes des SDF. Les pro­blèmes sont mul­tiples et les solu­tions aus­si. Il faut donc dépas­ser les cli­vages habi­tuels, qu’ils soient poli­tiques (sec­teur public et sec­teur pri­vé), phi­lo­so­phiques (struc­tures laïques et confes­sion­nelles) ou lin­guis­tiques et ins­ti­tu­tion­nels (Cocof, CCC, VGC, VG)» (Horen­beek, 2005). Le pire scé­na­rio qui pour­rait arri­ver serait d’ériger ce ser­vice sans concer­ta­tion entre les par­te­naires poli­tiques, asso­cia­tifs et les repré­sen­tants des sans-abri. Le risque est d’amener à une nou­velle cou­pure entre le monde asso­cia­tif et le monde poli­tique. Ce qui ne ser­vi­rait à per­sonne et lais­se­rait le sec­teur dans l’incapacité d’agir.

Une mise en perspective

La volon­té de créer un ser­vice public d’urgence sociale existe depuis plus de dix ans. Ce constat ren­voie à l’incapacité des dif­fé­rents CPAS bruxel­lois de se mettre d’accord en matière de sans-abri9. Les avan­cées sous la forme de coups poli­tiques pour brus­quer les accords n’ont pas aidé à faire avan­cer la situa­tion, mais plu­tôt à ame­ner les acteurs à se figer « dans leur camp » et à blo­quer ain­si tout le pro­ces­sus. À côté de cela, les dis­cus­sions ont conti­nué entre 2001 et 2012 au sein du Comi­té de concer­ta­tion. Peut-être le contexte bruxel­lois repré­sente-t-il à ce point une « mosaïque » où il faut beau­coup de temps aux acteurs pour se concer­ter et pour trou­ver des accords vivables (Francq, 2003)? Cela peut res­sem­bler au « jeu de ping­pong » dont parle Julien Damon (2002) pour carac­té­ri­ser les pro­blèmes de par­te­na­riat entre acteurs qui, sans ins­tance cen­trale, se ren­voient mutuel­le­ment la res­pon­sa­bi­li­té et les problèmes.

Le réseau d’acteurs (Roy, 2007) est un concept qui per­met par la diver­si­té de ses moyens, ins­ti­tu­tions, approches ou idéo­lo­gies de ren­con­trer une diver­si­té de besoins en matière de prise en charge. Le sec­teur trouve une cer­taine « auto­ges­tion » à tra­vers les ren­contres et l’interconnaissance entre acteurs poli­tiques et asso­cia­tifs. Ce modèle per­met de faire pas­ser l’information, de ren­con­trer de nou­veaux besoins, d’intégrer dif­fé­rentes com­po­santes de tra­vail social. C’est la notion de réseau qui est mise en avant pour per­mettre de trou­ver une cer­taine coor­di­na­tion et cohé­rence entre dif­fé­rentes approches, modes d’intervention ou orien­ta­tions idéo­lo­giques et poli­tiques. Une ques­tion cen­trale est la place impor­tante de l’État dans ce réseau.

L’urgence sociale s’inscrit dans un sec­teur de l’aide aux sans-abri mul­ti­forme : le loge­ment accom­pa­gné, de tran­sit ou soli­daire per­met de res­ter dans un loge­ment à long terme en béné­fi­ciant d’une aide adé­quate. Le tra­vail de rue, comme les soins en rue, per­met de gar­der un contact avec les per­sonnes qui ne trouvent plus accès aux struc­tures habi­tuelles et de favo­ri­ser une démarche à long terme. Les centres de jour offrent tous de mul­tiples ser­vices de base (douches, repas, hygiène, soins, lieu convi­vial…) avec un bas seuil d’accès, et ils sont en contact avec une large gamme de « types » de sans-abri, allant des habi­tants de la rue aux per­sonnes dans un loge­ment pré­caire. Ces struc­tures offrent un accueil convi­vial, une aide psy­cho­so­ciale adé­quate et par­fois des acti­vi­tés socio­cul­tu­relles plus larges. Tous ces acteurs tentent d’offrir des réponses spé­ci­fiques à cer­tains publics (femmes, familles, per­sonnes souf­frant de troubles psy­chia­triques, per­sonnes accom­pa­gnées d’animaux domes­tiques, etc.).

Ces approches, certes posi­tives, n’empêchent pas que nombre de per­sonnes dorment tou­jours à la belle étoile. La ques­tion « où sont pas­sés les clo­chards ? » (De Backer, 2008) et la diver­si­fi­ca­tion du pro­fil « sans-abri » sont interpelantes.

L’urgence sociale, mal­gré toute l’importance qu’elle a, ne peut pas être la solu­tion. Le sec­teur de l’aide aux sans-abri a tou­jours ten­té de cibler les plus exclus. Ce débat doit être mis en lien avec le concept de poli­tique géné­rale et de poli­tique spé­ci­fique à Bruxelles et le conflit entre la demande immé­diate (ou en urgence) et le tra­vail d’insertion qui se situe à long terme. Cette volon­té de ren­con­trer des groupes spé­ci­fiques com­porte le risque de ne plus inves­tir dans l’optique de ser­vices d’intérêt géné­ral acces­sibles à tout le monde (loge­ment, ali­men­ta­tion, hygiène, san­té, édu­ca­tion, etc.). Selon Julien Damon, nous devons vivre avec ce para­doxe (ou cette ten­sion) d’un sec­teur qui a dû se spé­cia­li­ser pour ren­con­trer un public qui était exclu des ser­vices généraux.

En géné­ral, les « solu­tions » mises en avant par le sec­teur consistent à mettre l’accent sur les méca­nismes de sor­tie qui per­mettent de trou­ver une solu­tion à la situa­tion de sans-abri (loge­ment, tra­vail, aide psy­cho­so­ciale adé­quate, etc.) et les méca­nismes qui per­mettent aux plus défa­vo­ri­sés de trou­ver un loge­ment adé­quat (contrôle des loyers, allo­ca­tions loyers, agences immo­bi­lières sociales, loge­ments de tran­sit, habi­tat accom­pa­gné…). Une arti­cu­la­tion des actions avec les sec­teurs proches (san­té men­tale, aide aux usa­gers de drogues, aide aux jus­ti­ciables, deman­deurs d’asile, etc.) est pri­mor­diale dans ce domaine.

Plus lar­ge­ment encore, il est ques­tion d’articulation et de trans­ver­sa­li­té entre les dif­fé­rentes poli­tiques, où l’État est garant de jus­tice sociale, pour ten­ter de trou­ver des moyens d’action struc­tu­rels pour chan­ger le sort des groupes défa­vo­ri­sés. Les liens avec la lutte contre la pau­vre­té et l’exclusion sociale, du mar­ché du tra­vail, d’une poli­tique en matière de loge­ment et d’urbanisme, d’une poli­tique d’éducation et de san­té, d’une poli­tique en matière d’accès au ter­ri­toire, etc. ont été mis en avant pour que le sec­teur devienne (ou reste) celui de l’accueil pour tous ceux qui ne trouvent pas de place ailleurs.

C’est dans ce contexte que nous par­lons de gou­ver­nance urbaine à tra­vers des réseaux d’acteurs contex­tua­li­sés. Il s’agit de retrou­ver (et pas de diluer) une légi­ti­mi­té démo­cra­tique de la déci­sion col­lec­tive (Blon­diaux, 2008) par l’articulation entre dif­fé­rents par­te­naires (poli­tiques, asso­cia­tifs ou sans-abri) qui per­mette de mieux construire une action cohé­rente, soli­daire, de qua­li­té et durable. Mais pour cela, il faut que tous les acteurs pré­sents acceptent qu’ils ne pos­sèdent pas à eux seuls la clé du suc­cès. Dans le contexte bruxel­lois, cette arti­cu­la­tion devrait per­mettre de sor­tir du blo­cage tant cri­ti­qué ces der­nières dix années.

  1. Col­lège réuni de la Com­mis­sion com­mu­nau­taire com­mune – Note de poli­tique géné­rale en matière de poli­tique d’aide aux sans-abri, juin 2007.
  2. San­té men­tale et exclu­sion sociale-Bel­gique ; un ser­vice qui pro­meut un savoir et des actions croi­sées entre le sec­teur de l’aide aux sans-abri et celui de la san­té mentale.
  3. Col­lège, 2007 et www.weblex.irisnet.be/data/Arccc/Biq/2004 – 05/00007/F/images.pdf 16-03-2005 BIQ (2004 – 2005) N°74.
  4. Cette posi­tion peut être aus­si cri­ti­quée à la lumière d’études plu­tôt eth­no­gra­phiques qui trouvent que les sans-abri ont des ancrages dif­fé­rents avec des lieux, par exemple, les gares.
  5. Bruxelles assure la moi­tié des places (1000 des 2000) de Bruxelles-Wallonie.
  6. « Pas encore plus de lit, de bain, de pain » Ce ser­vice, créé par plu­sieurs par­te­naires à Roe­se­laere, pro­pose un accueil à bas seuil d’accès pour des per­sonnes avec des pro­blé­ma­tiques d’assuétudes ou psy­chia­triques. La for­mule peut être résu­mée ain­si : il faut un endroit où elles peuvent se poser pour un cer­tain temps sans obli­ga­tion directe de sui­vi psy­cho­so­cial ou de résul­tat direct pour leur lais­ser du temps et du repos. Le rôle des tra­vailleurs sociaux est d’être là quand une demande émerge (Her­mans, De Cos­ter, Van Auden­hove, 2007).
  7. Notons encore qu’à par­tir des chiffres du dénom­bre­ment de 2008 et de 2010, plu­sieurs acteurs dans le sec­teur estiment le nombre de per­sonnes « clo­char­di­sées » ou « chro­niques » à envi­ron un sep­tième de toutes les per­sonnes qui fré­quentent les ser­vices d’aide aux sans-abri (mai­sons d’accueil et urgence sociale). Les pro­fils des per­sonnes sont donc en majo­ri­té plus hété­ro­gènes et invitent à des approches de tra­vail social plus diversifiées.
  8. Actuel­le­ment les « sans-papiers » ne peuvent res­ter que quelques jours après leur pre­mier accueil au Samusocial.
  9. En matière de toxi­co­ma­nie cela fonc­tionne mieux, comme le montre l’asbl Tran­sit dont le conseil d’administration est com­po­sé de direc­teurs d’une majo­ri­té des CPAS bruxellois.

Martin Wagener


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