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L’Union européenne à l’heure de la régulation du risque systémique ?

Numéro 1 Janvier 2011 par Eric Pons

janvier 2011

La crise finan­cière, vu la gra­vi­té de l’instabilité qu’elle pro­voque, oblige à un tour­nant dans la gou­ver­nance mon­diale. Afin de pré­ve­nir une nou­velle crise sys­té­mique, les gou­ver­ne­ments du G‑20 ont déci­dé de ren­for­cer la régu­la­tion finan­cière en met­tant, prio­ri­tai­re­ment, l’accent sur la sol­va­bi­li­té des banques. Fin octobre, l’axe fran­­co-alle­­mand obtient la réou­ver­ture du trai­té de Lisbonne […]

La crise finan­cière, vu la gra­vi­té de l’instabilité qu’elle pro­voque, oblige à un tour­nant dans la gou­ver­nance mondiale.

Afin de pré­ve­nir une nou­velle crise sys­té­mique, les gou­ver­ne­ments du G‑20 ont déci­dé de ren­for­cer la régu­la­tion finan­cière en met­tant, prio­ri­tai­re­ment, l’accent sur la sol­va­bi­li­té des banques. Fin octobre, l’axe fran­co-alle­mand obtient la réou­ver­ture du trai­té de Lis­bonne pour péren­ni­ser le fonds euro­péen de sta­bi­li­sa­tion des dettes souveraines.

Éton­nam­ment, dans aucune de ces pro­po­si­tions, il n’est ques­tion de trai­ter spé­ci­fi­que­ment le risque sys­té­mique et de mettre en place un méca­nisme per­met­tant à l’UE de faire face à une nou­velle crise de ce type.

Définir et manager le risque systémique

Le risque sys­té­mique (ou « macro-finan­cier ») se carac­té­rise par une dégra­da­tion bru­tale de la sta­bi­li­té finan­cière et du fonc­tion­ne­ment des ser­vices finan­ciers, ce qui se réper­cute sur l’ensemble de l’économie.

Ce risque est la résul­tante d’une accu­mu­la­tion de risques mal éva­lués par les modèles exis­tants de tari­fi­ca­tion, de ges­tion du risque et de régulation.

La régu­la­tion inter­na­tio­nale du sec­teur ban­caire, qui est par nature à haut risque, nom­mée Bâle II et II1, encadre l’activité des banques. En effet, l’activité ban­caire trans­forme les dépôts ban­caires (qui sont du court terme) en emprunts (par nature du long terme). Dès lors, le sec­teur ban­caire pré­sente un haut degré d’endettement. La régu­la­tion ban­caire vise à assu­rer la sol­va­bi­li­té des banques en leur impo­sant un mini­mum de capi­tal propre (fonds propres) pro­por­tion­nel au degré de risque de leurs acti­vi­tés. Selon ce prin­cipe, la régu­la­tion Bâle adopte une approche micro-pru­den­tielle en ana­ly­sant le risque de défaut banque par banque sans ana­ly­ser la fra­gi­li­té de l’ensemble du sys­tème ban­caire. La dimen­sion sys­té­mique (les risques issus des inter­con­nec­tions entre les ins­ti­tu­tions finan­cières) est donc absente.

Dès lors, la régu­la­tion micro-pru­den­tielle des banques n’a de sens que si elle s’accompagne d’une régu­la­tion macro-pru­den­tielle ou sys­té­mique. Il faut non seule­ment prendre en compte l’interdépendance des banques entre elles, mais éga­le­ment les rela­tions avec les autres acteurs sys­té­miques finan­ciers ou non, car tout risque de défaut de paie­ment peut désta­bi­li­ser l’ensemble de l’économie.

Une ana­lo­gie peut être tra­cée entre la ges­tion du risque sys­té­mique et l’écologie. En s’inspirant du prin­cipe du « pol­lueur payeur » de la taxe car­bone, l’instauration d’une taxa­tion du risque sys­té­mique, qui est exter­na­li­sé sur la col­lec­ti­vi­té, ne per­met­trait-elle pas de tari­fer par le mar­ché les dom­mages poten­tiels et de capi­ta­li­ser un fonds euro­péen de sta­bi­li­sa­tion éco­no­mique et financière ?

Une assurance et une taxe pour la capitalisation d’un fonds européen du risque systémique

Dans son rap­port sur la sta­bi­li­té finan­cière de juin 2010, la Banque cen­trale euro­péenne sou­lève plu­sieurs pistes macro-pru­den­tielles, en par­ti­cu­lier celle d’une taxe du risque systémique.

Com­ment mettre en œuvre une telle taxe sans pour autant entra­ver l’innovation finan­cière, le cré­dit et la liqui­di­té qui sont essen­tiels à la crois­sance ? Com­ment garan­tir qu’une taxe assure effec­ti­ve­ment la réduc­tion du risque d’externalité sur les mar­chés financiers ?

Inno­vant, le pro­fes­seur Acha­rya2 pro­pose l’instauration d’une taxe sys­té­mique cou­plée à un méca­nisme d’assurance pri­vée de ce risque. Une taxe sys­té­mique serait cal­cu­lée en fixant le prix d’une assu­rance contrac­tée indi­vi­duel­le­ment par chaque acteur finan­cier pour le pro­té­ger d’une sous-capi­ta­li­sa­tion en cas de crise sys­té­mique, (« contin­gent capi­tal insu­rance »)3, et en éta­blis­sant le prix de cette assu­rance, (« mar­ket-based dis­co­ve­ry »). La taxe sys­té­mique serait cali­brée selon la taille de l’institution concer­née, son niveau d’endettement et de risque, inté­grant la vola­ti­li­té de ses avoirs ; la nature de ses liens avec les autres acteurs de l’économie serait éga­le­ment prise en compte.

Cette pers­pec­tive pré­sente trois avan­cées majeures. Elle incite les acteurs finan­ciers à limi­ter leur contri­bu­tion au risque sys­té­mique car il limi­te­rait, de la sorte, leurs primes d’assurance. Elle pro­pose une esti­ma­tion « mar­ket-based » du risque sys­té­mique4. Elle évite le risque du « moral hazard » puisque c’est le régu­la­teur qui per­çoit l’indemnisation de l’assurance sys­té­mique en cas de crise.

Le pro­fes­seur Acha­rya démontre que, sur cent-deux ins­ti­tu­tions finan­cières amé­ri­caines, seule­ment quinze ins­ti­tu­tions finan­cières sont contri­bu­trices pour 92 % du risque sys­té­mique. Neuf au moins de ces ins­ti­tu­tions finan­cières ont, ou bien, fait faillite, ou bien, fait appel à la garan­tie d’État lors de la der­nière crise.

Fon­dées sur un par­te­na­riat pri­vé-public, les règles à implan­ter seraient que chaque acteur sou­mis à la régu­la­tion est contraint d’acheter une assu­rance contre les pertes futures esti­mées si une crise sys­té­mique se pro­dui­sait. Le régu­la­teur défi­ni­rait le seuil d’alerte sys­té­mique, lorsque les pertes cumu­lées du sec­teur finan­cier dépas­se­raient un seuil fixé. Les assu­reurs seraient tenus de payer l’indemnité au régu­la­teur ce qui sti­mu­le­rait les com­pa­gnies d’assurance à tari­fier cor­rec­te­ment le risque sys­té­mique de ses assu­rés. Que le niveau de prime payé par les ins­ti­tu­tions finan­cières per­met­trait au régu­la­teur d’apprécier leur contri­bu­tion au risque sys­té­mique et de fixer une car­to­gra­phie macro-éco­no­mique. Vu le cout d’une crise sys­té­mique, cal­cu­lée en fonc­tion des don­nées his­to­riques, le régu­la­teur fixe­rait une taxe pro­por­tion­nelle à la contri­bu­tion indi­vi­duelle des ins­ti­tu­tions finan­cières. Que, afin d’éviter une double taxa­tion, les primes payées pour la garan­tie « risque sys­té­mique » seraient déduc­tibles de la taxe sys­té­mique. Que la prime d’assurance et la taxe seraient éva­luées pour cou­vrir cinq ans et révi­sées pério­di­que­ment en inté­grant les nou­velles donnes macro-éco­no­miques et micro-pru­den­tielles. Et que le fonds de « crise sys­té­mique » ser­vi­rait à sou­te­nir les opé­ra­teurs sol­vables, à sta­bi­li­ser et à relan­cer l’économie. La confiance repo­se­rait dès lors sur un méca­nisme col­lec­tif lar­ge­ment capi­ta­li­sé et bri­se­rait le risque domi­no lié au défaut d’un maillon systémique.

Le modèle Acha­rya, axé sur les ins­ti­tu­tions finan­cières, est réso­lu­ment nova­teur car le par­te­na­riat pri­vé-public per­met de bri­ser l’effet désta­bi­li­sa­teur du risque de défaut d’un acteur systémique.

Néan­moins, au regard de la crise de la dette sou­ve­raine ain­si que de l’interconnectivité gran­dis­sante de tous les acteurs sys­té­miques, finan­ciers ou non, l’assiette d’une telle assu­rance et taxe sys­té­mique ne devrait-elle pas, par nature, dépas­ser, jusque dans les États, les ins­ti­tu­tions financières ?

  1. Créée en 1930, la Banque des règle­ments inter­na­tio­naux (situé à Bâle) est la plus ancienne ins­ti­tu­tion finan­cière inter­na­tio­nale ayant pour man­dat de ser­vir, d’une part, de lieu de dia­logue sur la régu­la­tion des tran­sac­tions finan­cières inter­na­tio­nales et, d’autre part, de lieu de coor­di­na­tion entre les grandes banques cen­trales du monde.
  2. Viral V. Acha­rya, Lasse H. Peder­sen, Tho­mas Phi­lip­pon et Mat­thew Richard­son, « A Tax on sys­te­mic risk », février 2010.
  3. Du fait de leur rôle pro-cyclique pen­dant la crise (comme les normes en vigueur pri­vi­lé­gient une valo­ri­sa­tion ins­tan­ta­née des avoirs sur une esti­ma­tion du mar­ché plu­tôt qu’une optique de plus long terme), le G‑20 s’est enga­gé à révi­ser les normes comp­tables d’ici juin 2011.
  4. Le prin­cipe fon­da­teur de la finance et de l’actuariat est la tari­fi­ca­tion du risque. C’est l’équilibre bien connu du rendement/risque don­nant lieu à la fixa­tion de la rému­né­ra­tion devant cou­vrir les pertes esti­mées (sur la base de l’espérance mathé­ma­tique) en cas de maté­ria­li­sa­tion d’un risque.

Eric Pons


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