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Crise de la zone euro : les atermoiements illimités de l’UE (I)

Numéro 07/8 Juillet-Août 2011 par Padilla

juillet 2011

Le som­met de l’Union euro­péenne des 23 et 24 juin devrait notam­ment annon­cer les moda­li­tés d’un nou­veau pro­gramme de sou­tien finan­cier de la Grèce après l’échec du pro­gramme accor­dé un an plus tôt. Ce pre­mier pro­gramme avait été l’un des élé­ments clés des mesures déci­dées à l’issue d’une réunion d’extrême urgence des ministres des Finances de […]

Le som­met de l’Union euro­péenne des 23 et 24 juin devrait notam­ment annon­cer les moda­li­tés d’un nou­veau pro­gramme de sou­tien finan­cier de la Grèce après l’échec du pro­gramme accor­dé un an plus tôt. Ce pre­mier pro­gramme avait été l’un des élé­ments clés des mesures déci­dées à l’issue d’une réunion d’extrême urgence des ministres des Finances de l’UE tenue le dimanche 9 mai 2010 et qui s’était clô­tu­rée par une confé­rence de presse le lun­di 10 mai à deux heures du matin. Il était en effet impé­ra­tif d’envoyer un signal fort avant l’ouverture des mar­chés quelques heures plus tard…

La suite de l’histoire est bien connue. La Grèce a été mise sous per­fu­sion à hau­teur d’un pro­gramme de 110 mil­liards d’euros de prêts bila­té­raux consen­tis par les autres États membres de la zone euro de manière à lui per­mettre de conti­nuer à cou­vrir ses besoins de finan­ce­ment pen­dant deux ans. La même réunion « tra­gique » du 9 mai 2010 a réuni un paquet de sou­tien poten­tiel à d’autres pays de la zone euro en cas de besoin (à hau­teur de 500 mil­liards d’euros). Ce paquet com­porte un méca­nisme inter­gou­ver­ne­men­tal (440 mil­liards) et un méca­nisme com­mu­nau­taire (60 mil­liards). Le tout a été com­plé­té par des enga­ge­ments du FMI pour un mon­tant de 250 mil­liards d’euros. En outre, la Banque cen­trale euro­péenne s’est enga­gée à pro­cé­der à des achats non conven­tion­nels de titres de dette sou­ve­raine de manière à sou­te­nir les prix de ces actifs sur les mar­chés secon­daires. Depuis lors, à l’instar de la Grèce, l’Irlande et le Por­tu­gal ont été accu­lés à faire appel à des pro­grammes de sau­ve­tage UE-FMI rejoi­gnant trois autres pays hors zone euro (la Let­to­nie, la Hon­grie et la Rou­ma­nie) ayant deman­dé le sou­tien de l’UE et du FMI au plus fort de la crise finan­cière à l’automne-hiver 2008 – 2009.

Une situation grecque toujours critique

Un an plus tard, la situa­tion de la Grèce reste cri­tique. La dette publique conti­nue à aug­men­ter à un rythme infer­nal et devrait atteindre 160% du PIB en 2012. En dépit d’un pro­gramme d’austérité par­ti­cu­liè­re­ment bru­tal — qui ne va pas sans évo­quer les thé­ra­pies de choc appli­quées par le FMI en Amé­rique latine pen­dant la « décen­nie per­due » des années quatre-vingt —, les défi­cits ne se résorbent pas au rythme éta­bli par le pro­gramme. Alors que le gou­ver­ne­ment grec a res­pec­té ses enga­ge­ments en matière de réduc­tion des dépenses publiques, les recettes n’augmentent pas comme pré­vu. Ce qui vaut à la Grèce des récri­mi­na­tions inces­santes pour cause des dys­fonc­tion­ne­ments struc­tu­rels de son sys­tème d’imposition et, plus par­ti­cu­liè­re­ment, de l’évasion fis­cale géné­ra­li­sée qui y règne depuis des décen­nies. Mais même les défen­seurs les plus achar­nés de la thé­ra­pie de choc recon­naissent que la dif­fi­cul­té à résor­ber le défi­cit est aus­si due à la gra­vi­té de la réces­sion qui dépasse les pré­vi­sions les plus pes­si­mistes. La contrac­tion de dépenses publiques se tra­duit par une contrac­tion du PIB. Si cette contrac­tion est plus forte que pré­vu, cela peut engen­drer l’effet para­doxal où une réduc­tion de dépenses publiques se solde par une forte contrac­tion de l’activité éco­no­mique (PIB) et donc par l’augmentation du ratio dette/PIB dès lors que le déno­mi­na­teur dimi­nue plus rapi­de­ment que le numé­ra­teur… Une telle situa­tion a déjà été consta­tée dans le pas­sé dans d’autres pays sou­mis à des thé­ra­pies de choc et ali­mente à juste titre les craintes que le pro­gramme impo­sé à la Grèce n’enfonce le pays dans une décen­nie per­due. Désor­mais une grande majo­ri­té d’économistes de tous bords poli­tiques s’accorde pour affir­mer que le far­deau de la dette grecque doit être réduit, sous peine d’enfoncer le pays dans une réces­sion socia­le­ment mor­ti­fère, qui pour­rait alour­dir son far­deau de manière insup­por­table… Et l’obliger dans le futur à décla­rer une ces­sa­tion de paie­ments qui aurait des consé­quences bien plus néfastes qu’un allè­ge­ment orga­ni­sé et concer­té de la dette actuelle.

Le tabou de la restructuration

Cepen­dant, l’option d’une réduc­tion du far­deau de la dette grecque (c’est-à-dire, d’une restruc­tu­ra­tion de celle-ci) reste à ce stade un tabou offi­ciel dans l’UE. Face à ce tabou et face à l’échec du pre­mier plan d’ajustement grec, les auto­ri­tés euro­péennes n’ont dès lors d’autre choix que de conti­nuer à se sub­sti­tuer aux mar­chés en pour­sui­vant le finan­ce­ment des défi­cits grecs. Mais aus­si en refi­nan­çant les stocks d’emprunts qui arrivent pro­gres­si­ve­ment à échéance. De ce fait, les plans de sau­ve­tage de la Grèce, mais aus­si de l’Irlande et du Por­tu­gal débouchent sur un trans­fert des risques et sur une socia­li­sa­tion des couts de la crise sans pré­cé­dent en temps de paix. Les créan­ciers pri­vés sont en effet pro­gres­si­ve­ment rem­bour­sés selon les moda­li­tés pré­vues, retirent leur mise et sont rem­pla­cés par des créan­ciers publics. Dans l’intervalle, les niveaux d’endettement et donc les risques conti­nuent de s’accumuler, mais ils se trouvent désor­mais dans les mains des contri­buables. Une telle méthode ne peut que sus­ci­ter l’inquiétude lorsqu’on com­mence à dou­ter du fait que les thé­ra­pies de choc per­met­tront d’amorcer la réduc­tion pro­gram­mée des défi­cits et des niveaux d’endettement. À l’instar des méde­cines médié­vales consis­tant à sai­gner le patient, la purge tant pré­co­ni­sée risque au contraire de se sol­der par un affai­blis­se­ment fatal de celui-ci… par le trans­fert de la fac­ture des soins aux créan­ciers du malade !

Un renforcement confédéral involontaire

Une telle socia­li­sa­tion des couts risque donc d’aboutir pré­ci­sé­ment à la situa­tion que les prin­ci­paux pays créan­ciers des pays de la péri­phé­rie de la zone euro cherchent par tous les moyens à évi­ter. C’est-à-dire, à une « Union des trans­ferts » qua­si confé­dé­rale. Avec la cir­cons­tance aggra­vante — aus­si bien pour les fédé­ra­listes que pour les euros­cep­tiques — que ce serait une « Union des trans­ferts » invo­lon­taire et socia­le­ment injuste. Elle se ferait au détri­ment de la majo­ri­té des contri­buables des pays créan­ciers comme des pays débi­teurs. Pour para­phra­ser Haber­mas, ce serait l’apothéose d’un pro­ces­sus tech­no­cra­tique d’intégration fonc­tion­nelle sans inté­gra­tion civique et donc sans légi­ti­mi­té démo­cra­tique. Ce scé­na­rio catas­tro­phique est pour­tant à l’heure actuelle le scé­na­rio plus vraisemblable.

Faire participer le privé ?

Ce n’est donc pas vrai­ment éton­nant si après des mois de dis­cours xéno­phobes deman­dant sang et larmes aux Grecs pour payer leurs dettes, c’est le gou­ver­ne­ment alle­mand qui a ten­té de lever sans suc­cès le tabou de la restruc­tu­ra­tion. Les ten­ta­tives visant à réduire le far­deau grec, et dès lors à faire par­ti­ci­per les créan­ciers pri­vés, viennent donc tout natu­rel­le­ment des pays où les contri­buables sont les plus expo­sés aux couts poten­tiels liés à la socia­li­sa­tion pro­gres­sive des créances grecques. Cepen­dant, après des pre­mières ten­ta­tives mal­adroites et in fine contre­pro­duc­tives de l’automne der­nier de la chan­ce­lière Mer­kel visant à faire par­ti­ci­per les créan­ciers pri­vés aux couts des sau­ve­tages, le ministre de Finances alle­mand Wolf­gang Schauble a lais­sé timi­de­ment à nou­veau entre­voir plus récem­ment que ce tabou pour­rait être levé. Une telle ten­ta­tive s’est aus­si­tôt sol­dée par une levée de bou­cliers et une fin de non-rece­voir par­ti­cu­liè­re­ment agres­sive de la Banque cen­trale européenne.

Le chantage de la BCE

C’est donc désor­mais la Banque cen­trale euro­péenne (BCE) qui véhi­cule le dis­cours le plus viru­lent à l’encontre de toute forme d’allègement du far­deau de la dette grecque. De fait, durant les der­nières semaines de mai, la BCE s’est livrée à une véri­table cam­pagne de ter­reur concer­tée au plus haut niveau à l’encontre de toute forme de restruc­tu­ra­tion de la dette grecque. D’après la BCE, une restruc­tu­ra­tion de la dette aurait des effets redou­tables sur la confiance et débou­che­rait sur la ruine du sys­tème finan­cier grec et des éven­tuels effets conta­gion sur les autres pays dif­fi­ciles à jugu­ler. En moins d’une semaine, le gou­ver­neur de la Banque de France Chris­tian Noyer et le membre du direc­toire de l’institution Loren­zo Bini Sma­ghi sont pas­sés du tra­di­tion­nel dis­cours déjà tenu à plu­sieurs reprises depuis un an par le pré­sident de l’institution Jean-Claude Tri­chet sur les effets néfastes d’une restruc­tu­ra­tion de la dette grecque à un dis­cours de chantage.

En cas de restruc­tu­ra­tion, ces der­niers ont annon­cé que l’institution refu­se­rait de refi­nan­cer les banques grecques et toute autre banque en contre­par­tie des titres de la dette sou­ve­raine grecque. Si une telle menace est mise à exé­cu­tion, elle aurait effec­ti­ve­ment pour effet la faillite du sys­tème finan­cier grec et débou­che­rait sur des consé­quences trans­fron­ta­lières dif­fi­ciles à pré­voir et en tout état de cause non négli­geables. Ce fai­sant, le dis­cours de ter­reur acquiert une dimen­sion autoréalisatrice.

La BCE exposée… et dont le rôle actuel est problématique

Dans la fou­lée, la BCE exige sans aucune pudeur — et bien au-delà de l’esprit de la lettre du man­dat qui lui est attri­bué par les trai­tés euro­péens — la pour­suite pure et simple de la socia­li­sa­tion de cette dette, au nom de la sta­bi­li­té finan­cière. Il est vrai que, pro­saï­que­ment, la BCE est for­te­ment expo­sée aux risques décou­lant de toute forme de restruc­tu­ra­tion de la dette grecque, de par les quelque 90 mil­liards (encours d’avril 2011) d’euros prê­tés aux banques grecques en contre­par­tie et donc sur gage des titres de dette publique grecque et de titres pri­vés ayant une garan­tie publique. Elle est éga­le­ment expo­sée aux risques d’une réduc­tion de la valeur des quelque 40 mil­liards d’euros inves­tis dans l’achat de bons du Tré­sor grecs depuis mai 2010… C’est bien davan­tage que les prêts bila­té­raux offi­ciels consen­tis par les autres États membres pour la période 2010 – 2012 ! Il en va d’ailleurs de même pour l’Irlande et le Por­tu­gal où la BCE est à l’heure actuelle bien plus expo­sée que le méca­nisme créé en 2010 et direc­te­ment garan­ti par les États membres de la zone euro et l’Union européenne.

Cepen­dant, l’enjeu de l’exposition de la BCE aux dettes sou­ve­raines des pays les plus vul­né­rables de la zone euro pour­rait être réglé par le biais d’une inter­ven­tion fis­cale expli­cite et coor­don­née des autres États membres de la zone euro certes, loin d’être indo­lore, mais sans doute encore gérable. Cepen­dant, vu la confi­gu­ra­tion poli­tique qui pré­vaut dans les pays créan­ciers dont l’Allemagne, les Pays-Bas et la Fin­lande, une telle option semble à l’heure actuelle dif­fi­cile, si pas impos­sible, à « vendre » aux opi­nions publiques. Un tel niveau d’exposition de la BCE consti­tue en tout cas une opé­ra­tion de sau­ve­tage silen­cieuse. Les contri­buables des pays créan­ciers qui sont en der­nière ins­tance les garants finan­ciers et pro­prié­taires de la BCE sont de fait expo­sés à des couts poten­tiels bien supé­rieurs à ceux des prêts publics consen­tis à ce stade dans le cadre des pro­grammes de sou­tien aux trois pays sous per­fu­sion. Mais un tel sau­ve­tage impli­cite a lar­ge­ment échap­pé à l’attention des opi­nions publiques et n’est pas sou­mis à un contrôle poli­tique et par­le­men­taire car il découle des opé­ra­tions menées par la BCE en toute auto­no­mie. De ce fait, la BCE jouit à l’heure actuelle de fac­to d’un pou­voir qua­si fis­cal qui déborde lar­ge­ment la sépa­ra­tion entre poli­tique moné­taire et fis­cale sur laquelle se base la jus­ti­fi­ca­tion de son indé­pen­dance. Mais une telle situa­tion d’excep­tion accom­mode en un sens bien les auto­ri­tés poli­tiques des autres États membres qui, de ce fait, réduisent la fac­ture qu’ils doivent jus­ti­fier auprès de leur opi­nion publique (nous y revien­drons dans un pro­chain article).

L’indépendance de la BCE en jeu

Ce qui se joue der­rière les menaces et le refus viru­lent (et in fine effi­cace) de la BCE d’envisager un quel­conque autre scé­na­rio que celui de la socia­li­sa­tion de la dette publique grecque va donc au-delà d’une consi­dé­ra­tion pure­ment éco­no­mique. Il y a de bonnes rai­sons de croire qu’une restruc­tu­ra­tion ordon­née de la dette grecque, même de type « plan Bra­dy à l’européenne1 », voire des dettes irlan­daise et por­tu­gaise, n’aboutirait pas, selon toute vrai­sem­blance au scé­na­rio apo­ca­lyp­tique annon­cé par la BCE. Mais un tel cas de figure se tra­dui­rait par une remise en ques­tion fon­da­men­tale des acquis poli­ti­co-ins­ti­tu­tion­nels et éco­no­miques sur les­quels repose le sys­tème finan­cier de la zone euro. Plus par­ti­cu­liè­re­ment, pour ce qui concerne la BCE elle-même, un tel scé­na­rio débou­che­rait sur une remise en ques­tion fon­da­men­tale de son indé­pen­dance même et donc de sa logique de fonc­tion­ne­ment. Ce qu’en tout étant de cause elle ne sau­rait pas accep­ter de son plein gré !

  1. Le plan Bra­dy (d’après le nom du secré­taire amé­ri­cain au Tré­sor Nico­las Bra­dy) est le nom qui a été don­né au plan de restruc­tu­ra­tion des dettes publiques de plu­sieurs pays d’Amérique latine à l’issue de la décen­nie des années quatre-vingt où les poli­tiques d’ajustements struc­tu­rels se sont sol­dées par un échec dans la mesure où, dans des nom­breux cas, elles n’ont pas per­mis de res­tau­rer la sol­va­bi­li­té des pays. En plus de l’annulation par­tielle de la dette, le plan Bra­dy s’appuyait sur les points sui­vants : le rééche­lon­ne­ment de la dette res­tante, la conver­sion en obli­ga­tions à long terme (avec des taux d’intérêt bien infé­rieurs à ceux du mar­ché) et l’octroi de nou­veaux cré­dits par les banques en pro­por­tion des cré­dits accor­dés antérieurement.

Padilla


Auteur

Franscico Padilla est conseiller politique d'[Ecolo->http://www.ecolo.be] en Affaires européennes et internationales.