Un an après la débandade de Copenhague, le sommet de Cancún de décembre 2010 a incontestablement redynamisé un processus multilatéral qui était devenu moribond : celui des discussions qui ont pour cadre les institutions de la convention cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC). L’esprit constructif qui a animé la plupart des États parties, conjugué à la maestria de la diplomatie mexicaine, a en effet permis de relancer des discussions dont beaucoup pensaient qu’elles étaient devenues trop complexes pour un jour aboutir.
Le processus de négociation onusien relatif à la lutte contre les changements climatiques semble revigoré, mais qu’en est-il des institutions et mécanismes censés matérialiser cette lutte à long terme ? À cet égard, il reste bien des étapes à franchir avant que les nobles intentions qui ont inspiré les accords de Cancún ne soient traduites en dispositifs opérationnels. Cancún a certes produit un certain nombre d’avancées, mais aucune d’entre elles ne peut être mise en œuvre en l’état.
Cancún fut un « sommet étape » qui a d’abord abouti à la création d’une pléthore de comités. Un « Comité de l’adaptation », un « Comité exécutif pour le transfert de technologie », un « Comité de transition », et un « Comité permanent » dédié à l’amélioration du fonctionnement du mécanisme financier font désormais partie du paysage institutionnel de la CCNUCC. Un registre a également été mis sur pied afin de faciliter la mise en concordance des programmes de réduction des émissions dans les pays en voie de développement d’une part, et le support financier disponible par voies multi- ou bi-latérales, d’autre part. Les fonctions et formes de ces différents organes restent largement à préciser, ce qui donne une idée de l’ampleur du travail qu’il reste à accomplir pour permettre le fonctionnement effectif de cette complexe machinerie.
La décision de création d’un nouveau fonds mondial, le Green Climate Fund, illustre bien le caractère inabouti des décisions adoptées et le caractère très incertain des discussions à venir. Le fonds a été formellement établi par le texte des accords de Cancún, mais l’essentiel des questions qui détermineront son fonctionnement effectif a été repoussé à la conférence de Durban qui se tiendra fin 2011. D’ici-là, un « Comité de transition » a été chargé de formuler des propositions concernant ses règles de gouvernance, les instruments financiers qu’il déploiera, ou encore les sources qui l’alimenteront. La composition de ce groupe, que forment quelques-uns des négociateurs les plus chevronnés du processus de la CCNUCC, laisse augurer de discussions fortement politisées et donc difficiles. Là où d’aucuns avaient espéré créer un organe préservé des débats idéologiques récurrents au sein des conférences climat, en le confiant à un aréopage de techniciens spécialistes des instruments financiers, d’autres ont souhaité désigner des représentants à même de garantir que les principes généraux de la convention serviraient bien de points de référence aux travaux du comité. Il n’est dès lors pas du tout évident que ce groupe parviendra à respecter l’échéance de son mandat en déposant une proposition consensuelle sur la table des négociations de Durban.
Les accords de Cancún prévoient par ailleurs l’organisation d’une série d’« ateliers » dont la vocation est de faire progresser les discussions par le dialogue entre experts sur quelques thématiques très spécifiques comme les mécanismes permettant de traiter les pertes et préjudices liés aux incidences des changements climatiques sur les pays en voie de développement les plus vulnérables, ou les programmes d’atténuation des émissions proposés par les pays en voie de développement. Plus informatives que décisionnelles, ces sessions sont emblématiques d’un processus qui semble désormais davantage viser à un rapprochement méthodologique et cognitif qu’à la production d’objectifs chiffrés légalement contraignants.
Les accords de Cancún ont d’ailleurs évacué quelques éléments cruciaux. La diminution des émissions de gaz à effet de serre des États parties selon leurs responsabilités et capacités respectives reste fonction d’annonces faites par les États et dont on sait qu’elles ne permettront pas d’atteindre l’objectif des 2°C. De la même manière, l’avènement d’une seconde période d’engagement du protocole de Kyoto semble plus incertain que jamais alors que la perspective d’un accord global associant les principales économies de la planète dans un régime contraignant d’obligations comparables n’est mentionnée que de manière très allusive dans le texte final. Enfin, les sources appelées à contribuer à la mobilisation des 100 milliards de dollars annuels en 2020 demeurent quant à elles indéterminées. Bref, pour les questions qui fâchent, on a botté en touche !
Si les accords de Cancún ont requinqué un multilatéralisme vacillant, ils ne doivent inspirer aucun triomphalisme. Les organes et institutions créés pourraient rester des coquilles vides si les négociations des prochains mois échouaient à en assurer la mise en œuvre. De plus, les atermoiements des principaux pays émetteurs concernant la nature juridique des accords internationaux qui baliseront la lutte contre les changements climatiques dans les prochaines années révèlent la possibilité d’une conversion à une approche inductive basée sur la vérification d’engagements formulés de manière unilatérale.
De telles perspectives pourraient toutefois être évitées pour autant qu’une coalition d’États attachés à une politique climatique internationale ambitieuse, durable et juste, puisse être construite avec le concours d’une Union européenne déterminée à assoir son leadeurship sur une politique domestique volontariste.
L’auteur s’exprime ici en tant que membre de La Revue nouvelle
