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Accords de majorité : une énergie fragmentée

Numéro 9 Septembre 2009 par Alain Dye

septembre 2009

La rédac­tion d’accords de majo­ri­té, dans un contexte de coa­li­tion et donc de com­pro­mis, est un exer­cice pour le moins dif­fi­cile, par­ti­cu­liè­re­ment en période de crise qui rend plus aiguë que d’ordinaire la néces­si­té de faire des choix, c’est-à-dire de la poli­tique. On pour­ra tou­jours rétor­quer à l’observateur que la cri­tique est facile, et l’art beaucoup […]

La rédac­tion d’accords de majo­ri­té, dans un contexte de coa­li­tion et donc de com­pro­mis, est un exer­cice pour le moins dif­fi­cile, par­ti­cu­liè­re­ment en période de crise qui rend plus aiguë que d’ordinaire la néces­si­té de faire des choix, c’est-à-dire de la poli­tique. On pour­ra tou­jours rétor­quer à l’observateur que la cri­tique est facile, et l’art beau­coup moins. Mais pour ceux qui estiment que le débat démo­cra­tique pré­élec­to­ral a eu le mérite de plu­tôt bien déga­ger les défis cru­ciaux aux­quels la Wal­lo­nie et Bruxelles sont confron­tés, il importe à pré­sent de pou­voir déter­mi­ner si ces accords se sont por­tés à leur hauteur.

Une Fédération Wallonie (-Cocof)?

Ce qui frappe d’emblée le lec­teur, c’est que Com­mu­nau­té fran­çaise Wal­lo­nie-Bruxelles, Région wal­lonne et Cocof, pré­sentent dans les textes fon­da­teurs de leurs pro­grammes de gou­ver­ne­ment une par­tie com­mune, inti­tu­lée « Une éner­gie par­ta­gée pour une socié­té durable, humaine et soli­daire », qui consti­tue le socle de prin­cipes sur lequel fon­der une « Fédé­ra­tion Wal­lo­nie-Bruxelles ». Cette idée de « Fédé­ra­tion1 » avait été lan­cée par Rudy Demotte et Charles Pic­qué dans le cadre des débats — inabou­tis — du groupe Wal­lo­nie-Bruxelles et reprise par les dif­fé­rents par­tis2 dans leur recherche d’une nou­velle confi­gu­ra­tion de l’architecture ins­ti­tu­tion­nelle fran­co­phone, sim­pli­fiée, plus effi­cace et donc sus­cep­tible d’une adhé­sion « citoyenne ». On serait ten­té d’applaudir si d’emblée ne se posait pas un pro­blème struc­tu­rel majeur : la Région bruxel­loise n’est pas par­tie pre­nante de cette dyna­mique col­lec­tive dont on nous assure pour­tant qu’elle est indexée sur « la créa­ti­vi­té et l’innovation ». De plus, si les libel­lés des accords wal­lon et com­mu­nau­taire se répondent par­fai­te­ment, l’accord Cocof, de manière signi­fi­ca­tive, inti­tule quant à lui autre­ment cette par­tie com­mune, l’ampute de son der­nier para­graphe rela­tif aux col­la­bo­ra­tions « entre les trois Régions » et se réfère à l’accord régio­nal bruxel­lois en matière de gou­ver­nance — et non pas aux cha­pitres, iden­tiques, que l’on retrouve à cet égard dans les textes wal­lon et com­mu­nau­taire… Ces deux textes ont été négo­ciés de concert par les mêmes chefs de file : c’est donc une Com­mu­nau­té, axée sur la Wal­lo­nie, diri­gée par son ministre-pré­sident qui va conti­nuer à don­ner le « la » des orien­ta­tions poli­tiques fran­co­phones. Par contre, Bruxelles reste prise dans son équi­libre pré­caire et pru­den­tis­sime entre Com­mu­nau­tés lin­guis­tiques, mais aus­si mar­quée par la fai­blesse finan­cière et sym­bo­lique de la Cocof. Région mar­gi­na­li­sée (et qui se laisse mar­gi­na­li­ser) dans cet espace fran­co­phone, Bruxelles réus­sit de façon très pas­ca­lienne à en être à la fois le centre et la péri­phé­rie, par­tout et qua­si­ment nulle part.

Pas plus que la Com­mis­sion Wal­lo­nie-Bruxelles, les négo­cia­teurs n’ont réus­si à tran­cher plus clai­re­ment dans le vif de nos struc­tures plé­tho­riques. L’option d’une Fédé­ra­tion de deux Régions reste empê­trée dans l’écheveau bruxel­lois. La par­tie consa­crée par l’accord wal­lon au plan Mar­shall 2.vert aggrave encore ce dés­équi­libre : elle déve­loppe, contrai­re­ment aux accords bruxel­lois, de larges pans rela­tifs à des matières com­mu­nau­taires comme l’enseignement. La Fédé­ra­tion Wal­lo­nie-Bruxelles se base donc sur un régio­na­lisme coopé­ra­tif non pas entre deux Régions, mais bien entre la Région wal­lonne et… la Com­mu­nau­té sur laquelle l’OPA wal­lonne pour­suit sa logique déjà ancienne. Seuls quelques accents dans l’accord com­mu­nau­taire, notam­ment en termes de créa­tion de bâti­ments sco­laires, à la suite du boom démo­gra­phique bruxel­lois, font allu­sion aux enjeux propres à la Région bruxelloise.

Cette pusil­la­ni­mi­té se marque au tra­vers du trai­te­ment tou­jours aus­si cloi­son­né d’une série d’enjeux pour­tant pré­sen­tés comme impor­tants. Ain­si un Plan 2010 – 2020 de l’enfance et de la jeu­nesse, repris dans les accords régio­nal bruxel­lois et Cocof (mais pas dans celui de la Vlaamse Gemeen­schaps­com­mis­sie…), sera mis en œuvre à par­tir de l’an pro­chain dans la fou­lée d’États géné­raux. L’idée se base essen­tiel­le­ment sur le constat d’un boom démo­gra­phique qui implique non seule­ment une plus forte aug­men­ta­tion de la popu­la­tion bruxel­loise qu’attendu, mais éga­le­ment l’accentuation de son rajeu­nis­se­ment (via les effets com­bi­nés et spé­ci­fiques de la nata­li­té et de l’immigration). Ce plan esquisse déjà une série de mesures for­te­ment cen­trées sur les ques­tions de struc­tures d’accueil (places dans les crèches, les écoles, etc.), ce qui consti­tue cer­tai­ne­ment une urgence, mais est loin de tou­cher au cœur des trans­for­ma­tions sociales et cultu­relles en cours. On s’attendrait à voir les com­pé­tences de la Com­mu­nau­té fran­çaise mobi­li­sées pour l’occasion, mais cet accord n’en dit mot et son Plan 12 – 25 ans pour la jeu­nesse, qui se veut « trans­ver­sal », touche en réa­li­té prio­ri­tai­re­ment aux com­pé­tences « Jeu­nesse » (orga­ni­sa­tions de jeu­nesse notam­ment) stric­to sen­su et Aide à la jeunesse.

Un sous-financement durable…

Cumu­lés, les accords wal­lon, bruxel­lois et com­mu­nau­taire repré­sentent un total de près de six cents pages, repre­nant plu­sieurs mil­liers de mesures. Les com­pé­tences régio­nales et com­mu­nau­taires, pour le moins fon­da­men­tales, et sur­tout les pres­sions des innom­brables acteurs sociaux trans­for­més en véri­tables lob­bies dès avant les élec­tions, néces­sitent sans doute une telle pro­fu­sion de détails et de pré­ci­sions. Tout le monde pour­ra y trou­ver satis­fac­tion, cha­cun y trou­ve­ra la ligne le concer­nant. Le seul ennui, c’est que ces mesures ne sont… ni réel­le­ment hié­rar­chi­sées ni même sim­ple­ment bud­gé­ti­sées. C’est tout par­ti­cu­liè­re­ment le cas du côté bruxel­lois (Région et Cocof) où les textes sont émaillés de for­mules du style « en fonc­tion des moyens finan­ciers » qui jettent un doute per­ma­nent sur la mise en œuvre même de ces accords. La Cocof ne peut évi­ter de faire le constat — non chif­fré — d’un sous-finan­ce­ment crois­sant et struc­tu­rel qui confronte de plus sa tré­so­re­rie à l’«extrême limite de ses pos­si­bi­li­tés », mais dans les autres accords, silence radio. La situa­tion des bud­gets wal­lon et com­mu­nau­taire ne fait l’objet d’aucune ana­lyse. Dans un contexte de crise struc­tu­relle, c’est pour le moins léger et inquié­tant. Les res­pon­sables, nou­veaux ou recon­duits, avouent bien, ora­le­ment, qu’il fau­dra réa­li­ser des éco­no­mies, mais pour quels mon­tants exac­te­ment ? Les chiffres astro­no­miques de plu­sieurs cen­taines de mil­lions d’euros qui sont cités à la Com­mu­nau­té, par exemple, néces­si­taient autre chose que ce silence délé­tère, trom­peur et angoissant.

Pour ce qui est des prio­ri­tés, on sent bien la trace d’une cer­taine « patte verte » sur ces accords qui placent le mot « durable » un peu par­tout, et pour tout dire à toutes les sauces — on en vien­drait presque à sou­hai­ter un Plan pour une poli­tique de Jeu­nesse durable. Cela ne mange effec­ti­ve­ment pas de pain. Plus sub­stan­tiel­le­ment, cette inté­gra­tion d’Écolo dans les majo­ri­tés wal­lonne et com­mu­nau­taire PS-CDH a fait émer­ger une orien­ta­tion qui consti­tue une réelle rup­ture en pla­çant l’Alliance emploi-envi­ron­ne­ment en tête des pro­jets gou­ver­ne­men­taux. S’il y a donc mal­gré tout une prio­ri­té, c’est, semble-t-il, celle-là. Mais, encore une fois, avec quelles marges réelles d’investissements publics, par­ti­cu­liè­re­ment du côté bruxel­lois ? De telles mesures phares se dégagent en fait très péni­ble­ment de ces accords qui consti­tuent de longs cata­logues irréa­listes en l’absence des don­nées bud­gé­taires plus objec­ti­vées et sys­té­ma­tiques qu’exigeait d’autant plus la situa­tion éco­no­mique et budgétaire.

Sur-encadrée et sous-administrée

Cet écueil se double d’un pro­blème plus pro­fond : celui de la concep­tion de ce qui est mal-dési­gné sous le terme de « gou­ver­nance », dos­sier qui avait ré-émer­gé de façon spec­ta­cu­laire pen­dant la cam­pagne avec l’affaire Don­fut. À cette notion par­ti­cu­liè­re­ment floue de gou­ver­nance, issue qui plus est du manag­ment, on pré­fé­re­rait celle de « gou­ver­ne­ment » ou tout sim­ple­ment de « démo­cra­tie ». Ce choix des mots per­met­trait éga­le­ment de ne pas réduire l’enjeu aux seules et indis­pen­sables luttes contre les conflits d’intérêt et contre la poli­ti­sa­tion de l’administration. Se don­ner les moyens de contrô­ler l’action publique est pour le moins néces­saire, mais res­te­ra insuf­fi­sant pour la rendre réel­le­ment efficace.

Sur ce plan, les outils de l’action publique semblent effec­ti­ve­ment se moder­ni­ser : on ne compte plus les plans, pactes, contrats et pro­ces­sus d’évaluation. Et c’est bien là le pro­blème : à mul­ti­plier les outils trans­ver­saux, on ne par­vient même plus à com­prendre l’architecture qui orga­nise entre eux ces pro­ces­sus. À Bruxelles, outre le Plan pour l’enfance et la jeu­nesse, un nou­veau Plan régio­nal de déve­lop­pe­ment durable et l’Alliance emploi-envi­ron­ne­ment, l’accord cite dans le Pacte de crois­sance urbaine durable, un Pacte mul­ti­sec­to­riel pour le loge­ment, etc. Sans pour autant nous dire ce que devient le pré­cé­dent outil que consti­tuait le Contrat pour l’économie et l’emploi des Bruxel­lois et quels ensei­gne­ments on tire de ses échecs (par­ti­cu­liè­re­ment des ratés monu­men­taux de ses évaluations).

De même, l’accord de la Com­mu­nau­té pré­voit près d’une cen­taine d’évaluations de dis­po­si­tifs exis­tants ; celui de la Région wal­lonne annonce l’évaluation de chaque mesure mise en oeuvre pré­cé­dem­ment dans les poli­tiques d’emploi, c’est-à-dire éga­le­ment plus d’une cen­taine d’évaluations… Un tel chan­tier per­ma­nent d’évaluations, qui ne pour­ront être le plus sou­vent que de piètre qua­li­té, est évi­dem­ment ingé­rable. La logique qui a pré­si­dé au niveau ins­ti­tu­tion­nel, dans le vieux débat Com­mu­nau­té-Régions, s’est rejouée à tous les étages : on évite de tran­cher, on garde les poli­tiques et struc­tures exis­tantes et on en lance de nou­velles sans ana­lyse réelle, ou mieux en mul­ti­pliant les ana­lyses pour ne sur­tout rien chan­ger… Rajou­ter de nou­velles couches de dis­po­si­tifs aux anciennes est un vieux réflexe belge, par­ti­cu­liè­re­ment fran­co­phone, qui cor­res­pond bien à la culture poli­tique d’une socié­té frag­men­tée par ses mul­tiples cli­vages internes.

On espère que l’idée de « bas­sins de vie » ne connaî­tra pas le même sort : elle consti­tue une ten­ta­tive inté­res­sante de décen­tra­li­sa­tion et de réar­ti­cu­la­tion des poli­tiques à un niveau plus adé­quat. Reste à voir si ces bas­sins ne devien­dront pas redon­dants avec les « com­mu­nau­tés de ter­ri­toires » supra-com­mu­nales qui devraient à terme… rem­pla­cer les pro­vinces à la fin de leur pro­ces­sus de réforme.

On note­ra mal­gré tout que cer­taines évo­lu­tions res­tent pos­sibles, telles que la concré­ti­sa­tion — atten­due — de cette petite révo­lu­tion que consti­tue le désen­ga­ge­ment de la ministre de l’Enseignement du rôle de pou­voir orga­ni­sa­teur (vingt ans après la Flandre). On salue­ra aus­si, sur le plan sco­laire au tra­vers de mesures telles que l’accompagnement des jeunes ensei­gnants ou le sou­tien sco­laire, une tona­li­té plus prag­ma­tique que celle du Contrat pour l’école, qui ne cède rien à ses objec­tifs pro­gres­sistes. Ces accords de majo­ri­té com­prennent donc bien des mesures inté­res­santes. Mais leur hié­rar­chi­sa­tion n’a pas été réel­le­ment réglée lors de ces négo­cia­tions. Les par­tis de l’olivier se sont concoc­té une légis­la­ture d’arbitrages durs, ren­dus à la fois abso­lu­ment indis­pen­sables, mais d’autant plus dif­fi­ciles par le contexte bud­gé­taire. Ces choix d’orientations, mais aus­si de struc­tures, seront de toute façon inévi­tables, à moins de confir­mer et aggra­ver le constat qu’André Moli­tor fai­sait à pro­pos d’une Bel­gique, « sur-enca­drée » et « sous-administrée ». 

  1. Le terme de « Fédé­ra­tion » est pour tout dire assez curieux, à moins de pen­ser et d’accepter que la Bel­gique n’en n’est déjà défi­nit­ve­ment plus une…, on voit mal une fédé­ra­tion en conte­nir une autre.
  2. Voir à cet égard : Natha­lie Rye­landt, « Le groupe Wal­lo­nie-Bruxelles et le débat sur les ins­ti­tu­tions fran­co­phones », CH du Crisp, n° 2009 – 2010, 2009.

Alain Dye


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